上海合作組織擴(kuò)員：新發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

〔提 要〕上海合作組織擴(kuò)員是印巴兩國(guó)與上合組織創(chuàng)始成員國(guó)深思熟慮后的慎重決定。擴(kuò)員順利實(shí)施得益于相互需要增強(qiáng)、內(nèi)外環(huán)境變化和擴(kuò)員制度完善三個(gè)條件。擴(kuò)員是上合組織發(fā)展壯大的必經(jīng)階段。印巴兩國(guó)加入上合組織為成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易融通、能源合作、交通互聯(lián)、安全合作帶來(lái)了新機(jī)遇。為充分利用擴(kuò)員機(jī)遇，上合組織需妥善處理決策效率、共同身份構(gòu)建、不同互聯(lián)互通思路整合等挑戰(zhàn)，弱化擴(kuò)員副作用。

〔關(guān) 鍵 詞〕上合組織擴(kuò)員、地區(qū)一體化、區(qū)域合作

〔作者簡(jiǎn)介〕白聯(lián)磊，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院歐亞研究所助理研究員

〔中圖分類號(hào)〕D814.1

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2017）6期0056-14

2017年6月，上海合作組織在阿斯塔納召開(kāi)元首峰會(huì)，通過(guò)了給予印度、巴基斯坦上合組織成員國(guó)地位的決議。擴(kuò)員是上合組織發(fā)展史上的一件大事，不僅意味著面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，也令中亞和南亞更緊密地聯(lián)系在一起。擴(kuò)員后，上合組織將在經(jīng)濟(jì)、能源、交通和安全合作方面迎來(lái)新機(jī)遇。與此同時(shí)，擴(kuò)員也可能帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。深入剖析擴(kuò)員機(jī)遇，預(yù)估可能挑戰(zhàn)，有助于最大程度趨利避害、兌現(xiàn)擴(kuò)員紅利，對(duì)上合組織健康和可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、擴(kuò)員是各方的慎重選擇

印巴加入之前，上合組織潛在的擴(kuò)員對(duì)象有四個(gè)——蒙古國(guó)、印度、巴基斯坦和伊朗，均為上合組織觀察員國(guó)。蒙古國(guó)并未提出加入申請(qǐng)，伊朗長(zhǎng)期遭受制裁的事實(shí)影響其加入。因而，印巴成為最具潛力的擴(kuò)員對(duì)象。

印巴在2005年成為上合組織觀察員國(guó)。兩國(guó)與上合組織經(jīng)歷了12年的接觸和互動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，印巴加入上合組織的意愿逐漸明朗和堅(jiān)定，上合組織接納印巴的共識(shí)也逐漸達(dá)成。因此，印巴加入上合組織是兩國(guó)與上合組織創(chuàng)始成員國(guó)深思熟慮后的慎重決定。概而觀之，擴(kuò)員的順利實(shí)施得益于三個(gè)條件。

第一，印巴作為觀察員國(guó)參與上合組織活動(dòng)，與創(chuàng)始成員國(guó)互動(dòng)增加，相互信任和需要增強(qiáng)。2004年6月，上合組織啟動(dòng)了觀察員機(jī)制，第二年，印度和巴基斯坦申請(qǐng)并成為觀察員國(guó)，兩國(guó)開(kāi)始定期參加上合組織年度會(huì)議，向成為正式成員國(guó)邁進(jìn)一步。2009年，葉卡捷琳堡峰會(huì)上，四個(gè)觀察員國(guó)開(kāi)始參加元首會(huì)議，成員國(guó)與觀察員國(guó)的關(guān)系進(jìn)一步密切。這個(gè)過(guò)程中，印巴對(duì)上合組織的認(rèn)識(shí)逐漸深入，上合組織成員國(guó)對(duì)印巴兩國(guó)的信任度和重視度也在提升，特別是印巴對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、推進(jìn)阿富汗和平進(jìn)程的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)得到認(rèn)可。

第二，國(guó)際環(huán)境和內(nèi)部關(guān)系變化加快擴(kuò)員決策。從國(guó)際環(huán)境看，2014年前后，美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的推出、烏克蘭危機(jī)，客觀上凸顯了上合組織凝聚成員國(guó)力量、抵抗外部壓力的價(jià)值，從而促使上合組織更加重視擴(kuò)員對(duì)自身發(fā)展的意義。從內(nèi)部關(guān)系看，2014年以來(lái)，中俄戰(zhàn)略互信和戰(zhàn)略協(xié)作增強(qiáng)，對(duì)兩國(guó)在擴(kuò)員問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)產(chǎn)生積極影響。歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的建立、“一帶一路”倡議的提出和推進(jìn)等，讓中亞地區(qū)獲得了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的新動(dòng)力，一定程度上弱化了中亞成員國(guó)對(duì)擴(kuò)員可能削弱中亞中心地位的擔(dān)憂。

第三，擴(kuò)員制度完善與印巴加入意愿相互促進(jìn)。2010年6月，上合組織塔什干峰會(huì)批準(zhǔn)了《上海合作組織接收新成員條例》和《上海合作組織程序規(guī)則》。在此背景下，印度表達(dá)了成為上合組織正式成員國(guó)的愿望。巴基斯坦則于2010年在所有觀察員國(guó)中首個(gè)正式提出加入上合組織的申請(qǐng)。 2014年，上合組織杜尚別峰會(huì)批準(zhǔn)《給予上海合作組織成員國(guó)地位程序》和《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)加入上海合作組織義務(wù)的備忘錄范本》修訂案，意味著上合組織擴(kuò)員程序基本明確。這促使印度外長(zhǎng)斯瓦拉吉于2014年杜尚別峰會(huì)上正式提交了加入上合組織的申請(qǐng)。

二、擴(kuò)員帶來(lái)新機(jī)遇

印巴作為世界人口大國(guó)和地區(qū)軍事、經(jīng)濟(jì)大國(guó)，其加入上合組織為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易合作、增進(jìn)地區(qū)安全等創(chuàng)造了新機(jī)遇。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易合作

經(jīng)濟(jì)合作是上合組織發(fā)展的兩個(gè)輪子之一。經(jīng)濟(jì)合作因范圍廣、層次多、關(guān)系民生，重要性日益上升。印度和巴基斯坦分別是世界和地區(qū)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2016年，按照當(dāng)年匯率計(jì)算，印度GDP排名世界第7，巴基斯坦排名世界第41。在加入上合組織之前，兩國(guó)GDP、對(duì)外貿(mào)易總量、吸引外來(lái)直接投資總額分別相當(dāng)于上合組織全體成員國(guó)的20.06%、19.95%和22.85%，而兩國(guó)人口總和則相當(dāng)于上合組織成員國(guó)總和的95.45%。（表1）兩國(guó)加入上合組織將為成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易合作創(chuàng)造良好機(jī)遇。

表1 2016年上合組織成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況比較

GDP總量（億美元） 人均GDP

（現(xiàn)值美元） 外貿(mào)總額占

GDP（%） 人口 （百萬(wàn)） FDI凈流入占GDP（%）

印度 22635 1709 40 1，324 2.08

巴基斯坦 2837 1468 25 193 0.36

中國(guó) 111991 8123 37 1，379 1.52

俄羅斯 12832 8748 46 147 2.57

哈薩克斯坦 1337 7510 62 18 3.57②

吉爾吉斯斯坦 66 1077 111① 6 17.06③

塔吉克斯坦 70 796 53 9 4.95

烏茲別克斯坦 672 2111 42 32 1.60④

注：①②③④為2015年數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)，https：//data.worldbank.org/indicator。

1. 促進(jìn)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

印巴長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景較好，將成為上合組織成員國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)遇。1990—2016年，印度和巴基斯坦年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別為5.35%和5.18%，在上合組織成員國(guó)中僅次于中國(guó)。2016年，按當(dāng)年匯率計(jì)算的印巴人均GDP分別為1709美元和1468美元，屬于世界銀行劃定的中低收入水平。因此，印巴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有起點(diǎn)低、增長(zhǎng)快的后發(fā)經(jīng)濟(jì)體特點(diǎn)，借助上合組織已有和即將推出的經(jīng)貿(mào)和交通便利化措施，各成員國(guó)有望利用印巴經(jīng)濟(jì)崛起的歷史契機(jī)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

印巴人口優(yōu)勢(shì)突出，有助于緩解上合組織成員國(guó)勞動(dòng)人口老齡化的總體趨勢(shì)。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，印度自1966年開(kāi)始，巴基斯坦自1992年開(kāi)始，人口撫養(yǎng)比逐年下降，意味著人口紅利將持續(xù)釋放，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。相比之下，中國(guó)和俄羅斯的人口撫養(yǎng)比分別從2011年和2009年開(kāi)始上升，老齡化將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，印巴人口撫養(yǎng)比仍然高于中俄，但是人口紅利已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極影響。在未來(lái)的全球經(jīng)濟(jì)周期中，印巴兩國(guó)充裕的勞動(dòng)力資源將扮演無(wú)可替代的角色。兩國(guó)加入上合組織后，有望通過(guò)跨國(guó)產(chǎn)業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)人力資源的跨國(guó)再分配和再利用，從而促進(jìn)上合組織成員國(guó)經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)。

2. 促進(jìn)成員國(guó)貿(mào)易合作

印巴工農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完整，具有開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易和產(chǎn)能合作的有利條件。印巴加入上合組織后，8個(gè)成員國(guó)分別處于不同的發(fā)展階段，有利于開(kāi)展跨國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易合作。從進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，印巴以出口礦物產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原材料和初級(jí)制成品為主，俄羅斯以出口能源和礦產(chǎn)品為主，中亞成員國(guó)主要出口能源、礦產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品及少量初級(jí)制成品，而中國(guó)則主要出口技術(shù)和資本密集型的工業(yè)制成品。印巴出口貨物類型與中亞國(guó)家接近，但制造業(yè)水平稍高，且貿(mào)易規(guī)模巨大，其加入上合組織將令上合組織成員國(guó)貿(mào)易類型更加多樣化。

目前，巴基斯坦為推進(jìn)和中亞國(guó)家的貿(mào)易合作做了大量基礎(chǔ)性工作。2015年3月22日，巴基斯坦發(fā)布《2015—2018年戰(zhàn)略貿(mào)易政策框架》，提出盡快完成巴基斯坦—阿富汗跨境貿(mào)易協(xié)定，加快阿富汗—巴基斯坦—塔吉克斯坦跨境貿(mào)易協(xié)定談判，重啟中國(guó)—巴基斯坦—吉爾吉斯斯坦—哈薩克斯坦四國(guó)過(guò)境貿(mào)易協(xié)議，由巴基斯坦商務(wù)部牽頭推動(dòng)巴基斯坦—阿富汗和中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的制度框架規(guī)劃。印度也在利用IT產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)積極拓展中亞、俄羅斯的市場(chǎng)，特別是希望建設(shè)以印度為核心、以中亞為對(duì)象的客戶關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為對(duì)象國(guó)提供醫(yī)療、文化、教育等方面的服務(wù)產(chǎn)品。此外，印巴快速工業(yè)化對(duì)能源、礦產(chǎn)品需求巨大，也將促進(jìn)上合組織在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合作。

（二）能源合作和交通聯(lián)通

印巴重視中亞能源潛力，希望開(kāi)辟和中亞的能源、貿(mào)易通道。兩國(guó)加入上合組織后，通過(guò)上合組織交通及貿(mào)易便利化機(jī)制，可為中亞國(guó)家走向海洋提供更佳機(jī)遇。兩國(guó)與其他成員國(guó)需求互補(bǔ)、相向而行，將為上合組織能源和交通合作提供寶貴機(jī)遇。

1. 擴(kuò)大能源合作

印巴兩國(guó)都是能源凈消費(fèi)國(guó)。截至2016年，印度是繼中國(guó)、美國(guó)之后世界第三大一次能源消費(fèi)國(guó)。隨著印度工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，印度的對(duì)外能源依存度將超過(guò)85%，能源也將成為印度最主要的戰(zhàn)略關(guān)切。巴基斯坦能源匱乏且消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡。2014年，巴基斯坦石油和天然氣消費(fèi)占能源總消費(fèi)的79%，消費(fèi)量預(yù)計(jì)年均增長(zhǎng)5.7%和7.5%。巴基斯坦天然氣基本自給，但石油自給率低，80%以上石油消費(fèi)依賴進(jìn)口。 印巴希望獲得穩(wěn)定的外部能源供應(yīng)，提高能源進(jìn)口多元化水平，能源豐富的中亞、俄羅斯是其重要的合作對(duì)象。

印度希望通過(guò)陸上通道獲取中亞能源，促進(jìn)能源進(jìn)口多元化，避免海上運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。巴基斯坦希望通過(guò)與陸上鄰國(guó)的電力貿(mào)易，彌補(bǔ)發(fā)電能力缺口。在加入上合組織之前，印巴都已和中亞國(guó)家開(kāi)展能源合作。2011年4月，印度和哈薩克斯坦簽訂《和平利用核能合作協(xié)定》，決定在核燃料供應(yīng)、核醫(yī)學(xué)、鈾礦開(kāi)采、核電站建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面開(kāi)展合作。印度石油天然氣公司則與哈薩克斯坦國(guó)家油氣公司簽訂協(xié)定，收購(gòu)后者薩特帕耶夫勘探區(qū)塊25%的權(quán)益。電力短缺的巴基斯坦積極謀求從鄰國(guó)進(jìn)口電力。2016年3月，巴基斯坦和土庫(kù)曼斯坦簽署協(xié)議，決定由土庫(kù)曼斯坦經(jīng)阿富汗向巴基斯坦提供電力。 2016年5月，CASA-1000（中亞—南亞電力1000計(jì)劃）項(xiàng)目啟動(dòng)，計(jì)劃由塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦為巴基斯坦供應(yīng)1000兆瓦電力。

但是，印巴兩國(guó)與中亞并不接壤，這成為影響兩國(guó)與中亞國(guó)家能源合作的突出問(wèn)題。印巴加入上合組織后，中、俄、中亞、印巴連成一片，印巴深入開(kāi)展與中亞能源、貿(mào)易合作的訴求，與歐亞區(qū)域合作進(jìn)程相互促進(jìn)，有望為上合組織能源合作打開(kāi)新局面。

2. 促進(jìn)互聯(lián)互通

印巴均致力于溝通中亞，其先導(dǎo)項(xiàng)目就是推進(jìn)交通設(shè)施的互聯(lián)互通。目前，印巴和中亞國(guó)家通過(guò)雙邊努力，已經(jīng)在交通聯(lián)通方面做了大量工作，奠定了較好的基礎(chǔ)。

巴基斯坦加入了國(guó)際陸路運(yùn)輸協(xié)定（TIR Convention），希望幫助企業(yè)進(jìn)入中亞市場(chǎng)，也方便中亞國(guó)家借助巴基斯坦港口走向世界。巴基斯坦作為中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架（CAREC）的成員國(guó)，正積極參與跨境道路建設(shè)，推進(jìn)跨境物流便利化，希望通過(guò)跨境交通便利化，促進(jìn)與中亞國(guó)家的貿(mào)易關(guān)系。2006年6月，巴時(shí)任總統(tǒng)穆沙拉夫曾表示，“巴基斯坦是上合組織成員國(guó)進(jìn)入阿拉伯海和南亞的天然橋梁”。作為“一帶一路”倡議的旗艦項(xiàng)目，中巴經(jīng)濟(jì)走廊是發(fā)揮巴基斯坦“天然橋梁”作用的載體。隨著中巴經(jīng)濟(jì)走廊的建成，不僅中國(guó)，中亞各國(guó)乃至俄羅斯的人員、資源都可經(jīng)中巴經(jīng)濟(jì)走廊走向印度洋。中國(guó)、俄羅斯、中亞、南亞有望藉此構(gòu)建更緊密的相互依賴關(guān)系，命運(yùn)共同體的輪廓會(huì)更加清晰。

印度版互聯(lián)互通倡議以“北南運(yùn)輸走廊”為代表。該項(xiàng)目最早由俄羅斯、印度和伊朗在2002年提出，目的是建立自南向北海陸兼顧的南亞—?dú)W洲運(yùn)輸通道。印度正在著力建設(shè)伊朗恰巴哈爾港，希望以此為樞紐，建立印度經(jīng)伊朗到阿富汗和中亞國(guó)家的交通線路。此外，印度還提出“香料之路”、“季風(fēng)計(jì)劃”、“自由走廊”等互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，涵蓋東非、中東、東南亞的印度洋地區(qū)。2012年6月，印度還啟動(dòng)“連接中亞政策”，希望通過(guò)全方位接觸，挖掘和中亞“大周邊”的合作潛力。

上合組織有望成為中印互聯(lián)互通合作新平臺(tái)。印度版互聯(lián)互通與“一帶一路”倡議在地域范圍、合作內(nèi)容方面有所重疊，為兩國(guó)合作提供了機(jī)會(huì)。但印度對(duì)中巴經(jīng)濟(jì)走廊存在誤解，表現(xiàn)出較強(qiáng)的對(duì)華戰(zhàn)略疑慮，不利于兩國(guó)在“一帶一路”框架下的合作。印度加入上合組織后，將互聯(lián)互通作為重要政策目標(biāo)，而上合組織也已在國(guó)際道路運(yùn)輸和貿(mào)易便利化、標(biāo)準(zhǔn)和政策對(duì)接等方面做了大量基礎(chǔ)性工作，這為中印在上合組織框架下開(kāi)展互聯(lián)互通合作創(chuàng)造了條件。這意味著上合組織有潛力成為中印互聯(lián)互通合作新平臺(tái)。

（三）地區(qū)安全合作

印巴軍事實(shí)力雄厚。根據(jù)“環(huán)球軍力”（Global Firepower）的統(tǒng)計(jì)，印度軍事實(shí)力排名世界第四，位居美國(guó)、俄羅斯和中國(guó)之后，巴基斯坦排名世界第14位。印巴加入上合組織將顯著增強(qiáng)后者的整體軍事實(shí)力，提高維護(hù)地區(qū)安全的能力，特別是促進(jìn)上合組織在打擊三股勢(shì)力、防范阿富汗動(dòng)蕩因素外溢等方面的合作。

1. 打擊三股勢(shì)力

印巴將打擊三股勢(shì)力作為安全工作重點(diǎn)。印度長(zhǎng)期遭受恐怖主義、分離主義和毒品販賣等非傳統(tǒng)安全的傷害。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的報(bào)告顯示，2016年全球55%的恐襲發(fā)生在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、印度和菲律賓這五個(gè)國(guó)家。印度恐怖襲擊的發(fā)動(dòng)者既有本土恐怖組織，也有域外恐怖組織。本土恐怖組織中，既有“印度圣戰(zhàn)者”、“德干圣戰(zhàn)者”等宗教極端主義，也有納薩爾派武裝等貧民軍事力量，還有“阿薩姆聯(lián)合解放組織”等分離主義武裝。形形色色的恐怖和極端勢(shì)力成為印度國(guó)家發(fā)展的巨大威脅。

巴基斯坦恐怖勢(shì)力主要為宗教極端主義分子，且受到阿富汗恐怖組織的滲透。盤踞于西北邊境省份的跨境恐怖組織已成為巴基斯坦安全痼疾。巴基斯坦俾路支省的分離主義傾向嚴(yán)重，誕生了種類繁多的武裝組織，如俾路支解放軍、俾路支共和軍、俾路支民族運(yùn)動(dòng)等。其中，俾路支解放軍在俾路支的奎達(dá)、博萊等地頻繁活動(dòng)，多次襲擊政府設(shè)施、輸油管線、道路干線等。俾路支省的布格蒂反叛組織則多次攻擊天然氣管道，阻止政府對(duì)俾路支的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。此外，巴基斯坦還深受阿富汗毒品之苦。阿富汗作為世界最大的毒品來(lái)源地，通過(guò)巴基斯坦等國(guó)向全世界銷售毒品，嚴(yán)重威脅巴社會(huì)治安。

當(dāng)前，伊斯蘭國(guó)陷入崩潰，成員四處逃散，全球暴恐形勢(shì)進(jìn)一步惡化。中亞和南亞地區(qū)作為宗教極端主義勢(shì)力易染指地區(qū)，已成打擊三股勢(shì)力的重要戰(zhàn)場(chǎng)。上合組織以打擊三股勢(shì)力、毒品和武器販賣為重點(diǎn)任務(wù)，在非傳統(tǒng)安全合作方面具備其他國(guó)際組織和單個(gè)國(guó)家難以比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，正好契合印巴借國(guó)際合作維護(hù)非傳統(tǒng)安全的訴求。與此同時(shí)，印巴兩國(guó)也在打擊三股勢(shì)力方面開(kāi)展過(guò)持續(xù)努力，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，特別是在南亞反恐方面具有不可替代的作用。因此，在打擊三股勢(shì)力方面，印巴與上合組織其他成員國(guó)是相互需要、互為依賴的關(guān)系，印巴加入上合組織有望促進(jìn)成員國(guó)打擊三股勢(shì)力的合作。

2. 防范阿富汗動(dòng)蕩因素外溢威脅

上合組織高度關(guān)注阿富汗動(dòng)蕩因素外溢風(fēng)險(xiǎn)。阿富汗局勢(shì)關(guān)系到幾乎所有上合組織成員國(guó)的安全，因此上合組織一直關(guān)注和積極影響阿富汗局勢(shì)。2005年11月，上合組織—阿富汗聯(lián)絡(luò)組在北京成立。2009年上合組織在莫斯科召開(kāi)阿富汗特別會(huì)議。2012年，上合組織吸收阿富汗為上合組織觀察員國(guó)，上合組織與阿富汗的聯(lián)系更加緊密。中俄兩國(guó)也一直通過(guò)雙邊渠道推動(dòng)阿富汗問(wèn)題解決。2013年，中俄印阿富汗問(wèn)題會(huì)晤、中俄巴三方對(duì)話、中阿巴三方對(duì)話相繼召開(kāi)。2015年，首輪中國(guó)—阿富汗—巴基斯坦戰(zhàn)略對(duì)話在喀布爾舉行。中俄成為阿富汗重建過(guò)程的重要參與者。2017年2月，俄羅斯舉辦阿富汗問(wèn)題六方磋商，參會(huì)方包括了中國(guó)、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗等上合組織成員國(guó)和觀察員國(guó)。

印巴均致力于實(shí)現(xiàn)阿富汗和平穩(wěn)定。印度高度關(guān)注阿富汗問(wèn)題。阿富汗的動(dòng)蕩局勢(shì)和治理不善，使之成為極端主義、恐怖主義和販毒活動(dòng)的溫床，對(duì)印度國(guó)家安全構(gòu)成威脅。 印度積極推進(jìn)和阿富汗關(guān)系，包括為阿富汗提供培訓(xùn)支持和軍事援助、扶持阿富汗IT產(chǎn)業(yè)、參與阿富汗重建項(xiàng)目，如著名的薩爾瑪水壩等，以增強(qiáng)印度對(duì)阿富汗影響力。巴基斯坦是阿富汗政治和解中的重要外部因素，也是打擊涉阿恐怖主義的前沿國(guó)家。巴基斯坦認(rèn)識(shí)到阿富汗局勢(shì)關(guān)系到自身國(guó)家安全，致力于通過(guò)促進(jìn)各政治力量的和解，實(shí)現(xiàn)阿富汗和平穩(wěn)定。印巴加入上合組織后，將進(jìn)一步增強(qiáng)上合組織對(duì)阿富汗問(wèn)題的影響力，為成員國(guó)合力防范阿富汗動(dòng)蕩因素外溢創(chuàng)造積極條件。

三、需妥善應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)

擴(kuò)員為上合組織成員國(guó)合作帶來(lái)了歷史性機(jī)遇，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)往往相伴而生。為了充分利用印巴加入上合組織帶來(lái)的新機(jī)遇，上合組織需要正視隨擴(kuò)員而來(lái)的新挑戰(zhàn)。

第一，“協(xié)商一致”難度增大，提高決策效率緊迫性增強(qiáng)。國(guó)際組織的決策模式大致有兩種，一種是以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為代表的“外交式”決策模式，一種是以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為代表的“組織式”決策模式；前者公平性更強(qiáng)，后者效率更高。無(wú)論哪種模式，都很難兼顧公平與效率。上合組織的“協(xié)商一致”原則集中體現(xiàn)于投票權(quán)的平等劃分，這決定了上合組織的決策模式是“外交式”而非“組織式”，因此在強(qiáng)調(diào)公平的同時(shí)，決策效率難以盡如人意。例如，上合組織的能源俱樂(lè)部、上合開(kāi)發(fā)銀行、上合自貿(mào)區(qū)等設(shè)想受到不同意見(jiàn)掣肘，長(zhǎng)期未能落實(shí) ；2004年提出國(guó)際公路運(yùn)輸便利化多邊協(xié)定的制定工作，但直至2014年上合組織元首峰會(huì)才正式簽署該協(xié)定。上合組織擴(kuò)員后，將繼續(xù)堅(jiān)持“協(xié)商一致”原則。但是成員國(guó)增多，利益訴求更為多樣，將增加“協(xié)商一致”的工作量和難度。為了保持和提高上合組織的集體行動(dòng)能力，上合組織需要在改善決策效率方面做出更多努力。

第二，成員國(guó)更加多樣化，增大構(gòu)建共同價(jià)值觀和共同身份認(rèn)同的難度。擴(kuò)員之前，上合組織的六個(gè)成員國(guó)都經(jīng)歷過(guò)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，共同的歷史身份和改革記憶讓它們更容易理解各自的話語(yǔ)邏輯和利益關(guān)切，這為上合組織形成“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”創(chuàng)造了有利條件。印度和巴基斯坦的獨(dú)立和發(fā)展史、地緣戰(zhàn)略關(guān)切等與其他成員國(guó)有所不同，政治文化和意識(shí)形態(tài)也更為獨(dú)特。例如，印度的政治制度和價(jià)值觀受到美國(guó)、日本等國(guó)的認(rèn)同，巴基斯坦的政治制度和政治文化則受到伊斯蘭教的深刻影響。這決定了印巴的身份認(rèn)同、價(jià)值觀取向、關(guān)注重點(diǎn)等與其他成員國(guó)有所差異?？紤]到原成員國(guó)之間的既有差異，印巴加入后，成員國(guó)多樣性和差異性會(huì)顯著提高，構(gòu)建共同身份認(rèn)同和價(jià)值觀的難度隨之增加，必然要求上合組織在體制優(yōu)化、政策協(xié)調(diào)、理論建設(shè)等方面付出更多努力。

第三，多種互聯(lián)互通思路并存，考驗(yàn)上合組織的包容整合能力。近年來(lái)，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)建立了歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，中國(guó)提出“一帶一路”倡議，印度提出“連接中亞政策”、積極推進(jìn)“北南運(yùn)輸走廊”等。這在一定程度上代表了三國(guó)不同的互聯(lián)互通思路。2015年5月，中俄決定“將絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)相對(duì)接……通過(guò)雙邊和多邊機(jī)制，特別是上海合作組織平臺(tái)開(kāi)展合作”。這代表上合組織將成為不同互聯(lián)互通思路對(duì)接包容的平臺(tái)。2017年6月，歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和印度啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)談判。而“北南運(yùn)輸走廊”本身就由印度、俄羅斯等聯(lián)合發(fā)起。這代表俄印之間的互聯(lián)互通與經(jīng)貿(mào)合作取得重要進(jìn)展。但是，印度與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的合作、“北南運(yùn)輸走廊”等均未納入上合組織框架，且中印正式的互聯(lián)互通戰(zhàn)略對(duì)接尚未提上日程，意味著通過(guò)上合組織平臺(tái)促進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通仍任重道遠(yuǎn)。

第四，成員國(guó)在反恐和阿富汗問(wèn)題上的關(guān)注重點(diǎn)有所不同，影響上合組織維護(hù)地區(qū)安全能力的發(fā)揮。印度重點(diǎn)關(guān)注阿卡尼網(wǎng)絡(luò)、虔誠(chéng)軍、圣戰(zhàn)者運(yùn)動(dòng)、阿富汗塔利班等恐怖組織，而上合組織長(zhǎng)期關(guān)注東突厥斯坦運(yùn)動(dòng)、基地組織、伊斯蘭國(guó)等，二者的關(guān)注重點(diǎn)需要進(jìn)一步整合。在恐怖活動(dòng)的歸責(zé)問(wèn)題上，印度譴責(zé)巴基斯坦支持針對(duì)印度的跨境恐怖活動(dòng)，而巴基斯坦則堅(jiān)決否認(rèn)，印巴分歧可能影響上合組織合作。印度與巴基斯坦在阿富汗問(wèn)題上存在不同的政策偏好，如印度更傾向于限制阿富汗塔利班的政治權(quán)利，而巴基斯坦則支持阿富汗塔利班的參政權(quán)。雖然類似分歧不會(huì)對(duì)上合組織整體行動(dòng)造成重要影響，但盡快妥善解決分歧對(duì)上合組織協(xié)調(diào)有關(guān)反恐和阿富汗問(wèn)題的立場(chǎng)非常必要。

上述挑戰(zhàn)不利于兌現(xiàn)擴(kuò)員紅利。未來(lái)，上合組織應(yīng)著眼“趨利”和“避害”開(kāi)展工作。

充分利用擴(kuò)員機(jī)遇做大共同利益。在成員國(guó)存在普遍共識(shí)的領(lǐng)域，如經(jīng)貿(mào)、能源等，大力深化合作。上合組織可結(jié)合印巴兩國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展需要，重點(diǎn)推進(jìn)土庫(kù)曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）油氣管線等跨中亞—南亞能源管網(wǎng)建設(shè)工程；消除跨境貿(mào)易和投資壁壘，促進(jìn)印巴與中亞、中國(guó)、俄羅斯的雙向投資；充分利用印巴人力資源優(yōu)勢(shì)，以及印度在IT產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的優(yōu)勢(shì)，深化成員國(guó)之間的產(chǎn)業(yè)分工合作，打造上合組織內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈。

在成員國(guó)存在部分分歧的領(lǐng)域，如阿富汗問(wèn)題、反恐問(wèn)題、互聯(lián)互通問(wèn)題，各方需積極行動(dòng)，求同化異，尋求一致的解決方案。印巴加入上合組織后，有意借上合組織加大對(duì)阿富汗的影響力，而上合組織也可借此影響印巴對(duì)阿富汗問(wèn)題的態(tài)度。這個(gè)雙向塑造過(guò)程有利于上合組織在阿富汗問(wèn)題上形成共同立場(chǎng)。印巴在南亞恐怖組織的認(rèn)定上存在分歧，但是對(duì)南亞之外的恐怖主義共識(shí)較多。因此，上合組織可基于先易后難原則，優(yōu)先在南亞之外開(kāi)展反恐合作。中印互聯(lián)互通合作仍有機(jī)遇。首先，印度積極倡導(dǎo)的“北南運(yùn)輸走廊”，特別是伊朗恰巴哈爾港項(xiàng)目，面臨資金和基建力量不足的問(wèn)題，可以成為中印企業(yè)合作的契機(jī)。其次，當(dāng)共識(shí)不足影響中印“一帶一路”合作時(shí)，將上合組織作為中印新的互聯(lián)互通合作平臺(tái)，也不失為可行的變通之策。在上合組織框架下，各方可優(yōu)先開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，如按期開(kāi)放《上海合作組織成員國(guó)政府間國(guó)際道路運(yùn)輸便利化協(xié)定》中規(guī)定的跨境線路，并積極邀請(qǐng)本地區(qū)其他國(guó)家加入互聯(lián)互通合作，擴(kuò)大上合組織的地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射能力。

多手段避免或消除擴(kuò)員副作用。擴(kuò)員帶來(lái)的任務(wù)增多問(wèn)題，并非上合組織獨(dú)有的挑戰(zhàn)。幾乎所有國(guó)際組織，如歐盟、東盟、北約，都會(huì)因擴(kuò)員面臨分歧增多、決策能力下降等“任務(wù)超載”問(wèn)題。這些副作用凸顯的是能力建設(shè)滯后于組織擴(kuò)張的問(wèn)題，只能通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)予以化解。而化解分歧、促進(jìn)共識(shí)和合作，也恰恰是組織存在的價(jià)值和吸引力的來(lái)源。未來(lái)上合組織可從兩方面努力：

一是劃定重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域，避免“任務(wù)超載”?！叭蝿?wù)超載”在擴(kuò)員初期尤其明顯。為此，上合組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)擴(kuò)員后的新形勢(shì)，按照任務(wù)的緊迫程度、解決難度，對(duì)各類工作進(jìn)行輕重緩急排序，保證上合組織將有限的資源用于“性價(jià)比”高的政策目標(biāo)上，以便快速形成擴(kuò)員后“工作成果清單”。這有助于鞏固上合組織的團(tuán)結(jié)和發(fā)展信心。上合組織在擴(kuò)員初期，還應(yīng)堅(jiān)持既有的發(fā)展方向，這有利于成員國(guó)維持共識(shí)、穩(wěn)定預(yù)期，也有助于新成員順利融入上合組織大家庭。擴(kuò)員可能對(duì)上合組織的體制機(jī)制提出更高要求。為防止新老問(wèn)題疊加，在體制機(jī)制優(yōu)化調(diào)整到位之前，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待上合組織進(jìn)一步擴(kuò)員的問(wèn)題。

二是為發(fā)展成員國(guó)關(guān)系夯實(shí)制度和法律基礎(chǔ)。首先應(yīng)敦促新老成員切實(shí)遵守已有條約體系，如《關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》和《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》、《上合組織睦鄰友好合作條約》、《上合組織反極端主義公約》等，確保上合組織成員國(guó)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展；其次，新老成員應(yīng)攜手開(kāi)展新的建章立制工作，包括制定《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》未來(lái)5年實(shí)施綱要、未來(lái)3年打擊“三股勢(shì)力”合作綱要，并通過(guò)制定和落實(shí)合作綱要，充實(shí)和更新法律文件。上合組織應(yīng)確保新的制度和規(guī)范充分代表新老成員的利益關(guān)切和重大訴求，使之成為穩(wěn)定和改善成員國(guó)關(guān)系的有力保障。

上合組織是一個(gè)已成立16年的年輕組織，正處在發(fā)展壯大的黃金時(shí)期。擴(kuò)員是組織發(fā)展的必經(jīng)之路，隨擴(kuò)員而來(lái)的挑戰(zhàn)則是“成長(zhǎng)的煩惱”。上合組織成員國(guó)應(yīng)在“上海精神”的指引下，深化政治互信，鞏固團(tuán)結(jié)協(xié)作，充分利用擴(kuò)員帶來(lái)的歷史性機(jī)遇，將上合組織打造為平等相待、守望相助、休戚與共、安危共擔(dān)的命運(yùn)共同體。

【完稿日期：2017-11-2】

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】