我國養(yǎng)老金缺口問題及對(duì)策研究

張霞+劉黛莉+梁心怡

摘要：1995年以來，我國首次引入企業(yè)承擔(dān)與個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，摒棄了之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)完全由企業(yè)承擔(dān)的單一局面，制度的轉(zhuǎn)變使嚴(yán)重的歷史欠賬問題浮出水面，就此產(chǎn)生養(yǎng)老金缺口。人口老齡化，勞動(dòng)力減少等人口結(jié)構(gòu)問題更使我國養(yǎng)老金缺口不斷擴(kuò)大。文章將通過對(duì)養(yǎng)老金制度的研究提出如何彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的可行方案，從做實(shí)個(gè)人賬戶，延長退休年齡等方面給出合理化建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金缺口：老齡化：個(gè)人賬戶空賬

一、我國養(yǎng)老金缺口的嚴(yán)重性

當(dāng)前我國養(yǎng)老金采用統(tǒng)賬結(jié)合的運(yùn)行模式，統(tǒng)賬結(jié)合是指我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，其中統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任，個(gè)人賬戶實(shí)行累積制，強(qiáng)調(diào)個(gè)人保障。我國統(tǒng)賬結(jié)合制度是一種具有中國特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但在實(shí)行的同時(shí)，制度轉(zhuǎn)軌成本導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口問題也不容忽視。

要了解養(yǎng)老金缺口，可以從兩方面來具體了解其規(guī)模，一是由于制度改革和人口結(jié)構(gòu)變化引起的，未來我國必須承擔(dān)養(yǎng)老金支付責(zé)任的歷史及未來養(yǎng)老金隱形債務(wù)，它是動(dòng)態(tài)的；二是由于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶收不抵支造成的個(gè)人賬戶資金缺口。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2010年養(yǎng)老金缺口將達(dá)到1100億美元。

目前，養(yǎng)老金缺口問題是中國大部分上班族所關(guān)心的問題。根據(jù)中青兩會(huì)對(duì)我國養(yǎng)老問題的調(diào)查，49.7%的人表示對(duì)自己的養(yǎng)老問題比較擔(dān)憂，20.5%表示對(duì)自己的養(yǎng)老問題非常擔(dān)憂。當(dāng)前在城市家庭中，離退休養(yǎng)老金也占據(jù)了收入的較大一部分比例，占66.3%。然而，隨著計(jì)劃生育的開展導(dǎo)致社會(huì)人口老齡化愈發(fā)嚴(yán)重，現(xiàn)在正在工作的年輕人越來越難以支撐眾多老年人的生活保障，養(yǎng)老金缺口問題也成為了當(dāng)今大眾所關(guān)注的嚴(yán)峻問題。

二、養(yǎng)老金缺口原因分析

（一）制度改革使養(yǎng)老金歷史欠賬浮出水面

為了使養(yǎng)老保險(xiǎn)體現(xiàn)個(gè)人儲(chǔ)備性質(zhì)，我國目前實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。根據(jù)2005年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金來源為企業(yè)繳費(fèi)，占企業(yè)全部職工工資的20%，個(gè)人賬戶部分由個(gè)人負(fù)擔(dān)，占個(gè)人繳費(fèi)工資的8%。

根據(jù)養(yǎng)老金初步改革時(shí)是否退休以及是否就職，可以將人分為“老人”、“中人”、“新人”，其中“老人”為在新制度實(shí)施前已經(jīng)退休的職工，“中人”為新制度實(shí)施時(shí)的在職員工，“新人”為新制度實(shí)施后的人職員工，對(duì)于“老人”、“中人”、“新人”，我國養(yǎng)老金計(jì)發(fā)分別實(shí)行老辦法、過渡辦法、新辦法三種不同的體制。在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，“老人”完全沒有任何個(gè)人賬戶儲(chǔ)備，而對(duì)于“中人”來說，在此之前的工作年限中也沒有任何個(gè)人賬戶儲(chǔ)備，為了向他們按照標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金，就必須由“新人”承擔(dān)，無形中會(huì)增加“新人”的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。而本質(zhì)上這兩部分養(yǎng)老金是在政府對(duì)“老人”和“中人”之前勞動(dòng)貢獻(xiàn)的承諾，是對(duì)“老人”和“中人”的隱形債務(wù)，即養(yǎng)老制度改革過程中的“歷史欠賬”。然而，政府并沒有明確表示自己為歷史欠賬的承擔(dān)者，也沒有為這一歷史欠賬確立合理的融資渠道，只能向個(gè)人賬戶透支（國家在制度制定時(shí)規(guī)定統(tǒng)籌資金和個(gè)人帳戶可以相互調(diào)劑），于是就形成了當(dāng)今個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的局面。

（二）人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)加速了養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大

1.入口老齡化加劇與勞動(dòng)力人口比例下降

根據(jù)聯(lián)合國規(guī)定，人口老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)是超過65歲的人口占這個(gè)國家和地區(qū)總?cè)丝诘?%以上或者70歲以上的人口占到10%以上。從圖2可以看出，早在2001年，我國65歲及以上老年人口占比就達(dá)到7.1%，這說明我國已邁入老齡化社會(huì)。

養(yǎng)老金支出方面，2001年人均GDP僅為1041.6美元，而根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家在自然在進(jìn)入老齡化社會(huì)之時(shí)人均GDP已達(dá)到5000～10000美元，意味著我國未富先老，養(yǎng)老基金的支出慢于經(jīng)濟(jì)的增長：從養(yǎng)老金供給層面看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源為社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中現(xiàn)有勞動(dòng)力的養(yǎng)老金繳費(fèi)收入，而最近五年我國勞動(dòng)力人口比重不斷下降。養(yǎng)老基金的收不抵支使統(tǒng)籌賬戶中資金短缺，自然會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老金缺口。

2.長壽風(fēng)險(xiǎn)

由于生活條件的改善和醫(yī)療水平的提高，我國群眾平均預(yù)期壽命一直呈上升狀態(tài)，按照男性退休年齡為60歲，女性退休年齡為55歲計(jì)算，2010年，我國男性平均余命為12.38，女性平均余命為22.37。為使養(yǎng)老金支付的時(shí)間長度與平均余命的增長同步，2005年國家特地頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，在這一決定中，男性60歲退休對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)被提高到為139個(gè)月，約為11.58年，女性55歲退休對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)則增為170個(gè)月，約為14.17年，但可以看到，即使計(jì)發(fā)月數(shù)得到增加，但到2010年男女的計(jì)發(fā)月數(shù)均仍小于男女的平均余命。故計(jì)發(fā)辦法的調(diào)整仍滯后于預(yù)期壽命的變化，這就造成了個(gè)人賬戶基金的不平衡，養(yǎng)老金支出的增加進(jìn)一步擴(kuò)大了養(yǎng)老金缺口。

（三）養(yǎng)老金“雙軌制”存留的缺陷

2015年之前為給予國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位員工一定待遇，我國養(yǎng)老制度實(shí)行雙軌制，即國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位無需個(gè)人繳納養(yǎng)老金，退休后享受由國家財(cái)政撥款的養(yǎng)老金待遇，企業(yè)則實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。實(shí)行養(yǎng)老金并軌制度后，對(duì)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之前沒有繳費(fèi)的年限視同已繳納。所謂視同繳費(fèi)年限，就是把沒有實(shí)行養(yǎng)老金并軌制之前國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位員工未繳納個(gè)人養(yǎng)老金的工作時(shí)間也看作已繳年限，在過后計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，將實(shí)際繳費(fèi)年限與視同繳費(fèi)年限一并核算。由于事業(yè)單位沒有繳費(fèi)的個(gè)人賬戶并沒有任何積累，于是在向事業(yè)單位支付養(yǎng)老金時(shí)，個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金缺口，必然會(huì)進(jìn)一步增大。

（四）養(yǎng)老金管理欠缺

在養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳方面，長期大量欠費(fèi)的問題一直懸而未決，職責(zé)不明，征繳欠缺力度，繳費(fèi)基數(shù)失真和征繳率過低等問題更是使養(yǎng)老金征繳問題雪上加霜，甚至一些公司實(shí)行“提前退休”，將其作為“減員增效”的重要手段。養(yǎng)老金撥付方面，缺乏完善的撥付管理制度，特別是各地區(qū)的撥付額度標(biāo)準(zhǔn)不一，待遇項(xiàng)目不規(guī)范，存在多撥，甚至是亂撥的現(xiàn)象：在養(yǎng)老基金增值方面，由于過于追求基金的安全性，基金的收益性偏低，目前我國養(yǎng)老基金閑置部分，按國家規(guī)定只能用于購買國債或存入國有商業(yè)銀行，如果這一收益甚至小于CPI，養(yǎng)老基金有時(shí)候?qū)嵸|(zhì)上是貶值縮水的。

三、彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的對(duì)策

（一）破除養(yǎng)老金雙軌制，解決雙軌制遺留問題。

養(yǎng)老金雙軌制針對(duì)不同工性的人收取不同的養(yǎng)老金，很明顯是對(duì)社會(huì)公平和正因的破壞，激化社會(huì)各階層的矛盾，降低了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性，不利于社會(huì)發(fā)展，因而有必要予以廢除。令人欣慰的是，2015年國務(wù)院決定改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人賬戶統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，廢除了雙軌制度。然而，一系列雙軌制下的遺留問題，比如企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革步調(diào)不一致，導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位分道揚(yáng)鑣等問題仍有待解決，即破除雙軌制之路還需要繼續(xù)摸索前行。

（二）界定個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)，做實(shí)個(gè)人賬戶

個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶存在實(shí)質(zhì)區(qū)別：個(gè)人賬戶里的錢全部歸個(gè)人所有并支配，統(tǒng)籌賬戶是聚集個(gè)人或單位繳納的錢作為社會(huì)共有來使用。因而如果個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶繼續(xù)“混賬管理”，歷史債務(wù)得不到清償，個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶之間的歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任問題無法厘清，年輕人就要一直為前代人的養(yǎng)老金負(fù)責(zé)，企業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)繼續(xù)加重，地方政府出于各種原因可能會(huì)挪用個(gè)人賬戶資金，造成個(gè)人賬戶的空賬問題。首先，國家應(yīng)承擔(dān)起對(duì)養(yǎng)老金歷史債務(wù)逐步償還的責(zé)任，讓年輕人不必再為老一輩人的養(yǎng)老金負(fù)責(zé)，從而分清養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史與現(xiàn)實(shí)責(zé)任。此外，政府應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施避免空賬問題進(jìn)一步加劇，比如可以在省市級(jí)地區(qū)設(shè)置做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，增強(qiáng)基金保值增值能力，逐步變空賬為實(shí)賬。

（三）逐步延長退休年齡

據(jù)測算得知，我國每延遲一年退休年齡，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長近40億元，減少支出近160億元，彌補(bǔ)基金缺口近200億元，這說明延長退休年齡是一個(gè)切實(shí)可行的改善養(yǎng)老金缺口的對(duì)策。但提高退休年齡為社會(huì)接受仍是一個(gè)循環(huán)漸進(jìn)的過程，且鑒于我國當(dāng)前大量勞動(dòng)者尚不能實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)，可以采取“小步漸進(jìn)”、“女快男慢”的方式，在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)逐步將法定普通人群的退休年齡逐步提高到65周歲，并實(shí)現(xiàn)男女、干群同齡退休。也可引入彈性退休制度，建立“早領(lǐng)懲罰、晚領(lǐng)獎(jiǎng)勵(lì)”制度，即以法定退休年齡為標(biāo)準(zhǔn)，在一定的區(qū)間內(nèi)，個(gè)人可以根據(jù)自身情況自由選擇退休時(shí)間，但領(lǐng)取退休金的數(shù)額隨著退休年齡提升呈階梯式增加。以美國為例，66周歲為法定退休年齡，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，而70周歲退休則領(lǐng)取1.32倍的全額養(yǎng)老金。如果30年后我國將法定退休年齡延長至65周歲，并實(shí)行上下浮動(dòng)5年的彈性退休制度，則只需每年延長2個(gè)月，這是一個(gè)可以讓人完全接受的緩慢過程。

（四）拓寬融資渠道

要通過多種途徑增加養(yǎng)老金籌資渠道。一是可以直接增加社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中所占的比重，以彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口；二是可以通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)融資、稅收融資、債券融資手段，實(shí)現(xiàn)多元化融資：三是可以進(jìn)行養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新，比如開發(fā)更好地實(shí)現(xiàn)基金運(yùn)作效率且能盡可能降低融資風(fēng)險(xiǎn)的金融工具，并與其它行業(yè)產(chǎn)業(yè)相聯(lián)系以做到資源整合與優(yōu)勢互補(bǔ)。

（五）加強(qiáng)養(yǎng)老金行政管理，提升養(yǎng)老基金保值增值能力

國家一方面要加強(qiáng)養(yǎng)老金行政管理，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作體系，自下而上實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)從收繳、整合、基金運(yùn)作、支配等一系列過程的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。具體來講，可以采取嚴(yán)密的技術(shù)措施堵塞養(yǎng)老金流失的漏洞，杜絕冒領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督協(xié)作，嚴(yán)懲內(nèi)部挪用或貪污養(yǎng)老金的違法犯罪行為以及外部鉆法律空子的漏繳少繳行為：另一方面要提升養(yǎng)老基金保值增值能力，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，養(yǎng)老金投資資本市場將是大勢所趨，可喜的是，截至2017年2月21日，我國養(yǎng)老金入市僅差臨門一腳，3600億元的地方養(yǎng)老金在委托進(jìn)行投資運(yùn)營后就差最后一步將錢打入機(jī)構(gòu)賬戶了。從理論上講，養(yǎng)老金入市，可以提高基金保值增值能力，但是同時(shí)應(yīng)當(dāng)重視資本市場存在的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能將養(yǎng)老基金投資于風(fēng)險(xiǎn)較低組合較為多樣化的金融產(chǎn)品。