公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇研究綜述

李穎 等

摘 要：為了貫徹落實(shí)《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，國(guó)務(wù)院于2015年1月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，這是我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法制化進(jìn)程的開始。我國(guó)自20 世紀(jì)90 年代開始實(shí)施養(yǎng)老金制度改革，但公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)一直延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所確立的離退休制度，改革進(jìn)程緩慢。針對(duì)于我國(guó)自新中國(guó)成立以來一直存在的養(yǎng)老金“雙軌制”問題，當(dāng)務(wù)之急是選擇適合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。本文通過對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度的現(xiàn)狀及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分類與其他社會(huì)群體的關(guān)系及制度選擇的制約因素研究，總結(jié)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)不同社會(huì)制度下的公務(wù)員狀況所提出的對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的對(duì)策建議，為我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提供選擇及借鑒意義。

0 引言

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度由養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個(gè)險(xiǎn)種構(gòu)成。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是最基本的社會(huì)保險(xiǎn)制度，是由國(guó)家強(qiáng)制征集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（稅），從而形成養(yǎng)老基金后，作為在勞動(dòng)者退休后向養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者支付退休金的費(fèi)用，以保證退休人員的基本生活需要的社會(huì)保障制度。建立更加公平可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度，是完善社會(huì)保障制度，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基石，是國(guó)家發(fā)展的“穩(wěn)定器”，更是治國(guó)安邦的根本大計(jì)，因而世界各個(gè)國(guó)家都非常重視社會(huì)保障制度的建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建設(shè)，已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國(guó)政府的共識(shí)。我國(guó)政府也已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了社會(huì)保障制度的重要性，在黨的《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，也體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行社會(huì)保障制度改革的重要舉措。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，但是在新中國(guó)成立后一直是由國(guó)家財(cái)政出資，至今仍然沿用新中國(guó)成立以來的退休制度，我國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)與我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重脫軌。

1 公務(wù)員和公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分類研究

由于世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員的定義不同，各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的工作人員也就并非全是公務(wù)員。我國(guó)《公務(wù)員法》將公務(wù)員定義為是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。凡是符合該定義三要素的人員都屬于我國(guó)規(guī)定的“公務(wù)員”的范圍。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是公務(wù)員制度的一個(gè)部分，由于不同國(guó)家對(duì)公務(wù)員的定義及制度的制定差別較大，世界各國(guó)制定公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)也就各不相同，根據(jù)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不同，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大體分為以下類別： 單一型、復(fù)合型和過渡性。單一型保險(xiǎn)制度是指政府就公務(wù)員群體制定獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納方式、養(yǎng)老保險(xiǎn)金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和給付條件均與社會(huì)上其他群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同。世界上法國(guó)和德國(guó)就是對(duì)公務(wù)員實(shí)行公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)單一型制度的主要代表。我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就屬于單一型類型。復(fù)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指對(duì)公務(wù)員實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制由兩種以上不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成。該兩種以上的保險(xiǎn)制度在繳費(fèi)方式、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)領(lǐng)取的條件上均有差別，公務(wù)員要同時(shí)參保數(shù)種保險(xiǎn)。英國(guó)和日本是對(duì)公務(wù)員實(shí)行復(fù)合型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代表。過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指由單一型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向復(fù)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡，美國(guó)是過渡型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代表。也有Robert Palacios、Edward Whitehouse[1]將公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為獨(dú)立型制度與融合型制度的。劉泓[2]教授在研究西方國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，就是把西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為三種類型，即單一型、復(fù)合型和過渡型。龍玉對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，是其[3]根據(jù)公務(wù)員與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差別進(jìn)行的比較，通過差別比較將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為完全融合型、完全獨(dú)立型、部分融合型三種類型。楊茲涵通過研究公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資渠道，[4]按照養(yǎng)老金的籌資渠道不同，將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行劃分，他將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度劃分為投保資助型、全民福利型、國(guó)家統(tǒng)籌型、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型以及救助型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；再就是根據(jù)政府是否參與，劃分為公共年金型、職業(yè)年金型及個(gè)人儲(chǔ)蓄型。

2 公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇的影響因素的研究

王慧[5]指出，一國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其模式的選擇與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境有著密切的關(guān)系。社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制是影響整個(gè)社會(huì)保障體系運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則是整個(gè)社會(huì)保障體系建立的物質(zhì)基礎(chǔ)。孫守紀(jì)[6]針對(duì)于國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度影響因素的分析研究，認(rèn)為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度弊端的日益顯露加快了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重新選擇的步伐。安雷平[7]提出國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要原因，是傳統(tǒng)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)難以適應(yīng)變化過快的社會(huì)因素，已經(jīng)對(duì)政府財(cái)政造成了巨大壓力等社會(huì)問題。

3 公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度關(guān)系的研究

王曉軍[8]在分析國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企事業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的改革中，討論了國(guó)家公務(wù)員與企事業(yè)單位職工相比的特殊性：公務(wù)員的雇主是國(guó)家，養(yǎng)老金的支付來源是財(cái)政撥款。李國(guó)華[9]主要分析了公務(wù)員與企事業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異，兩者在基本制度模式、管理體制、資金來源、享受條件、養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)、管理辦法等方面均不相同。我國(guó)公務(wù)員沒有被納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來，養(yǎng)老金“雙軌制”的長(zhǎng)期存在大大加深了企業(yè)職工與公務(wù)員之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距。鄒亞南[10]指出，在企業(yè)中養(yǎng)老金的交付由國(guó)家、單位、個(gè)人三方承擔(dān)，但是就公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，國(guó)家為公務(wù)員繳納養(yǎng)老金，國(guó)家各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)承擔(dān)公務(wù)員隊(duì)伍養(yǎng)老的各項(xiàng)支出。

4 我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史研究

張水輝學(xué)者，將我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程分為了五個(gè)時(shí)期，分別為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建時(shí)期、整合時(shí)期、倒退時(shí)期、復(fù)蘇時(shí)期以及改革時(shí)期。在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的積極干預(yù)，使得我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)行過程中出現(xiàn)了明顯的發(fā)展不均衡現(xiàn)象。由于只重視發(fā)展生產(chǎn)而忽視生活的積累，集體與個(gè)人懸殊很大，只重視公平而忽略了效率，進(jìn)而導(dǎo)致后來我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向的不合理。

5 國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革研究狀況

盡管公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的歷程較短，但是其已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)的變化，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的快速發(fā)展，社會(huì)迫切要求對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方式的選擇及改革手段的應(yīng)用方法成為研究者非常關(guān)注的問題。國(guó)外學(xué)者的相關(guān)觀點(diǎn)：Asher分析了一些亞洲國(guó)家比如印度、新加坡等的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，分別指出了這些國(guó)家改革發(fā)展中存在的問題，同時(shí)強(qiáng)調(diào)改革過程中應(yīng)注意保護(hù)公務(wù)員的利益。Fore通過對(duì)美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革走向趨勢(shì)的私有化傾向進(jìn)行研究，指出美國(guó)已經(jīng)從福利確定型養(yǎng)老保險(xiǎn)走向了貢獻(xiàn)確定型的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。Eitelberg對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，則是從勞動(dòng)力發(fā)展角度闡述的，他從勞動(dòng)力發(fā)展的角度說明了政府公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，指出了勞動(dòng)力市場(chǎng)的不斷變動(dòng)對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響情況，并針對(duì)當(dāng)今世界的勞動(dòng)力特點(diǎn)，提出了吸引人才進(jìn)入公共部門的問題；Bosworth 和Burtless對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)老齡化問題的關(guān)系入手，他主張應(yīng)該重視政府財(cái)政儲(chǔ)蓄和建立私人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶制度；Palacios 和 Edward在對(duì)不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況進(jìn)行對(duì)比后，指出養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈反比，同時(shí)闡述了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革急需解決的幾個(gè)問題。

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