行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

馬杜漸

【摘 要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，行政事業(yè)單位在我國社會(huì)管理中所起的作用愈發(fā)重要，而預(yù)算管理又是行政事業(yè)單位正常運(yùn)行的重要組成部分。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理有助于提高我國行政事業(yè)單位的工作效率，進(jìn)而推動(dòng)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在諸多問題，如對(duì)預(yù)算管理工作不重視、預(yù)算編制方法不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力度不足、缺乏有效的預(yù)算考核監(jiān)督機(jī)制等等，需要引起管理者的高度重視。鑒于此，本文針對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題進(jìn)行分析，并根據(jù)這些問題提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，包括提高預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)、完善預(yù)算相關(guān)制度建設(shè)、改革預(yù)算編制方法， 提升預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力，健全績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等。這些措施涵蓋了行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的全過程，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)尋找可行且有效的方法，從整體上提高我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作水平，進(jìn)而提高行政事業(yè)單位對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；編制方法；執(zhí)行力度；監(jiān)督考核

一、引言

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，一般是指由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，以增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的社會(huì)組織。行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財(cái)政部門同行政事業(yè)單位的主管部門之間，行政事業(yè)單位的主管部門同所屬的行政事業(yè)部門之間關(guān)于財(cái)政資金的分配使用方法、形式，以及責(zé)任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度。

預(yù)算管理為行政事業(yè)單位履行自身職能提供了財(cái)力保證，有利于加強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。預(yù)算管理一般分為預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制、考核評(píng)價(jià)3個(gè)階段，這個(gè)3個(gè)階段相輔相成，缺一不可。預(yù)算的編制是前提，預(yù)算的執(zhí)行是關(guān)鍵，預(yù)算的考核是保障。通過全面預(yù)算管理，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理才可以有計(jì)劃、有步驟地管好各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但目前看來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中仍然存在許多不盡如人意的地方，制約了行政事業(yè)單位的發(fā)展和進(jìn)步。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.對(duì)預(yù)算管理的重要性意識(shí)不夠

在行政事業(yè)單位中，預(yù)算管理的重要性一直沒有引起足夠的重視，由于傳統(tǒng)思想的影響，大部分單位都沒有把預(yù)算管理當(dāng)成核心工作。首先，部分領(lǐng)導(dǎo)自身就沒有樹立起足夠的預(yù)算意識(shí)，對(duì)于預(yù)算管理工作的重視程度明顯不夠，造成自上而下的預(yù)算管理觀念淡薄。我國行政事業(yè)單位的資金主要來源是財(cái)政撥款，單位認(rèn)為錢不是自己的，缺乏主人翁意識(shí)，繼而影響了預(yù)算管理工作的開展。其次，缺乏強(qiáng)有力的機(jī)制保障，很多預(yù)算管理工作形同虛設(shè)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，容易造成預(yù)算不合理和資金浪費(fèi)等現(xiàn)象。

2.預(yù)算編制方法不完善

編制預(yù)算是預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是預(yù)算管理工作的基石，預(yù)算編制的好壞直接影響到整個(gè)預(yù)算管理工作的質(zhì)量。在我國，盡管大部分單位現(xiàn)在都使用零基預(yù)算法編制預(yù)算，但在實(shí)際情況中并未取得理想的效果。一方面，很多單位依然習(xí)慣于使用往年預(yù)算基數(shù)加上本年調(diào)整的老方法來編制預(yù)算，僅僅依靠過往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解，沒有充分考慮單位或部門的實(shí)際情況，使得預(yù)算編制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性；另一方面，在行政事業(yè)單位中存在一種普遍現(xiàn)象，就是把預(yù)算管理工作認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門自己的工作，在預(yù)算編制過程中，其他各部門及人員的參與度很低，也缺乏集體論證，造成預(yù)算編制與實(shí)際業(yè)務(wù)不匹配，繼而在執(zhí)行過程中常常出現(xiàn)超預(yù)算或調(diào)整預(yù)算的情況，大大削弱了預(yù)算管理的剛性。

此外，預(yù)算編制的時(shí)間較短，往往只有一兩個(gè)月就需要完成下年度的預(yù)算工作，過程倉促，沒有時(shí)間深入調(diào)研和分析單位或部門的實(shí)際預(yù)算，缺乏真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)做支撐，導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行之間脫節(jié)。

3.預(yù)算執(zhí)行過程力度不足

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的核心步驟，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度是提高預(yù)算管理水平的關(guān)鍵。由于很多行政事業(yè)單位缺乏系統(tǒng)的預(yù)算管理制度，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，經(jīng)常混淆支出類目，并且只是將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算指標(biāo)值進(jìn)行基本的比較，而沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差展開深入細(xì)致的分析和調(diào)查，造成了執(zhí)行效果差、工作效率低的結(jié)果。許多行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意更改資金用途，頻繁調(diào)整預(yù)算或增減項(xiàng)目，超預(yù)算和追加預(yù)算的現(xiàn)象屢見不鮮。

預(yù)算執(zhí)行力不足成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的一個(gè)突出問題，這也和預(yù)算編制環(huán)節(jié)脫離不了關(guān)系，如果預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制脫節(jié)，預(yù)算編制不夠精細(xì)和科學(xué)或者不考慮預(yù)算執(zhí)行的難度和結(jié)果，那么預(yù)算執(zhí)行就會(huì)缺乏標(biāo)準(zhǔn)和控制，無法達(dá)到工作要求，只能被迫調(diào)整預(yù)算。

4.預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制

目前，許多單位的預(yù)算管理意識(shí)薄弱，尤其是缺乏一套系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制和監(jiān)督辦法，影響了行政事業(yè)單位的資金配置效率。缺乏內(nèi)外部的有效監(jiān)督，執(zhí)行工作就顯得空洞和隨意。

首先，行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏內(nèi)部的有效監(jiān)督考核體系。大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部都未設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)管部門或監(jiān)管人員，對(duì)于預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的諸多問題，比如各部門是否依照預(yù)算的規(guī)定類別使用經(jīng)費(fèi)，資金使用效果是否達(dá)到預(yù)期，是否存在私自調(diào)整資金用途的情況等等，所謂的績(jī)效評(píng)價(jià)形式多于效果。由于缺乏全流程的預(yù)算考核機(jī)制，大部分行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都是事后進(jìn)行比對(duì)，出現(xiàn)問題只能被動(dòng)地調(diào)整或追加預(yù)算。此外，預(yù)算的績(jī)效考核與預(yù)算執(zhí)行部門或人員的績(jī)效考核脫鉤，考核結(jié)果的責(zé)任人不明確，當(dāng)期預(yù)算與決算之間的差異缺乏科學(xué)的對(duì)比考核，導(dǎo)致下期的預(yù)算編制和執(zhí)行無法在實(shí)踐中改進(jìn)，只能不斷重復(fù)以往的錯(cuò)誤和低效。

其次，行政事業(yè)單位預(yù)算管理外部的監(jiān)督流于形式。目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，決算和預(yù)算結(jié)合度不高，包括經(jīng)費(fèi)使用的社會(huì)效益如何，公共服務(wù)的效果如何，人民群眾的滿意度如何等等。另外，對(duì)于各單位自行調(diào)整或追加預(yù)算的情況缺乏全方位的監(jiān)控，監(jiān)管部門沒有相應(yīng)的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，縱容了經(jīng)費(fèi)使用的隨意現(xiàn)象。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策與建議

1.重視預(yù)算管理，完善預(yù)算制度建設(shè)

第一，轉(zhuǎn)變思想，重新認(rèn)識(shí)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)摒棄忽視預(yù)算管理的傳統(tǒng)觀念，重新認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，從管理層到執(zhí)行層拉起一條緊繃的弦，自上而下提升對(duì)預(yù)算管理的重視程度。領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該起到模范帶頭作用，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，全局指導(dǎo)預(yù)算管理工作，給予預(yù)算管理工作足夠的支持。在全員范圍內(nèi)宣傳相關(guān)預(yù)算法律和制度，普及預(yù)算管理的知識(shí)和其重要性，增強(qiáng)全員參與意識(shí)。

第二，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)。行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的專業(yè)知識(shí)和技能直接影響到預(yù)算管理的質(zhì)量，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)人員的隊(duì)伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行科學(xué)引進(jìn)人才，定期培訓(xùn)預(yù)算相關(guān)的政策法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)預(yù)算管理人員不斷地進(jìn)行再教育，以滿足新時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的工作需要。此外，還要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員的思想道德教育，通過完善的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)他們進(jìn)行考核，提高其工作積極性，加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，從而提高預(yù)算管理工作的效率和質(zhì)量。

第三，完善制度，統(tǒng)籌安排。對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算管理制度進(jìn)行改革和完善，制定科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，使預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循、有法可依。加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，包括經(jīng)費(fèi)管理制度、財(cái)務(wù)人員和預(yù)算人員崗位職責(zé)、經(jīng)費(fèi)開支審批制度，經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷程序等等，統(tǒng)籌安排使用各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理。

2.改革預(yù)算編制方法， 提升預(yù)算編制質(zhì)量

首先，合理安排預(yù)算編制時(shí)間。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制是一項(xiàng)復(fù)雜又繁瑣的工作，需要掌握全單位方方面面的情況，短時(shí)間內(nèi)是不可能完成的，很多單位為了應(yīng)付工作時(shí)限而敷衍了事，導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算管理工作中錯(cuò)漏百出。預(yù)算編制如果做不好，后續(xù)的執(zhí)行和考核就都做不好，所以預(yù)算編制應(yīng)該安排充足的時(shí)間。

行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作一般是由財(cái)務(wù)部門牽頭，財(cái)務(wù)部門要提前做好充足的準(zhǔn)備工作，與預(yù)算相關(guān)的各部門進(jìn)行溝通，做好預(yù)算編制規(guī)劃，制定一個(gè)切實(shí)可行的預(yù)算編制時(shí)間表，留出充足的時(shí)間給相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查研究和規(guī)劃本部門的預(yù)算。由管理層將責(zé)任落實(shí)到每個(gè)部門負(fù)責(zé)人，杜絕拖沓的工作作風(fēng)，嚴(yán)格按照既定時(shí)間表推進(jìn)預(yù)算編制的進(jìn)程，再由財(cái)務(wù)部門對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行匯總整理和編報(bào)。

其次，完善預(yù)算編制方法。我國行政事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算法，零基預(yù)算法非?？茖W(xué)，它把所有預(yù)算的支出以零作為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況測(cè)算，制定出新一期的預(yù)算規(guī)劃。因?yàn)榱慊A(yù)算法排除了歷史經(jīng)驗(yàn)和往年數(shù)據(jù)的影響，能夠確保資金配置效率，明顯優(yōu)于增量預(yù)算法，值得進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，零基預(yù)算法也不是絕對(duì)的，在實(shí)際工作中往往是以零基預(yù)算為基礎(chǔ)加上以前年度的數(shù)據(jù)和社會(huì)行業(yè)數(shù)據(jù)作為參考，這樣能夠使預(yù)算管理更有針對(duì)性和有效性。此外，預(yù)算編制不僅僅是財(cái)務(wù)部門或某一部門的工作，單位應(yīng)該建立完善的信息溝通機(jī)制，讓整個(gè)單位的部門和人員共同參與進(jìn)來，提出意見和建議，集思廣益，及時(shí)溝通，根據(jù)各部門以往的實(shí)際情況制定該部門的預(yù)算，使預(yù)算編制更加具體有效。

3.強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行是將預(yù)算編制中的財(cái)政資金使用規(guī)劃逐步落實(shí)到當(dāng)期工作中的過程。顯而易見，編制好的預(yù)算必須具有高度可行性才能順利執(zhí)行。預(yù)算方案經(jīng)審議批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化和分解，量化成各種指標(biāo)體系，層層下達(dá)至各個(gè)職能部門執(zhí)行。

一方面，預(yù)算編制一經(jīng)批準(zhǔn)，行政事業(yè)單位各部門就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制。資金用途發(fā)生改變需要上報(bào)主管財(cái)政部門，經(jīng)過審批后才能更改資金用途，不得自行更改。制定預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，把預(yù)算執(zhí)行工作落實(shí)到各個(gè)部門，再細(xì)化到個(gè)人，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核與預(yù)算執(zhí)行部門及人員的工作績(jī)效掛鉤。在預(yù)算執(zhí)行過程中，依據(jù)國家規(guī)定的各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)使用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度，避免資金使用進(jìn)度不平穩(wěn)和年底突擊花錢等現(xiàn)象。定期公布預(yù)算資金支出情況并進(jìn)行分析說明，使預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)公開透明，尤其是對(duì)調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目和超預(yù)算項(xiàng)目。

另一方面，預(yù)算編制是事前行為，在落實(shí)和執(zhí)行過程中難免會(huì)有些不符合實(shí)際情況的問題，需要單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)行業(yè)因素相應(yīng)調(diào)整預(yù)算數(shù)據(jù)，使本單位的預(yù)算執(zhí)行能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，及時(shí)糾正預(yù)算編制中不合理的地方。另外，為了提高財(cái)政資金的使用效率避免浪費(fèi)，可以建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，使行政事業(yè)單位人員自覺節(jié)約預(yù)算，積極想辦法用最少的資金做最多的工作，從而使預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益。

4.健全績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

預(yù)算考核是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)以及預(yù)算管理工作的總結(jié)，通過績(jī)效考核能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作中存在的問題，進(jìn)而有針對(duì)性地調(diào)整和改進(jìn)，同時(shí)也為新一期的預(yù)算管理提供一定的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)和參考依據(jù)。行政事業(yè)單位預(yù)算考核體系需要一套科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，然后依據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算資金使用情況進(jìn)行全流程的考核，才能保證預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。首先，行政事業(yè)單位可以結(jié)合自身的特點(diǎn)，設(shè)置適用于本單位的內(nèi)部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，制定出明確的考核對(duì)象、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核時(shí)間等，通過開展研討會(huì)、座談會(huì)、辦公系統(tǒng)信息化等途徑，使預(yù)算管理過程中涉及到的每個(gè)部門、每個(gè)人員都有機(jī)會(huì)了解本單位的預(yù)算機(jī)制，在單位內(nèi)部充分進(jìn)行相互監(jiān)督和評(píng)價(jià)。其次，將預(yù)算考核與各部門和人員的業(yè)務(wù)工作績(jī)效相掛鉤，可以將預(yù)算考核結(jié)果列入到相關(guān)人員的薪酬、職級(jí)和獎(jiǎng)懲的影響因素中，提高相關(guān)人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行的積極主動(dòng)性，激勵(lì)相關(guān)部門和人員對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行反思和總結(jié)，從而不斷提高行政事業(yè)單位整體的預(yù)算管理水平。

不僅如此，行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況還需要外部的監(jiān)管和核查。各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)該建立預(yù)算專門的監(jiān)管部門，對(duì)各單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督和定期檢查，評(píng)估各預(yù)算單位的財(cái)政資金使用效果，以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位的問題并責(zé)令改正。比如說，目前財(cái)政部門對(duì)各級(jí)預(yù)算單位年度決算的核查僅僅局限于統(tǒng)計(jì)和比對(duì)各單位當(dāng)期的預(yù)算總額在實(shí)際過程中如何分類使用，應(yīng)當(dāng)增加專業(yè)技術(shù)人員逐項(xiàng)比較和分析各單位預(yù)算數(shù)據(jù)與決算數(shù)據(jù)的詳細(xì)差距，深挖根源，從而對(duì)下一期的預(yù)算撥付做出相應(yīng)的調(diào)整或縮減。

此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該建立起第三方審計(jì)制度，由會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位的預(yù)算資金使用情況進(jìn)行專業(yè)化審計(jì)，監(jiān)督單位的預(yù)算執(zhí)行。同時(shí)，在盡可能大的范圍內(nèi)公開披露行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況，讓服務(wù)對(duì)象及社會(huì)民眾共同監(jiān)督行政事業(yè)單位的預(yù)算資金使用。通過內(nèi)外部共同的努力，對(duì)預(yù)算管理整個(gè)流程進(jìn)行全方位、全系統(tǒng)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，真正的發(fā)揮預(yù)算管理的積極作用。

四、結(jié)語

針對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中呈現(xiàn)的各種問題和弱點(diǎn)，行政事業(yè)單位需要從預(yù)算管理意識(shí)、預(yù)算制度建設(shè)、預(yù)算執(zhí)行力度、預(yù)算監(jiān)督考核等多個(gè)方面進(jìn)行完善和改進(jìn)，提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量，促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展，適應(yīng)新時(shí)代的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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