新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展研究

張明斗++王姿雯

摘 要 城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)，落實(shí)五個(gè)統(tǒng)籌及推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的高效合理運(yùn)行具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?；诖耍恼峦ㄟ^(guò)對(duì)城鄉(xiāng)社保制度的發(fā)展現(xiàn)狀及主要問(wèn)題的系統(tǒng)性分析和闡述，從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與戶(hù)籍制度、政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障意識(shí)與參保積極性三大層面歸納概括出導(dǎo)致城鄉(xiāng)社保制度差異的深層次原因，在借鑒國(guó)外社保制度模式及其經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，提出深化戶(hù)籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的管理制度，完善城鄉(xiāng)收入分配格局，制定統(tǒng)一的社會(huì)保障政策等城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)社保制度；統(tǒng)籌發(fā)展；經(jīng)驗(yàn)啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）05-0042-05

城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題屬于新型城鎮(zhèn)化中的重大關(guān)鍵性問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移，居民對(duì)于社會(huì)保障方面的呼吁力度在不斷加強(qiáng)，國(guó)家對(duì)此發(fā)布了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)社保制度的政策。然而，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的存在以及農(nóng)村自身發(fā)展水平的制約，城鄉(xiāng)之間社保制度的客觀(guān)差異依舊明顯，并有日益向兩極化發(fā)展的趨勢(shì)，勢(shì)必會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化運(yùn)行質(zhì)量帶來(lái)負(fù)面影響，這就需要在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化中采取具有針對(duì)性和可操作性的措施統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社保制度。本文正是基于此種基調(diào)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展展開(kāi)探索性研究，以期為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化高效率運(yùn)行提供行動(dòng)貢獻(xiàn)和策略貢獻(xiàn)。

一、城鄉(xiāng)社保制度的發(fā)展現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，為能夠有效適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)在建立和完善社會(huì)保障制度方面進(jìn)行了多方的努力和探索，取得了相對(duì)突出的發(fā)展成效，彰顯出光明的發(fā)展前景。但從改革的空間來(lái)看，這種改革多是在城市進(jìn)行，對(duì)農(nóng)村的社保制度雖有關(guān)注卻沒(méi)有引起足夠的重視。同時(shí)，伴隨著居民對(duì)社會(huì)保障需求的增多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下社保制度所蘊(yùn)藏的城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距過(guò)大、社保資金供給不足、城鄉(xiāng)社保制度區(qū)域化、社會(huì)保障覆蓋率低等各式各樣問(wèn)題也日漸凸顯，引發(fā)大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，制約著城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)社保制度的發(fā)展現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)社保制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要內(nèi)容，受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。根據(jù)社保發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況能夠看出，我國(guó)在社保覆蓋面、人員分配以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面均有明顯改善，城鄉(xiāng)之間的差異日漸呈現(xiàn)出收斂的趨勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)由單位和家庭保障向社會(huì)保障、由單純覆蓋城鎮(zhèn)職工向覆蓋城鄉(xiāng)居民、由單一保障向多層次保障的轉(zhuǎn)變。國(guó)家也開(kāi)始重視并力爭(zhēng)彌補(bǔ)我國(guó)社保制度的缺口，為下一步社保改革奠定堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。特別是“十一五”以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)發(fā)展步伐加快，制度建設(shè)也取得突破性進(jìn)展。黨和國(guó)家做出了一系列重大決策部署，先后建立起城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等重要制度，頒布實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系框架基本形成，居民保障水平也因此得到較大幅度提高，社會(huì)保障服務(wù)管理體系也初步建立。到目前為止，中國(guó)已基本形成多元化的城鎮(zhèn)社會(huì)保障模式與多維度的農(nóng)村社會(huì)保障模式并存的運(yùn)行格局。前者表現(xiàn)為個(gè)人、單位、社會(huì)、政府四維一體的架構(gòu)負(fù)責(zé)制；后者表現(xiàn)為以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度，農(nóng)村醫(yī)保等為主要內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)。未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與制度的日益完善，城鄉(xiāng)社保制度將會(huì)在較大的空間范疇內(nèi)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，社會(huì)保障水平大幅提高，廣大人民通過(guò)享有社會(huì)保障得到實(shí)惠也將越來(lái)越多。這對(duì)于提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和居民幸福指數(shù)產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響意義。

（二）城鄉(xiāng)社保制度中的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)的城鄉(xiāng)社保制度已取得特定的發(fā)展成效，這背后也隱藏著大量的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在四大層面，首先，覆蓋率低已成為制約城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素。相對(duì)于城鎮(zhèn)居民基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋的比例來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民的覆蓋率卻不到50%，尤其表現(xiàn)在農(nóng)民工群體，其參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的比例僅有8%到20%。這種偏低的覆蓋率嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)于未來(lái)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量高效率運(yùn)行也將產(chǎn)生大量的負(fù)面效應(yīng)。其次，城鄉(xiāng)間的社保待遇差距偏大。就社會(huì)保障的本質(zhì)而言，農(nóng)村居民遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)居民更需要各方面的保障權(quán)益，然而，實(shí)際情況卻有所反差，國(guó)家對(duì)于城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，城鄉(xiāng)社保待遇水平相差較大，沒(méi)有達(dá)到城鄉(xiāng)均衡的發(fā)展效果。截止2010年，農(nóng)村參與養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的人數(shù)為32 643.5萬(wàn)人，僅占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的33%，且參保水平也在逐年下降。再次，社保基金的籌集方式頗失公平。從社會(huì)保障的各個(gè)方面籌資方式可以看出，城鄉(xiāng)社?；鹪诨I資方式上有失公平。一般而言，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障籌資方式表現(xiàn)為職工與企業(yè)共同繳費(fèi)的營(yíng)運(yùn)模式，企業(yè)出資大部分，員工繳納小比例；相比之下的農(nóng)村居民，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集方面，實(shí)施以個(gè)人繳納為主、政府僅僅予以政策扶持的營(yíng)運(yùn)模式；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，實(shí)施以個(gè)人繳納為主、集體出資為輔、國(guó)家政策扶持相結(jié)合的營(yíng)運(yùn)模式。[1] 最后，農(nóng)村社保管理機(jī)制缺乏健全性。目前為止，城鎮(zhèn)已建立起較為完備的社保管理制度，城市社?；鹩芍醒胝ㄟ^(guò)人力資源與社會(huì)保障部統(tǒng)一管理下?lián)埽⑶矣袑?zhuān)業(yè)人員成立起專(zhuān)業(yè)社保管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起較為健全的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；農(nóng)村社保管理體制成立較晚，少有專(zhuān)業(yè)管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的管理，社保基金多由地方各級(jí)政府下屬管理，體制分散，分頭、多頭管理；不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同地區(qū)相互獨(dú)立，各自為政，權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致管理效率和管理效果也大打折扣。

（三）城鄉(xiāng)社保制度差異的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果

城鄉(xiāng)社保制度的差異性引發(fā)了各式各樣的問(wèn)題，也會(huì)帶來(lái)較為顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。首先，城鄉(xiāng)社保制度的差異性阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)社保制度始終是城和鄉(xiāng)的割裂狀態(tài)，農(nóng)村居民無(wú)法像城鎮(zhèn)居民一樣享有著同等化的社保待遇，無(wú)論是在覆蓋比例，還是在參保水平，抑或是繳費(fèi)方式均有所偏差，不利于增強(qiáng)制度的科學(xué)性和惠民性，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的速率。其次，城鄉(xiāng)社保制度的差異性降低了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展效率。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，由于農(nóng)村社保制度的不完善性以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所限，保險(xiǎn)基金累積和繳費(fèi)期限受到很大制約，外加社保基金城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移難度所在，這會(huì)在很大程度上造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基金資源浪費(fèi)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的成本加大；同時(shí)，正是由于這種社保制度的存在加大了勞動(dòng)力自由流動(dòng)的成本，也會(huì)嚴(yán)重降低這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和社會(huì)貢獻(xiàn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的收益下降，最終帶來(lái)的就是城鎮(zhèn)化效率的降低。再次，城鄉(xiāng)社保制度的差異性影響著社會(huì)的穩(wěn)定。社會(huì)保障制度一個(gè)重要的功能就是作為社會(huì)動(dòng)蕩的“穩(wěn)定器”。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)社保制度的差異性背后帶來(lái)的是部分農(nóng)民享受不了各種保障和扶持，尤其表現(xiàn)部分老年人口和農(nóng)民工群體，嚴(yán)重缺失其生活保障和醫(yī)療保障，極大地危害著社會(huì)的穩(wěn)定和有序進(jìn)行。與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)社保制度上的差異，農(nóng)村居民福利待遇少，村民預(yù)期收入無(wú)法得到確定，許多農(nóng)民正是因?yàn)樯顩](méi)有任何保障，從而走上了危害社會(huì)的道路。最后，城鄉(xiāng)社保制度的差異性不利于深化收入分配體制改革?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度從根本上扭曲了社會(huì)保障的收入再分配功能，導(dǎo)致收入分配既不公平也缺乏起碼的效率，制約著改革的進(jìn)一步深化。對(duì)這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果的明確，對(duì)于未來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展、提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量具有重要的推動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

二、城鄉(xiāng)社保制度差異的成因解析

對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度差異而言，有著多方面的深層次原因，上到宏觀(guān)層面的戰(zhàn)略體制，下到居民本身的參保意識(shí)，都有著十分明顯的聯(lián)系機(jī)制。這既是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家所存有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的使然，也是政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)不匹配的必然結(jié)果。對(duì)此問(wèn)題的明確，對(duì)于未來(lái)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展與推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升具有顯著地成因價(jià)值。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與戶(hù)籍制度

城鄉(xiāng)社保制度差異的根本成因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。受制于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)明顯形成了嚴(yán)格的二元戶(hù)籍制度，劃分出農(nóng)村戶(hù)口與城鎮(zhèn)戶(hù)口，給予不同戶(hù)口于不同身份，對(duì)應(yīng)著不平等的權(quán)利和義務(wù)。相對(duì)于城鎮(zhèn)戶(hù)口的特權(quán)優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)保障方面，農(nóng)村居民無(wú)法與城鎮(zhèn)居民享受著同等的社保待遇，同工不同保現(xiàn)象依舊突出。由此看來(lái)，戶(hù)籍制度的強(qiáng)劃分性造成居民身份上的不平等，而身份上的不平等注定引發(fā)社會(huì)的不公平，嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展。就其城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)來(lái)看，作為發(fā)展中國(guó)家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)渡階段，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)犧牲農(nóng)民的利益來(lái)發(fā)展工業(yè)化，通過(guò)收取農(nóng)業(yè)儲(chǔ)蓄來(lái)籌集資金，保障城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)利益。這就導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定、服務(wù)的供給多以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)考慮基礎(chǔ)，多注重城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，忽視或回避農(nóng)村空間的發(fā)展。也正是這種原因，我國(guó)的社保制度也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)間差異明顯且缺乏統(tǒng)籌性的運(yùn)行趨勢(shì)，二元性特點(diǎn)相對(duì)突出，不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本要求，更不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率的提升。這就需要在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中正確處理好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社保制度之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，統(tǒng)籌發(fā)展其框架結(jié)構(gòu)與制度體系，深度革除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和居民幸福指數(shù)的提升獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

（二）政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)社保制度之所以呈現(xiàn)差異性，其主要原因還在于政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2002年以來(lái)，財(cái)政在社保方面的支出不增反降，公共財(cái)政支出主要用于城鎮(zhèn)，農(nóng)村成為社會(huì)保障事業(yè)投資最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的籌資異常艱難；2014年國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)支出為15 968.85億元，而用于新農(nóng)合的財(cái)政支出為2 890.4億元，僅占總支出的18%，城鄉(xiāng)差距懸殊。從社會(huì)保障的本質(zhì)出發(fā)，應(yīng)首先幫助那些急需幫助的群體，然而實(shí)際并非如此。目前城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起一套完整的社保資金運(yùn)行體系和社保資金籌資模式，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)方面各個(gè)方面都做了詳盡的規(guī)定，保證社保資金能夠定時(shí)定點(diǎn)打到居民賬戶(hù)；而農(nóng)村仍舊缺乏這一整套完整的籌資模式，資金不到位現(xiàn)象仍舊突出。同時(shí)，政府對(duì)于城鎮(zhèn)居民的社保資金投入相對(duì)較多，對(duì)于農(nóng)村居民或是不投入或是投入力度很小，絕大部分需要自己出資，外加農(nóng)民本身的經(jīng)濟(jì)條件有限，很難承擔(dān)這些社保費(fèi)用，無(wú)法享受到社保所帶來(lái)的福利。另外，由于財(cái)政投入水平的偏差，農(nóng)村的社會(huì)保障也嚴(yán)重缺乏專(zhuān)業(yè)型人才，無(wú)法及時(shí)解決相應(yīng)的社保問(wèn)題；農(nóng)村社會(huì)保障的信息封閉性，無(wú)法享受新型網(wǎng)絡(luò)模式下的社保方式。因此，政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)構(gòu)成我國(guó)城鄉(xiāng)社保制度差異的重要原因，這也意味著在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須有效提升財(cái)政投入水平，完善城鄉(xiāng)收入分配格局，加快建設(shè)農(nóng)村社保制度，進(jìn)而達(dá)成城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的初衷。

（三）城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障意識(shí)與參保積極性

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障意識(shí)相對(duì)較差，參保積極性不高也成為城鄉(xiāng)社保制度差異性的重要因素?？v觀(guān)社會(huì)發(fā)展史，中國(guó)是具有五千多年農(nóng)耕文明的大國(guó)，農(nóng)民自古以來(lái)與土地相偎相依，對(duì)土地有著深厚的感情。在中國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民已經(jīng)有了根深蒂固的土地觀(guān)念，對(duì)土地有著生存依賴(lài)，土地客觀(guān)存在，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源就有穩(wěn)定渠道，農(nóng)民就能夠有基本的生活保障。此種發(fā)展現(xiàn)狀下，農(nóng)民就會(huì)下意識(shí)的忽略除土地以外的任何保障制度，認(rèn)為任何保障制度都無(wú)法土地保障相比擬，形成“只要是需要自己繳費(fèi)的保障都是不靠譜保障”的思想觀(guān)念。同時(shí)，中國(guó)幾千年來(lái)的歷史原因，農(nóng)民形成了“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀(guān)念，禁錮了農(nóng)民的社會(huì)保障思想；再加上社會(huì)保障制度在農(nóng)村宣傳力度不到位和信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的滯后性，廣大農(nóng)民群眾根本無(wú)法真正了解社會(huì)保障制度的真正精髓，導(dǎo)致農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)薄弱，對(duì)社會(huì)保障的需求力度偏小，參保積極性不高，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村社保制度不健全、城鄉(xiāng)社保制度差異明顯的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。這就需要在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，更新傳統(tǒng)的思想觀(guān)念，強(qiáng)化社保宣傳力度和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，提高居民的參保水平和參保熱情，為更好的推動(dòng)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升貢獻(xiàn)力量。

三、國(guó)外社保制度模式及其經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

國(guó)外政府在社保制度方面經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索，積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了各具特色的社保模式。同時(shí)，鑒于我國(guó)在城鄉(xiāng)社保發(fā)展中面臨的種種問(wèn)題，需要認(rèn)真吸取有益經(jīng)驗(yàn)，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化運(yùn)行效率的提升。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)型的社保模式

以美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的社會(huì)保險(xiǎn)型社保模式成為諸多國(guó)家借鑒和學(xué)習(xí)的重要標(biāo)桿。該模式的獨(dú)具特點(diǎn)在于，對(duì)不同的社會(huì)成員選用不同的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并以勞動(dòng)者為核心，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度；強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)方面的責(zé)任；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行由國(guó)家、雇主和勞動(dòng)者三方共同擔(dān)負(fù)的運(yùn)行機(jī)制，以勞動(dòng)者和雇主的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為主，國(guó)家財(cái)政適當(dāng)支持，即個(gè)人和雇主投保，國(guó)家資助。同時(shí)，勞動(dòng)者享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的義務(wù)相關(guān)聯(lián)，享有的社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)多少及個(gè)人收入情況相關(guān)聯(lián)。[2] 該模式也比較重視社會(huì)保險(xiǎn)中權(quán)利與義務(wù)的密切聯(lián)系度，強(qiáng)化自我保障意識(shí)，切實(shí)體現(xiàn)互助互濟(jì)的宗旨。這種社會(huì)保險(xiǎn)型的社保模式對(duì)于我國(guó)推動(dòng)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的借鑒意義，真正有效體現(xiàn)了以勞動(dòng)者為核心的主體思想；以個(gè)人收入情況為基礎(chǔ)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的運(yùn)營(yíng)模式，多掙多繳、少掙少繳，彰顯出公平的內(nèi)在要義；費(fèi)用由國(guó)家、雇主以及勞動(dòng)者承擔(dān)，責(zé)任分明，資金壓力分散化，有利于城鄉(xiāng)社保制度的治理和完善。

（二）福利國(guó)家型的社保模式

以英國(guó)、瑞典為代表的福利國(guó)家型的社保模式屬于一種比較全面的保障模式，對(duì)于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，保證人民生活質(zhì)量及保持歐洲社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，有著成功的內(nèi)在經(jīng)驗(yàn)。該模式的顯著特點(diǎn)在于用累進(jìn)稅的辦法實(shí)行收入所得再分配；實(shí)行充分就業(yè)，使人人能有就業(yè)機(jī)會(huì)；實(shí)行全方位的社會(huì)保障制度，其保障對(duì)象為全社會(huì)成員，覆蓋面廣；貫徹公平優(yōu)先、兼顧效率的保障原則；個(gè)人不繳納或低標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保障費(fèi)，福利開(kāi)支基本上由政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)；保障項(xiàng)目齊全，一般包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺懈＠Ｕ?；這種社保模式的優(yōu)點(diǎn)在于社保質(zhì)量水平相對(duì)較高，福利國(guó)家的居民能夠享受到高等福利待遇，真正實(shí)現(xiàn)達(dá)成居民只要有需求，社會(huì)就能提供保障的水平。盡管這種社保模式以發(fā)達(dá)國(guó)家為適用主體，但對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展仍具有特定的借鑒意義，特別是公平優(yōu)先、兼顧效率的保障原則及推動(dòng)實(shí)施較高的覆蓋面，對(duì)于我國(guó)目前城鄉(xiāng)社保制度的差異性現(xiàn)狀及農(nóng)村社保覆蓋面低的現(xiàn)實(shí)具有重要的參考價(jià)值。這也為我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌發(fā)展提供了路徑指引和策略參照。

（三）儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型的社保模式

以新加坡和智利等國(guó)為代表的儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型的社保模式，有著自身內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展也有著明顯的借鑒意義。該模式的獨(dú)具特點(diǎn)表現(xiàn)在雇主、雇員共同繳費(fèi)或只有雇員繳費(fèi)，政府不提供資助，強(qiáng)調(diào)自我負(fù)責(zé)；權(quán)利和義務(wù)高度對(duì)稱(chēng)；政府不再是繳費(fèi)主體，而是扮演監(jiān)督者的角色，重點(diǎn)監(jiān)督個(gè)人賬戶(hù)中的資金運(yùn)營(yíng)狀況；保障水平基本取決于社會(huì)保險(xiǎn)基金的實(shí)際投資收益率。儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型的社保模式主要是以資金輔助為主，圍繞著公積金、個(gè)人賬戶(hù)等展開(kāi)社會(huì)保障模式，意在通過(guò)保障居民的資金積累財(cái)富，使居民本身?yè)碛械馁Y金數(shù)量增多，從而達(dá)到社會(huì)保障的效果。這種社保模式對(duì)于我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展具有借鑒價(jià)值，可以鼓勵(lì)居民個(gè)人，尤其是農(nóng)村居民通過(guò)儲(chǔ)蓄的方式積累社?；?，進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)層面緩解我國(guó)的社保壓力，提高農(nóng)村的社保水平，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）國(guó)家保障型的社保模式

由前蘇聯(lián)提起的以公有制為基礎(chǔ)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下推動(dòng)實(shí)施的國(guó)家保險(xiǎn)保障模式，雖已被摒棄，但對(duì)于我國(guó)的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展仍有一定的啟示意義。該模式由政府統(tǒng)一包攬，因而又稱(chēng)政府統(tǒng)包型社會(huì)保障制度。該模式的重要特點(diǎn)在于，主要是通過(guò)國(guó)家憲法將社會(huì)保障確定為國(guó)家制度；社保支出由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，個(gè)人不再另交保障費(fèi)；其保障的對(duì)象是全體公民；工會(huì)參與社會(huì)保障事業(yè)的決策與管理。該種模式屬于強(qiáng)制性的計(jì)劃性社會(huì)保障政策，有著積極的作用，既能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)保障，體現(xiàn)完整的福利水平，也能夠有效貫徹社會(huì)保障的本質(zhì)要求。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)而言，這種社保模式對(duì)于我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展也有著較為明顯的借鑒價(jià)值，城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展既要強(qiáng)調(diào)政府的宏觀(guān)調(diào)控作用，也要發(fā)揮市場(chǎng)的資源優(yōu)化配置作用，并將其功效完美結(jié)合，方能達(dá)成城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

四、新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展策略

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)社保制度面臨著大量的差異性及各式各樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量及深化改革收入分配制度均有著負(fù)面的影響。這就需要在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化路途中，找到切合實(shí)際且具有針對(duì)性的操作性策略，來(lái)高度解決諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）深化戶(hù)籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的管理制度

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的首要策略就是深化戶(hù)籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的管理制度。首先，清理與戶(hù)籍掛鉤的各項(xiàng)政策。禁止各地新出臺(tái)的各項(xiàng)有關(guān)政策與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，逐步剝除附著在戶(hù)籍背后的各種權(quán)益，對(duì)社保領(lǐng)域現(xiàn)有各種與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行一次全面清理，取消按戶(hù)口性質(zhì)設(shè)置的差別化標(biāo)準(zhǔn)，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)有政策逐步與戶(hù)口性質(zhì)脫鉤，推動(dòng)社保制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城的落戶(hù)條件，降低大城市的落戶(hù)門(mén)檻，對(duì)于半城鎮(zhèn)化人口應(yīng)實(shí)行逐級(jí)分布落戶(hù)的政策體系，引導(dǎo)在城鎮(zhèn)就業(yè)或者居住的人員有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，適當(dāng)考慮出臺(tái)人地掛鉤和人財(cái)掛鉤的運(yùn)行機(jī)制，以此化解由城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度所帶來(lái)的種種沖突和不利，消除由身份不平等所帶來(lái)的一系列權(quán)益的不平等，使城鎮(zhèn)社會(huì)對(duì)農(nóng)民階層由經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)拒入轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)接納、社會(huì)接納。[3] 再次，建立多元化成本分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，逐步建立起由政府、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的多元化社保成本分擔(dān)機(jī)制，降低社會(huì)保障的財(cái)政支出壓力，逐步縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間社保制度的差距，使每個(gè)地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)共同發(fā)展，共同進(jìn)步。因此，深化戶(hù)籍制度改革，構(gòu)建起全國(guó)性統(tǒng)一的社會(huì)保障管理制度，既有利于社會(huì)保障工作的管理，也有利于國(guó)家統(tǒng)籌社保資金，提升資金的利用效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）完善城鄉(xiāng)收入分配格局，制定統(tǒng)一的社會(huì)保障政策

政府的財(cái)政投入水平與城鄉(xiāng)分配結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)社保制度的差異性，這也意味著未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化中完善城鄉(xiāng)收入分配格局，制定統(tǒng)一的社會(huì)保障政策成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。首先，規(guī)范收入分配秩序，完善收入分配調(diào)控體制機(jī)制和政策體系。在實(shí)際的社保制度完善中，收入分配的不合理性在某種程度上加大了城鄉(xiāng)社保制度的差異，為此就需要建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，清理規(guī)范隱性收入，增加低收入者收入，擴(kuò)大中等收入者比重，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局，[4]使社會(huì)發(fā)展成果更多的體現(xiàn)在民生保障層面。其次，建立全國(guó)統(tǒng)一的社保調(diào)轉(zhuǎn)規(guī)則。城鄉(xiāng)社保制度之所以沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的效果，重要原因還在于目前缺乏整套的社保調(diào)轉(zhuǎn)規(guī)則，導(dǎo)致各地間農(nóng)民工跨地區(qū)調(diào)動(dòng)時(shí)，其社會(huì)保障賬戶(hù)無(wú)法隨地進(jìn)行移動(dòng)，這樣大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工無(wú)法享受到可靠穩(wěn)定的社會(huì)保障。這就需要盡快完成社保體系建設(shè)，完善社保的服務(wù)職能，制定出一套完整的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障政策機(jī)制，做到有重點(diǎn)、分層次的針對(duì)不同地區(qū)、不同身份的居民進(jìn)行相應(yīng)的社會(huì)保障服務(wù)，在保證全國(guó)范圍的居民能夠享受到應(yīng)有的社會(huì)保障權(quán)利的同時(shí)，平穩(wěn)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。這兩大方面的有效開(kāi)展能夠在很大程度上降低城鄉(xiāng)社保制度的差異，對(duì)其實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。

（三）提升財(cái)政投入水平，加快建設(shè)農(nóng)村社保制度

城鄉(xiāng)社保制度之所以存在較大差異，除了相應(yīng)的體制機(jī)制外，資金投入不足也是其重要的成因。為更有效的推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展，還需要提升社保的財(cái)政投入水平，加快建設(shè)農(nóng)村社保制度。首先，加大社保建設(shè)的公共財(cái)政投入力度。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的投入水平，提高社會(huì)保障程度，擴(kuò)大城鄉(xiāng)社保覆蓋面，增加對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政補(bǔ)助，逐步提高城鄉(xiāng)最低生活保障和失業(yè)、工傷保險(xiǎn)待遇，不斷充實(shí)和壯大全國(guó)社會(huì)保障基金，使更多的居民加入到社會(huì)保障的群體中來(lái)。其次，提升財(cái)政投入的效率，做到投入到位。提升財(cái)政投入水平不單單是要增加財(cái)政在社會(huì)保障方面的資金數(shù)量，也要加強(qiáng)資金的預(yù)算工作，以增強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政支出的權(quán)威性和穩(wěn)定性；[5]社會(huì)保障的各個(gè)部門(mén)要加強(qiáng)社會(huì)保障資金的管理執(zhí)行質(zhì)量，要和財(cái)政社保的信息資源緊密結(jié)合，確保財(cái)政投入達(dá)成好鋼用在刀刃上的理想效果。再次，重視政府推動(dòng)力量，強(qiáng)化政府的推動(dòng)優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社保制度建設(shè)中的作用，把建設(shè)農(nóng)村社保制度建設(shè)提上工作日程，明確其建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理；并積極進(jìn)行社會(huì)保障方面的組織宣傳工作，認(rèn)真進(jìn)行資金統(tǒng)籌，全力支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。因此，提升財(cái)政投入水平，加快建設(shè)農(nóng)村社保制度也成為新型城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的重要策略。

（四）強(qiáng)化社保信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，提高居民的參保水平

新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展還必須強(qiáng)化社保信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，提高居民的參保水平和參保意識(shí)。首先，加大社保的信息化建設(shè)步伐。新世紀(jì)是信息化的時(shí)代，信息間的交流碰撞推動(dòng)著各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的高效發(fā)展，為更好地縮小城鄉(xiāng)社保制度差異，就需要加大社保的信息化建設(shè)步伐，充分發(fā)揮其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)，提高居民的社保項(xiàng)目使用頻次；強(qiáng)化社保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)效率，盡快更新我國(guó)陳舊的社會(huì)保障信息系統(tǒng)，完善各級(jí)社會(huì)保障信息體系，做到信息保存完整，隨時(shí)可調(diào)查研究的基本效果。其次，要全方位培養(yǎng)信息建設(shè)方面的專(zhuān)業(yè)人員。由于農(nóng)村專(zhuān)業(yè)人才的缺乏，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)社保制度差異的存在，為此就需要大幅度培養(yǎng)信息建設(shè)的專(zhuān)業(yè)人才，使其通過(guò)先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障信息的全覆蓋，建立起龐大信息云，每位居民的參保信息、繳費(fèi)情況可以共同存儲(chǔ)在一個(gè)信息云云端中，可隨時(shí)抽取，既能夠有效節(jié)省時(shí)間，也能夠降低成本，還可以輕松完成大區(qū)域流動(dòng)性人口社保業(yè)務(wù)辦理，為實(shí)現(xiàn)異地社保的合理轉(zhuǎn)移奠定基礎(chǔ)。因此，城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展中必須強(qiáng)化社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，加大網(wǎng)絡(luò)使用頻率，通過(guò)信息的篩選和政策的識(shí)別，全面提高居民的參保積極性，從而為我國(guó)城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展提供策略貢獻(xiàn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

城鄉(xiāng)社保制度的統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題作為新型城鎮(zhèn)化中的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步和全體居民幸福指數(shù)的提升具有關(guān)鍵性作用。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，為能夠保質(zhì)保量的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口享有到與城鎮(zhèn)居民同等社保待遇的目標(biāo)，就需要在有效明確其現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)之上，采取具有針對(duì)性和可操作性的發(fā)展策略，來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元社保制度向一體化社保制度轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌發(fā)展的美好畫(huà)面。

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