英國(guó)地方政府支出責(zé)任和地方稅：經(jīng)驗(yàn)與啟示

●李建軍 楊天樂(lè)

英國(guó)地方政府支出責(zé)任和地方稅：經(jīng)驗(yàn)與啟示

●李建軍 楊天樂(lè)

地方政府支出責(zé)任和地方稅體系科學(xué)合理是地方治理現(xiàn)代化的重要保障。本文較為系統(tǒng)地梳理了英國(guó)地方政府事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任、中央與地方財(cái)稅收入、地方稅等，英國(guó)的做法對(duì)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革的啟示在于：清晰合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任、適當(dāng)提高中央財(cái)稅收入比重、構(gòu)建合理的地方稅收體系、加強(qiáng)推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系法律化。

英國(guó)地方政府 財(cái)政支出事權(quán)劃分 稅權(quán)劃分 地方稅

一、英國(guó)中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任

科學(xué)合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任是現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的客觀要求。按照英國(guó)的基本法規(guī)定，中央財(cái)政職能包括資源配置職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能和提供公共服務(wù)職能，地方政府雖然對(duì)某些事項(xiàng)有一定自由裁決權(quán)，但總體上要受中央政府的監(jiān)控，服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的財(cái)政職能主要有：從事公共建設(shè)事業(yè)、維護(hù)公共安全、發(fā)展社會(huì)福利、改良社會(huì)設(shè)施。

（一）中央政府與地方政府的支出規(guī)模

表1 英國(guó)中央和地方政府財(cái)政支出

英國(guó)中央政府與地方政府有各自的事權(quán)和支出責(zé)任，中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任更大，同時(shí)對(duì)地方政府給予轉(zhuǎn)移支付，以支持各地方政府公共服務(wù)的供給和政府職能的實(shí)現(xiàn)。從財(cái)政支出看，2014—2015財(cái)年中央政府直接支出56.9百億英鎊，占政府總支出76.92%，地方政府總支出17.07百億英鎊，占政府總支出23.08%。而在2003—2004財(cái)年，中央政府直接支出占政府總支出的比重為 73.52%，地方占政府總支出比重為26.48%，從整體來(lái)看，地方政府支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，而中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任卻在擴(kuò)大。

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)政府一直試圖推動(dòng)權(quán)力下放到地方政府，但地方自治進(jìn)程并不順利。2011年英國(guó)聯(lián)合政府推出“地方主義法案”，提出擴(kuò)大地方政府和社區(qū)的權(quán)力和資源，真正發(fā)揮地方政府民選機(jī)構(gòu)的作用，但長(zhǎng)久以來(lái)的“中央集權(quán)主義”文化使得中央政府對(duì)地方政府能力存疑，且大多數(shù)稅收都掌握在中央手中，地方財(cái)權(quán)受到限制與約束，使得這種地方政府分權(quán)改革受到阻礙，中央政府成為事權(quán)和支出責(zé)任的主要承擔(dān)者(見(jiàn)表1)。

表2 英國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出比重

（二）中央政府與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任

政府的支出結(jié)構(gòu)和支出項(xiàng)目是政府事權(quán)與支出責(zé)任的直接體現(xiàn)，英國(guó)中央政府與地方政府在支出責(zé)任上具有共通性。在中央政府與地方政府的事權(quán)劃分上，中央財(cái)政支出主要包括：國(guó)防、外交、高等教育、社會(huì)保障、國(guó)民健康和醫(yī)療、中央債務(wù)還本付息、對(duì)歐盟的轉(zhuǎn)移支付以及對(duì)地方的補(bǔ)助。地方政府的預(yù)算支出主要用于：中小學(xué)教育、住房與社區(qū)設(shè)施維護(hù)、地方治安、消防、公路維護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及少量投資等。

英國(guó)中央政府主要提供受益范圍為全國(guó)性的公共服務(wù)。（1）社會(huì)保障。中央政府第一大支出就是社會(huì)保障，2013-2014財(cái)年該項(xiàng)支出占中央政府總支出的35.18%，主要用于疾病和殘障補(bǔ)助、老年補(bǔ)助、家庭和小孩、失業(yè)補(bǔ)助、對(duì)家庭及收入的支持、住房及其他社會(huì)保護(hù)支持等。（2）醫(yī)療。2013—2014財(cái)年醫(yī)療占中央政府總支出的22.70%，成為其第二大支出項(xiàng)目，其中包括醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)學(xué)研究等。（3）一般公共服務(wù)。一般公共服務(wù)包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、財(cái)政事務(wù)及外部事務(wù)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助以及中央政府債務(wù)利息等，其中的債務(wù)利息更是占到了一般公共服務(wù)支出的大部分，這和英國(guó)政府的高債務(wù)不無(wú)關(guān)系，2013年英國(guó)政府債務(wù)占GDP比重就接近90%。2013-2014財(cái)年一般公共服務(wù)支出在中央財(cái)政支出中達(dá)11.74%，排到了第三位。（4）教育。教育作為中央政府支出的第四大項(xiàng)目，在2013-2014財(cái)年占到中央財(cái)政支出的7.77%。主要用于中等教育、高等教育、基礎(chǔ)教育以及其他教育培訓(xùn)等，其中中等教育和高等教育占比最高。（5）國(guó)防。國(guó)防支出包括軍事防御、外國(guó)軍事援助、防御研究、民防等方面，2013-2014財(cái)年在中央政府財(cái)政支出中占比為6.50%。（6）經(jīng)濟(jì)事務(wù)。經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要用于：道路交通、農(nóng)林牧漁、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)研發(fā)等，2013-2014財(cái)年該項(xiàng)支出約占中央財(cái)政支出的4.96%。（7）剩下的較小支出項(xiàng)目依次為公共秩序安全（2.72%），娛樂(lè)、文化與宗教占比（1.20%），與歐盟的交易（0.90%），環(huán)保（0.84%），住房和社區(qū)設(shè)施（0.35%）。

表3 2013—2014財(cái)年英國(guó)中央和地方 （英格蘭）政府主要支出項(xiàng)目占總支出的比重

地方政府則承擔(dān)受益范圍和需求具有地方性的公共服務(wù)，這里以英格蘭地方政府的支出結(jié)構(gòu)為例進(jìn)行說(shuō)明。（1）社會(huì)保障。和中央政府類(lèi)似，英格蘭政府支出最大的項(xiàng)目是社會(huì)保障，2013—2014財(cái)年該項(xiàng)目占到當(dāng)?shù)卣?cái)政支出的32.18%。（2）教育。地方政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育建設(shè)，2013—2014財(cái)年教育項(xiàng)目支出占到當(dāng)?shù)卣?cái)政支出的27.02%。（3）公共秩序安全。2013—2014財(cái)年公共秩序安全占當(dāng)?shù)卣?cái)政支出的8.47%。這部分支出主要用于警察服務(wù)、消防服務(wù)、法庭及監(jiān)獄等。（4）經(jīng)濟(jì)事務(wù)。經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要包括對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)及交通的支持，在2013—2014年占比為5.51%。（5）環(huán)保。地方政府在環(huán)境保護(hù)上承擔(dān)著重要責(zé)任，包括污染治理、生物多樣性保護(hù)以及其他環(huán)保事務(wù)，2013—2014財(cái)年該項(xiàng)目占到3.71%。（6）剩下的支出項(xiàng)目依次為一般公共事務(wù)（3.03%），娛樂(lè)文化與宗教 （2.80%），住房與社區(qū)設(shè)施 （2.70%），醫(yī)療（1.51%）與國(guó)防（0.03%）。

二、英國(guó)中央與地方政府的財(cái)政收入與稅收劃分

政府事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府財(cái)力的保證。2001—2002財(cái)年英國(guó)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入3918億英鎊，占到GDP的38.35%，到了2015—2016財(cái)年總收入達(dá)到6659億英鎊，財(cái)政收入占GDP的36.34%，財(cái)政收入占GDP比重有所下降，但總體保持穩(wěn)定（見(jiàn)表4）。

英國(guó)實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制及財(cái)政收入分配制度，對(duì)比中央政府和地方政府的直接財(cái)政收入可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)政府財(cái)力縱向分配高度集中，中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的95%左右，而地方政府僅占到5%左右。例如，2015財(cái)年中央直接財(cái)政收入與地方直接財(cái)政收入之比約為94：6。

中央收入和地方收入完全按稅種劃分，不設(shè)共享稅，稅收也分別由中央和地方各自的稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。稅收管理權(quán)高度集中于中央政府，不僅主要稅源或稅種掌握在中央政府手中，而且絕大部分稅收收入也都?xì)w中央政府支配和使用，地方稅收收入通常只占到整個(gè)稅收收入的10%左右，地方支出占總支出的25%左右，地方財(cái)政主要財(cái)源來(lái)自中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助。地方雖然對(duì)某些事項(xiàng)有一定自由裁決權(quán)，但總體上要受到中央政府的監(jiān)控，服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府有地方稅的征收權(quán)并且相應(yīng)的收入歸地方所有，但地方稅種的開(kāi)征、稅率的提高和征稅范圍的擴(kuò)大等必須由中央政府決定并通過(guò)相應(yīng)的立法程序進(jìn)行。

表4 英國(guó)中央和地方政府直接財(cái)政收入

表5 英國(guó)中央和地方政府直接財(cái)政收入項(xiàng)目（2015財(cái)年）

英國(guó)中央政府的直接財(cái)政收入主要包括：所得稅（含個(gè)人所得稅和公司所得稅）、資本稅、間接稅（含增值稅、消費(fèi)稅、燃料稅等）、國(guó)民保險(xiǎn)稅以及其他商業(yè)收入等。就2015財(cái)年而言，中央政府直接財(cái)政收入中個(gè)人所得稅占26.9%、增值稅占23.8%、強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)交款（國(guó)民保險(xiǎn)稅）占17.6%、公司所得稅占6.8%、消費(fèi)稅占4.5%、商業(yè)及其他收入占8.9%（如表5所示）。

英國(guó)地方政府的直接財(cái)政收入主要有：財(cái)產(chǎn)稅（議會(huì)稅Council tax）和商業(yè)及其他收入，如2015財(cái)年，地方政府直接財(cái)政收入中財(cái)產(chǎn)稅占71.4%、商業(yè)及其他收入占26.5%，另外還有少量的增值稅收入，僅占1.6%（如表5所示）。此外，英國(guó)地方政府的主要財(cái)源來(lái)自于中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助。

如表6所示，2013—2014財(cái)年英格蘭政府財(cái)政收入中57.75%來(lái)自中央補(bǔ)助，剩下的42.25%來(lái)自地方資金收入。在2013財(cái)年英格蘭來(lái)自中央的補(bǔ)助收入中有一項(xiàng)非住宅財(cái)產(chǎn)稅，而在2014財(cái)年該項(xiàng)目變?yōu)榱悖胤劫Y金收入中增加了一項(xiàng)非住宅財(cái)產(chǎn)稅保留計(jì)劃，這主要是從2013年4月起中央政府開(kāi)始實(shí)行“非住宅財(cái)產(chǎn)稅保留計(jì)劃”，允許地方政府自留一部分非住宅財(cái)產(chǎn)稅以激勵(lì)地方發(fā)展，也即由以前的先匯繳給中央再由中央按一定比例以補(bǔ)助形式返還，變?yōu)榱说胤秸劝幢壤粤粢徊糠衷賹⒋蟛糠稚侠U中央。在地方資金收入中議會(huì)稅是地方政府最重要的稅種，且在財(cái)政收入占了較大比重，在2014財(cái)年達(dá)14.83%。另外各項(xiàng)收費(fèi)、市政租金、利息收入等也是英格蘭地方財(cái)政收入的重要項(xiàng)目(見(jiàn)表6)。

表6 英國(guó)地方政府（英格蘭）財(cái)政收入項(xiàng)目 （單位：百萬(wàn)英鎊）

表7 英國(guó)各地區(qū)居住性房產(chǎn)估值分級(jí)

三、英國(guó)地方政府的主要稅種

英國(guó)的地方稅可追溯到1601年伊麗莎白時(shí)期的《貧困救濟(jì)法案》（Poor Law Act 1601）中開(kāi)征的強(qiáng)制性地方財(cái)產(chǎn)稅?，F(xiàn)行的地方稅為1993年依據(jù)《1992年地方政府金融法案》（Local Government Finance Act 1992）實(shí)施的地方議會(huì)稅（council tax），又稱(chēng)家庭房產(chǎn)稅（domestic rates）。從2000年開(kāi)始，某些地方政府陸續(xù)開(kāi)始開(kāi)征一些小稅種，形成輔助地方稅系（supplementary local rates），但這些稅種的收入規(guī)模有限，在英國(guó)地方稅體系中無(wú)足輕重。

英格蘭、蘇格蘭和威爾士的地方主體稅種為地方議會(huì)稅，其中英格蘭和威爾士的稅收制度基本相同。北愛(ài)爾蘭仍采用1990年前的營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅 （non-domestic rates）。某些地方政府還陸續(xù)開(kāi)征了一些地方稅，2000年左右形成了包括地方車(chē)輛消費(fèi)稅、地方銷(xiāo)售稅、地方印花稅、旅游稅、環(huán)境稅等諸多小稅種的輔助地方稅系（supplementary local rates）。由于輔助地方稅在地方財(cái)政收入中占比非常小，下面主要對(duì)地方議會(huì)稅進(jìn)行介紹。而非住宅房產(chǎn)稅會(huì)按照一定比例返還給地方政府，地方政府擁有一定自主權(quán)，因此本文也對(duì)該稅種進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）地方議會(huì)稅

地方議會(huì)稅是對(duì)年滿18周歲的住房所有者或承租者所征收的財(cái)產(chǎn)稅，以房屋評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，由地方政府確定稅率，在當(dāng)?shù)卣魇铡?/p>

地方議會(huì)稅的征稅對(duì)象是應(yīng)稅住所（chargeabledwellings），包括自用住宅和租用住宅。通常是人們能夠居住的財(cái)產(chǎn)，如房子（house）、公寓（flat）、船宅（houseboat）、房車(chē)（caravan）等。但不包括：a.庭院、花園、戶(hù)外廁所 （outhouse）或其他屬于居住處所的附屬物（other appurtenance）；b.私人車(chē)庫(kù)，該車(chē)庫(kù)要么地表面積不超過(guò)25平方米，要么全部或主要用于存放私人機(jī)動(dòng)車(chē)；c.私人貨倉(cāng)，完全或主要用于存儲(chǔ)家庭用物品。

地方議會(huì)稅基于房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值進(jìn)行計(jì)算，根據(jù)房產(chǎn)價(jià)值劃分成不同的等級(jí)，當(dāng)?shù)卣俑鶕?jù)不同等級(jí)指定不同的繳稅金額和比例。英格蘭和威爾士的房產(chǎn)估值機(jī)構(gòu)是國(guó)稅與海關(guān)局（HMRC）下屬的評(píng)估辦公室（Valuation Office Agency，VOA），蘇格蘭的估值機(jī)構(gòu)是蘇格蘭陪審員協(xié)會(huì) （Scottish Assessors Association，SAA）。目前英格蘭和蘇格蘭依據(jù)的房產(chǎn)價(jià)值是按照1991年4月1日住宅的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的，威爾士依據(jù)的是2003年4月1日的相應(yīng)市值。各地區(qū)的估值分級(jí)見(jiàn)表7。

地方議會(huì)稅的稅率由英國(guó)地方政府自行確定，主要根據(jù)地方政府收支情況和應(yīng)稅住宅數(shù)來(lái)決定，同一地區(qū)統(tǒng)一價(jià)值等級(jí)內(nèi)的住宅地方政府課征相同的稅額。首先確定地方政府各項(xiàng)支出的總額，然后減去中央政府按一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定的轉(zhuǎn)移支付金額、營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅返還金額以及地方收費(fèi)的預(yù)計(jì)金額，其差額就是應(yīng)通過(guò)地方議會(huì)稅征收的稅額。再將轄區(qū)內(nèi)所有住宅依其價(jià)值進(jìn)行分類(lèi)，統(tǒng)計(jì)出各價(jià)值等級(jí)內(nèi)應(yīng)稅住宅的數(shù)量。根據(jù)規(guī)定，在英格蘭和蘇格蘭同一計(jì)稅地區(qū)的應(yīng)稅住所按房產(chǎn)價(jià)值劃分為A-H八個(gè)級(jí)別，各級(jí)別房產(chǎn)的議會(huì)稅應(yīng)納稅款額比為6：7：8：9：11：13：15：18，威爾士分為A-I九個(gè)等級(jí)，各價(jià)值段的房產(chǎn)應(yīng)納稅額比應(yīng)為 6：7：8：9 11：13：15：18：21。地方政府以 D級(jí)住宅為課稅標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置年度稅率，其他等級(jí)即可按比例換算出來(lái)，例如 A級(jí)的稅額就是D級(jí)稅額的6/9倍。

如果你一個(gè)人居住或在你家除了你之外沒(méi)有成年人了，你可以獲得25%的扣除；如果你們家包括你在內(nèi)都不是成年人那么你可以獲得50%的折扣；如果你們家全部人包括你在內(nèi)都是全日制學(xué)生那么你將不用支付任何議會(huì)稅。其中，不算做成年人的規(guī)定：未滿十八歲的孩子，參與學(xué)徒計(jì)劃的人，18、19歲接受全日制教育的人，全日制學(xué)院和大學(xué)的學(xué)生等等。同時(shí)對(duì)殘障個(gè)人和家庭有稅收優(yōu)惠減免規(guī)定。

如果你有第二居所時(shí)，當(dāng)?shù)刈h會(huì)可以給予第二居所或度假屋高達(dá)50%的議會(huì)稅折扣。針對(duì)空置房屋，你仍然需要支付議會(huì)稅，但當(dāng)?shù)刈h會(huì)可以視情況給予一定抵扣，如果房屋空置兩年以上，你可以爭(zhēng)取到最高50%的扣除。而入獄者、搬進(jìn)養(yǎng)老院的人等則將無(wú)須繳納議會(huì)稅。

議會(huì)稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，被稱(chēng)為政府征收機(jī)構(gòu)(collecting authority)。征收機(jī)構(gòu)可能由多個(gè)單位組成，征收權(quán)再分配給其他的機(jī)構(gòu)，稱(chēng)之為政府管理機(jī)構(gòu)（precepting authority）。征收機(jī)構(gòu)是英格蘭地區(qū)、威爾士主要地區(qū)以及蘇格蘭議會(huì)區(qū)域的議會(huì)。管理機(jī)構(gòu)是地方政府其他級(jí)別的議會(huì)比如郡縣或教區(qū)議會(huì)。在沒(méi)有郡縣議會(huì)的都市郡，聯(lián)合委員會(huì)是管理當(dāng)局。還可能有因特殊目的的管理機(jī)構(gòu)，覆蓋區(qū)域小到僅幾條街或者大到整個(gè)郡縣。在征收時(shí)，首先納稅人向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)，并提供與住宅有關(guān)的資料；然后稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)住宅的評(píng)估價(jià)值及其對(duì)應(yīng)的價(jià)值等級(jí)，在每年的4月1日向納稅人發(fā)出稅單，通知納稅人應(yīng)繳納的稅額。

表8 英格蘭議會(huì)稅在地方財(cái)政各項(xiàng)收入中的比重（%）

表9 英格蘭歷年議會(huì)稅稅收標(biāo)準(zhǔn)（英鎊）及增長(zhǎng)率

地方議會(huì)稅主要留用作市政支出，但也有一部分單獨(dú)分給地方警察局或教區(qū)。其地方職能主要包括警察、消防服務(wù)、垃圾收集/移除、休閑理事會(huì)中心、公園及轉(zhuǎn)乘計(jì)劃、維護(hù)公園和開(kāi)放空間、街道清潔、公共補(bǔ)貼交通、旅游、博物館、環(huán)境、健康和食品安全、規(guī)劃服務(wù)、支持志愿團(tuán)體、社會(huì)關(guān)愛(ài)、為殘疾人適應(yīng)住房、兒童游樂(lè)中心、體育設(shè)施設(shè)備、防洪等。

以英格蘭地區(qū)的議會(huì)稅為例，資料顯示每年英格蘭地方政府的收入基本62%以上都來(lái)自中央政府 （包括營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅的返還、財(cái)政收入和補(bǔ)助），比如2012-2013財(cái)年來(lái)自中央政府的收入達(dá) 62.9%，剩下的17.20%來(lái)自地方議會(huì)稅，14.20%來(lái)自地方收費(fèi)、租金和資本收入，還有5.7%來(lái)自其他調(diào)整收入等。根據(jù)表8，我們可以看到議會(huì)稅在地方本級(jí)收入中的比重超過(guò)了50%，在地方財(cái)政總收入也基本占到16%左右，是地方籌措資金的重要來(lái)源(見(jiàn)表8)。

自1993年開(kāi)始實(shí)施地方議會(huì)稅以來(lái)，英格蘭地區(qū)的D級(jí)住宅的應(yīng)納稅額呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且增長(zhǎng)率一直高于物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)率和平均工資增長(zhǎng)率，尤其是2003-2004財(cái)年，D級(jí)住宅稅收標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)率達(dá)到最高為12.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的通貨膨脹率和平均工資增長(zhǎng)率。2010年政府宣布凍結(jié)議會(huì)稅（council tax freeze），英格蘭地區(qū)的議會(huì)稅增長(zhǎng)率直線下降，2013-2014財(cái)年住宅平均議會(huì)稅增長(zhǎng)率為負(fù)，D級(jí)住宅的納稅標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率僅為0.8(見(jiàn)表9)。

（二）非住宅房產(chǎn)稅（non-domestic rates）

非住宅房產(chǎn)稅又稱(chēng)營(yíng)業(yè)稅（business rates），雖然由地方負(fù)責(zé)征收，但實(shí)際上屬于中央稅，權(quán)限在中央政府。其征稅對(duì)象為非居民（或工商業(yè)）房產(chǎn)，如商店、辦公樓、酒吧、倉(cāng)庫(kù)、工廠或其他非住宅性的房地產(chǎn)，農(nóng)場(chǎng)建筑及土地、漁場(chǎng)、宗教禮拜場(chǎng)所及為殘疾人提供服務(wù)的特定房產(chǎn)等免征營(yíng)業(yè)稅。

根據(jù)規(guī)定，英國(guó)估價(jià)部門(mén)每五年會(huì)對(duì)非住宅房產(chǎn)的應(yīng)稅價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估，并更新納稅名單。納稅依據(jù)為房屋租金收益，非住宅房產(chǎn)稅的應(yīng)稅價(jià)值是指應(yīng)稅房產(chǎn)在規(guī)定日期被出租的合理市場(chǎng)租金。稅率由中央政府（在蘇格蘭由首席部長(zhǎng)）每年根據(jù)通貨膨脹率及上一年的稅率來(lái)確定全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，在4月1日頒布，并在全國(guó)范圍內(nèi)征收。如表10所示，2014-2015財(cái)年中央制定的標(biāo)準(zhǔn)稅率為48.2%，p為應(yīng)稅價(jià)值，當(dāng)p即房產(chǎn)評(píng)估的租金價(jià)值為10萬(wàn)英鎊，那么應(yīng)繳非住宅房產(chǎn)稅為4.82萬(wàn)英鎊。

對(duì)于小型房產(chǎn)，政府有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，對(duì)6000英鎊以下的免稅，6001～12000英鎊的部分減免，1200～ 18000英鎊以上（倫敦為1200～25500英鎊）不減免但按照小型房產(chǎn)稅率（見(jiàn)表10）繳納。用作慈善團(tuán)體辦公及業(yè)余運(yùn)動(dòng)俱樂(lè)部的房產(chǎn)可以申請(qǐng)最多80%的減免，針對(duì)人口低于3000的農(nóng)村地區(qū)商業(yè)用房可享受規(guī)定的減免，非住宅用房閑置三個(gè)月以?xún)?nèi)也可以免除營(yíng)業(yè)稅。

表10 2010—2015年英國(guó)非住宅房產(chǎn)稅稅率表

2013年以前非住宅房產(chǎn)稅由地方政府征收后，收入上繳中央，再由中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)按人數(shù)重新分配給地方政府，形成地方政府收入來(lái)源中“重分配的非住宅房產(chǎn)稅”（redistributed non-domestic rates），返還后的非住宅房產(chǎn)稅收入約占中央向地方補(bǔ)助資金的25%，在地方財(cái)政中收入比重也占到15%左右；2013年以后收入先由地方政府自留一部分，即地方政府收入來(lái)源中的 “非住宅財(cái)產(chǎn)稅保留計(jì)劃”（Retained income from Rate Retention Scheme），再將剩余部分上繳給中央政府，根據(jù)2013-2014財(cái)年的數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)施新計(jì)劃后地方政府分得的非住宅房產(chǎn)稅金減少了一半。

四、總結(jié)與啟示

英國(guó)是政府權(quán)力相對(duì)集中的單一制，這種相對(duì)集中的行政體制在財(cái)政體制上得到了充分體現(xiàn)。在財(cái)政收入、稅權(quán)劃分以及支出責(zé)任上，中央政府都占了大部分比重，而地方政府則相對(duì)較小。與英國(guó)類(lèi)似，我國(guó)同樣是單一制國(guó)家，同時(shí)在政治和行政上具有注重集中統(tǒng)一的傳統(tǒng)，英國(guó)在地方稅制的構(gòu)建上為我們提供了重要參考與啟示。

（一）清晰合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任

英國(guó)中央政府主要提供全國(guó)性受益的公共服務(wù)，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、一般公共服務(wù)與國(guó)防等，而地方政府則提供受益范圍和需求具有地方性的公共服務(wù)，比如地方基礎(chǔ)性教育建設(shè)、公共秩序安全和環(huán)保等。我國(guó)政府管理層級(jí)比較多，各級(jí)政府間事權(quán)劃分不夠明確和規(guī)范，且存在嚴(yán)重的事權(quán)和支出下移的現(xiàn)象，例如2015年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出中央和地方占比分別為14.5%和85.5%。中央財(cái)政支出比重過(guò)低、直接提供公共服務(wù)過(guò)少，地方承擔(dān)事權(quán)過(guò)多、財(cái)政支出比重過(guò)高，這一方面難以充分發(fā)揮中央和地方在提供不同受益范圍和規(guī)模效率的公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，降低了公共服務(wù)的供給效率；另一方面，這樣的政府間事權(quán)和支出責(zé)任配置格局也不利于地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建立和要素的自由流動(dòng)，甚至不利于全國(guó)的穩(wěn)定統(tǒng)一。因而，應(yīng)基于不同公共服務(wù)的特點(diǎn)、不同層級(jí)政府公共服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)、基本公共服務(wù)大致均等供給、市場(chǎng)和國(guó)家的統(tǒng)一穩(wěn)定等，合理調(diào)整中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，讓全國(guó)性公共服務(wù)回歸中央、中央政府責(zé)任歸位，使中央政府在社會(huì)保障、教育（特別是高等教育）、醫(yī)療衛(wèi)生、司法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任。

（二）適當(dāng)提高中央財(cái)稅收入比重，增強(qiáng)中央均衡地方財(cái)力和發(fā)展的能力

英國(guó)政府財(cái)力縱向分配高度集中，中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的95%左右，而地方政府僅占到5%左右。當(dāng)然，我國(guó)作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，給地方政府配置充分財(cái)力，發(fā)揮地方政府在公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與積極性非常重要，我國(guó)政府間財(cái)政收入劃分不可能像英國(guó)那樣高度集中。2015年我國(guó)中央與地方一般公共預(yù)算財(cái)政收入中央和地方占比分別約為45.5%和54.5%，較之美國(guó)聯(lián)邦和州及以下財(cái)政收入分配占比分別約為52%和48%、日本政府中央和地方財(cái)政收入分配占比分別約為60%和40%，也顯得中央財(cái)政收入分配比重相對(duì)較低，特別是我國(guó)作為地區(qū)間發(fā)展差距明顯、收入差距較大的發(fā)展中國(guó)家，更需要中央政府運(yùn)用財(cái)政手段均衡地區(qū)間發(fā)展、縮小收入差距。因此，有必要適度提高中央財(cái)政收入比重，更好發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控、縮小區(qū)域和人際差距，均衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

（三）構(gòu)建合理的地方稅收體系

地方政府事權(quán)的落實(shí)，需要以充足的地方財(cái)政為保障。英國(guó)地方政府直接財(cái)政收入相對(duì)有限，與此相對(duì)應(yīng)地方稅在全國(guó)稅收收入中的比重也非常有限，公司所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、消費(fèi)稅等主體性稅種基本都?xì)w中央政府所有，地方政府的地方稅則以財(cái)產(chǎn)稅為絕對(duì)主體，財(cái)產(chǎn)稅占地方直接財(cái)政收入的70%以上、占地方稅收收入的90%以上。從地方政府財(cái)力保障水平看，英國(guó)的地方稅收體系并不非常有效，英國(guó)的地方稅實(shí)踐對(duì)我們的啟示在于，一方面財(cái)產(chǎn)稅具有稅基的非流動(dòng)性、稅源的穩(wěn)定性、稅負(fù)的非轉(zhuǎn)嫁性等特點(diǎn)，是地方政府最適宜的主體稅種；另一方面，即便以房產(chǎn)稅為主力的財(cái)產(chǎn)稅是適宜的地方稅，但是房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅以房產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)為課稅對(duì)象，稅基相對(duì)有限，同時(shí)居民對(duì)該稅收的感知強(qiáng)烈，單靠房產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅難以取得充足的稅收，不可能為地方政府的支出提供有力保障。因此，我國(guó)地方稅體系的建立，一方面要擴(kuò)大改革房產(chǎn)稅，建立房地產(chǎn)稅，使以房地產(chǎn)為課征對(duì)象的財(cái)產(chǎn)稅成為地方主體稅種之一；另一方面，還應(yīng)堅(jiān)持稅收分成的做法，使地方政府在企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅等分享一定比例，并使這種分成共享的制度法律化、穩(wěn)定化；此外，可以考慮將消費(fèi)稅改為零售環(huán)節(jié)征稅，使其成為地方稅的重要組成部分。

（四）加強(qiáng)財(cái)稅法治建設(shè)，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系法律化

政府關(guān)系調(diào)整應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，英國(guó)制定了專(zhuān)門(mén)的地方政府法律法規(guī)，如界定了地方政府行政劃分、事權(quán)規(guī)定以及與中央政府財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的地方政府法案，對(duì)地方議會(huì)稅的征收予以規(guī)定的地方政府金融法案等，有利于規(guī)范中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管，為地方政府行使職能提供合法依據(jù)。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，但因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，我們的財(cái)稅法治建設(shè)，特別是政府間財(cái)政關(guān)系的制度規(guī)范法治化水平還不高。政府間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)規(guī)范是具有憲法意義的基本制度規(guī)范，需要以財(cái)政基本法或其他法律的形式來(lái)規(guī)范，以增強(qiáng)制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性和約束力。我們應(yīng)當(dāng)加快財(cái)稅法治化建設(shè)，使政府間財(cái)政關(guān)系制度法律化，以保障實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的有序互動(dòng)，同時(shí)加快落實(shí)稅收法定，使包括地方稅在內(nèi)的各項(xiàng)稅收基本制度逐步上升為法律，以法律的形式表達(dá)，規(guī)范政府和社會(huì)（或納稅人）行為。

[1]樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[2]理查德·博德.稅收與分權(quán)[J].公共經(jīng)濟(jì)與政策研究，2015，（02）.

[3]李建軍，余秋瑩.日本地方政府支出責(zé)任和地方稅：經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].地方財(cái)政研究，2017，（01）.

2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基于地方政府基本支出責(zé)任與稅收能力的地方稅收體系構(gòu)建研究”〈15BJY133〉）

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西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）