淺析我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策

劉艷萍

摘 要：在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化。作為農(nóng)業(yè)人口重要資產(chǎn)的宅基地的處理是農(nóng)民及國(guó)家都要考慮的問題。本文就目前我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)與退出存在的主要問題提出相應(yīng)解決對(duì)策，以探索農(nóng)村宅基地城鎮(zhèn)化之路。

關(guān)鍵詞：宅基地；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；對(duì)策

1 宅基地及宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)定義和屬性

1.1 宅基地的定義和主要法律屬性

在宅基地的研究中，宅基地有廣義和狹義之分。廣義的宅基地是指所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國(guó)家所有土地和集體所有土地上的住宅用地。而狹義的宅基地僅僅指的是集體所有土地上的農(nóng)村居民住宅用地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而用于分配給其農(nóng)戶使用的住宅用地及附屬用地。而現(xiàn)在國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宅基地的研究一般使用狹義宅基地概念。根據(jù)狹義的定義，宅基地包括建了房屋的土地、建過房屋但已無(wú)上蓋物而不能居住的土地和準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。

根據(jù)現(xiàn)行關(guān)于宅基地的法律定義，我們可以看到宅基地有五種法律屬性：（1）嚴(yán)格的身份屬性。宅基地的使用權(quán)只能是限制在本集體經(jīng)濟(jì)成員內(nèi)部，而非本集體內(nèi)的成員不得申請(qǐng)宅基地，所以宅基地的使用權(quán)是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的。（2）從屬權(quán)。宅基地的使用權(quán)是土地上附著的房屋的所有權(quán)來決定的，只能跟隨宅基地上的房屋一起轉(zhuǎn)讓，也就是我們通常說的“地隨房走”原則。（3）福利性。宅基地的福利性主要是體現(xiàn)在農(nóng)民能夠基于集體經(jīng)濟(jì)成員的身份無(wú)償?shù)鼗蛘呤堑蛢r(jià)的獲得宅基地，獲得基本的生活條件保障。（4）長(zhǎng)期性。宅基地使用權(quán)只要是建立在合法程序申請(qǐng)獲得的情況下，宅基地的使用權(quán)擁有者是可以長(zhǎng)期使用的。（5）“一戶一宅”原則。根據(jù)我國(guó)2004年的《土地管理法》，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。此外、根據(jù)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)的主要形式

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)或使用權(quán)由一個(gè)權(quán)利主體過渡給另一個(gè)權(quán)利主體。農(nóng)村宅基地所有權(quán)流轉(zhuǎn)只有通過國(guó)家征收農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)給國(guó)家，但由于各種因素影響，特別是經(jīng)濟(jì)利益誘惑，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)大量存在，在城鄉(xiāng)結(jié)合部則更為普遍。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要通過出租、轉(zhuǎn)讓、置換、入股、國(guó)家征用等主要形式。在宅基地流轉(zhuǎn)的方式上，除宅基地可以隨房屋一起轉(zhuǎn)讓外，法律禁止宅基地單獨(dú)買賣、抵押、入股、贈(zèng)與。

2 現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)法律弊端和流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題

由于城鎮(zhèn)化的不斷加劇和農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的人口遷移，農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)無(wú)法避免，更隨著制度空缺、私下流轉(zhuǎn)等灰色交易愈演愈烈。而現(xiàn)行的法律制度對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了一定的限制，故對(duì)現(xiàn)行的法律規(guī)定我們總結(jié)如下的限制和所產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析：

2.1 對(duì)農(nóng)民自身利益的損害及對(duì)資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)

宅基地嚴(yán)格的身份屬性使得農(nóng)民財(cái)產(chǎn)被固定化。農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整，即宅基地的所有權(quán)缺失使得農(nóng)民對(duì)自身僅有的財(cái)產(chǎn)--房屋不能作為資本來運(yùn)作。這影響了金融資本在農(nóng)村市場(chǎng)的的發(fā)展，同時(shí)使得農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)在交易中保持公平和保值增值，利益受到嚴(yán)重?fù)p害。另外當(dāng)房主不想再占有此處宅基地時(shí)他不能將其作為資本流轉(zhuǎn)，既不能當(dāng)做資產(chǎn)抵押貸款又不能將宅基地所附帶的福利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴(kuò)張。只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權(quán)得到一塊宅基地。加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理的混亂，基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超過標(biāo)準(zhǔn)建房，或建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，一些鄉(xiāng)村干部憑借權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致“空心村”、人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一戶多宅”現(xiàn)象加劇，使得資源得不到充分利用，許多村落無(wú)限制擴(kuò)展，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

2.2 缺乏規(guī)劃和管理，易引發(fā)社會(huì)矛盾

由于宅基地房屋建設(shè)無(wú)詳細(xì)規(guī)劃作依據(jù)，隨意性大，布局不合理，在一些地方利用集體土地蓋起來的“集資房”基本上未辦理任何用地和報(bào)建手續(xù)，因此無(wú)法辦理房產(chǎn)證，形成了所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。而這類小資產(chǎn)房在市場(chǎng)不規(guī)范的運(yùn)行下常常產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛和矛盾沖突。嚴(yán)重影響到了我國(guó)土地和房屋市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

2.3 缺乏監(jiān)督機(jī)制，使得利益“灰色”分配

集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的“真正”擁有者，其在宅基地產(chǎn)生的利益上應(yīng)該使集體成員得到共享。但是在實(shí)際的情況中常常不是這樣。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，目前在合法的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，原集體所有土地的增值部分的收益，開發(fā)商要拿走40%～50%，地方政府拿走20%～30%，農(nóng)民拿走5%～10%，剩余部分才歸集體。而在非法的宅基地交易過程中，由于很多宅基地的流轉(zhuǎn)都是私下進(jìn)行的，土地流轉(zhuǎn)的收益直接進(jìn)入了買賣雙方的手中，作為土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織便不能取得分毫。

3 宅基地流轉(zhuǎn)問題的解決建議

根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的問題，我們可以看出主要是集中在兩方面，一是立法的規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)上，二是在交易的規(guī)范和管理監(jiān)督上。所以根據(jù)這兩個(gè)主要問題我們提出了以下幾個(gè)解決途徑：

3.1 健全宅基地產(chǎn)權(quán)法律制度，明晰產(chǎn)權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)規(guī)范

要對(duì)宅基地的相關(guān)法律進(jìn)行修改和完善，完善宅基地的審批制度，保證宅地基的資源效用高標(biāo)；同時(shí)要完善宅基地使用權(quán)和對(duì)使用權(quán)的登記，明確流轉(zhuǎn)前宅基地使用權(quán)的所有者和流轉(zhuǎn)后的擁有者；最后要求要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的條件進(jìn)行規(guī)范，建立明確的流轉(zhuǎn)規(guī)范。對(duì)宅基地法律規(guī)范的完善是對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問題解決最強(qiáng)有力的主導(dǎo)力量，所以在立法和執(zhí)法上是解決流轉(zhuǎn)問題的重中之重。

3.2 加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制及其規(guī)則體系建設(shè)

加強(qiáng)管理和監(jiān)督。加強(qiáng)宅基地市場(chǎng)機(jī)制和體系的建立主要是集中在：（1）建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯總發(fā)布信息，接受咨詢，為交易搭建平臺(tái)。（2）形成合理的價(jià)格體系，把農(nóng)村土地分等定級(jí)，細(xì)化到集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和區(qū)外，每個(gè)規(guī)劃區(qū)再分到具體地塊，力爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)村（居）委員會(huì)一個(gè)區(qū)片地價(jià)。（3）做好對(duì)每一份宅基地流轉(zhuǎn)的登記和記錄，確保其合法規(guī)范的流轉(zhuǎn)。（4）成立由國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、金融、工商、社保等部門組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)督交易行為，確保交易的合理公正合法。

3.3 對(duì)農(nóng)村宅基地的空間配置進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)

政府和相關(guān)部門必須在對(duì)農(nóng)村宅基地的空間配置上進(jìn)行科學(xué)的規(guī)范引導(dǎo)。我國(guó)絕大部分的村居在房屋的規(guī)劃上基本屬于無(wú)規(guī)劃指導(dǎo)的自發(fā)建設(shè)狀態(tài)，所以農(nóng)村在宅基地的利用效能上存在著較大的問題。所以基于宅基地空間配置的新農(nóng)村和“大村莊制”等建設(shè)必須是以科學(xué)的、保護(hù)土地資源為目的的，要求每個(gè)村莊都做好建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃，宅基地的配置要符合村莊布局規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以此保障農(nóng)村的有序建設(shè)，避免出現(xiàn)農(nóng)村不穩(wěn)定和土地資源浪費(fèi)問題。

參考文獻(xiàn)

[1]高福平.土地使用權(quán)和用益物權(quán)[M].法律出版社，2001.

[2]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究-田野調(diào)查解讀[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.