論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配土地補償費的法律機制

徐振增

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配土地補償費的法律機制

徐振增

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

為保護農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織分配土地補償費的法律機制極為必要，應確立尊重集體經(jīng)濟組織及其成員利益原則與民主議定原則，并按農(nóng)村土地集體所有的財產(chǎn)權(quán)邏輯確定分配主體為集體成員會議，分配對象為集體經(jīng)濟組織和成員，分配標準需區(qū)分所征收的是否為承包到戶土地，并由集體成員會議選舉產(chǎn)生分配委員會以執(zhí)行分配決議，同時建立集體經(jīng)濟組織成員資格確認的前置程序，以為農(nóng)民個體提供有效的法律救濟。

集體收益分配權(quán)；法律機制；必要性；基本原則；基本架構(gòu)

一、問題的提出

早在2013年，中央一號文件就提出要保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)。近年來，該項權(quán)利的保護突出反映于農(nóng)村土地征收中土地補償費的分配問題上。

按照《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十七條的規(guī)定，征收農(nóng)村土地應給予的補償包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費三部分。后兩種費用分別歸屬于被征收土地的承包經(jīng)營權(quán)人和地上附著物及青苗的所有權(quán)人，實踐中爭議較少。土地補償費是對集體土地所有權(quán)人的補償，集體土地為農(nóng)民集體所有，故土地補償費的分配在法律上屬于農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的一種形式。依據(jù)《中華人民共和國憲法》第九條，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法定行使主體為集體經(jīng)濟組織，因此應由集體經(jīng)濟組織行使土地補償費的分配權(quán)。對于尚未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的村，則由村民自治組織代行集體經(jīng)濟組織職能，依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條第七項，征地補償費的使用和分配方案由村民會議表決決定。①依據(jù)《中華人民共和國憲法》第九條，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔管理、運營集體土地等集體資產(chǎn)并為家庭分散經(jīng)營提供服務的職能，是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的主體；村民委員會則屬依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》產(chǎn)生的村民自治組織，故集體經(jīng)濟組織和村委會是不同性質(zhì)和職能的主體。尚未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村由村委會代行集體經(jīng)濟組織職能。由于我國多數(shù)農(nóng)村未設(shè)立集體經(jīng)濟組織，故集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的利益分配這一“集體經(jīng)濟組織自治”事項在現(xiàn)實層面大多表現(xiàn)為“村民自治”，本文為行文便利將通過農(nóng)村自治決定土地補償費分配統(tǒng)稱為“集體經(jīng)濟組織分配土地補償費”。實踐中是由村委會擬定征地補償費使用分配方案后再交村民會議表決通過，導致事實上主導土地補償費分配的仍是村委會。

長久以來，由于在觀念上認為集體經(jīng)濟組織的利益分配屬于其內(nèi)部自治事項，國家公權(quán)不宜干預，故現(xiàn)行法中并未建立集體經(jīng)濟組織利益分配機制。當由村民自治組織代行集體經(jīng)濟組織職能時，“村民自治”原則也使國家公權(quán)對其分配土地補償費的事項不能插手，而各地分配土地補償款的方式、標準不一，程序不公開不透明，侵害農(nóng)民權(quán)利現(xiàn)象嚴重，進而成為影響社會穩(wěn)定的重大隱患。因此，審視原有觀念，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配土地補償費的法律機制，對于保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，減少農(nóng)村土地征收中的社會矛盾，無疑具有重大意義。

二、構(gòu)建集體經(jīng)濟組織分配土地補償費法律機制之必要性

（一）對集體經(jīng)濟組織分配土地補償費的法律與政策供給不足

在現(xiàn)行法律框架下，集體經(jīng)濟組織及代行集體經(jīng)濟組織職能的村民會議對土地補償費擁有分配權(quán)，但對于其應依據(jù)何種公平合理的原則、程序、標準等進行分配，并無詳細規(guī)定。①《土地管理法》第四十九條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定：“下列事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；……”上述規(guī)定明確了集體經(jīng)濟組織對土地補償費的分配權(quán)，但對于具體應如何分配使用并無規(guī)定。最高人民法院于2005年頒布實施《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，僅在第二十四條明確集體經(jīng)濟組織分配土地補償費應實行民主議定程序，并無其他細致規(guī)定。

國家政策確定了土地補償費分配“主要用于被征地農(nóng)戶”和“民主議定”等原則，具體操作性規(guī)定則交給了地方政府。②如國務院2004年《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法。農(nóng)業(yè)部2005年《關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》指出：土地補償費應主要用于被征地農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要，留歸被征地農(nóng)戶部分的土地補償費歸農(nóng)民個人所有，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應當用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招標費等非生產(chǎn)性開支。據(jù)此，地方政府出臺了政府規(guī)章或政策文件規(guī)范土地補償費的分配使用，其共同特點是確定在集體和農(nóng)民間分配土地補償費的比例，個別地方也明確了有權(quán)獲得土地補償費的集體經(jīng)濟組織成員資格條件等，但對于具體依據(jù)何種程序進行分配，農(nóng)民有何種救濟途徑等，仍為空白。如河北省于2008年頒布的《河北省人民政府關(guān)于實行征地區(qū)片價的通知》，僅明確集體和農(nóng)戶之間分配土地補償費的比例為2∶8，且僅是以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶有資格獲得分配，對于集體以其他方式所發(fā)包土地被征收的，土地補償費全部歸集體所有，承包人無資格獲得分配。

顯然，現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋、政策文件在賦予集體經(jīng)濟組織、村民會議對土地補償費分配權(quán)的同時，對其具體應如何分配的規(guī)定呈現(xiàn)出原則性、細碎化、操作性不強的問題，對土地補償費的分配方式、分配對象、分配標準、分配程序、救濟途徑等無明確系統(tǒng)的規(guī)定，故尚未形成完整的法律機制，遠遠不能滿足維護農(nóng)民權(quán)益和避免糾紛的現(xiàn)實需求。

（二）鄉(xiāng)村自治失范對國家介入的需求

近年來圍繞土地補償費分配產(chǎn)生的糾紛是引發(fā)涉農(nóng)信訪的主要原因之一，或者是因村民會議分配土地補償費的決議侵犯了農(nóng)民權(quán)益；或者是因村委會甚至村干部“越俎代庖”而越權(quán)分配土地補償費。鄉(xiāng)村自治的嚴重失范是導致糾紛的現(xiàn)實根源。

“如果沒有鄉(xiāng)村的自治性支持，國家的整合是不可能的，但僅憑鄉(xiāng)村社會意志自發(fā)形成而沒有國家意志主導的鄉(xiāng)村治理也是不現(xiàn)實的。”[1]（P60）鄉(xiāng)村治理中存在村民會議虛化、村干部專權(quán)等問題，國家在鄉(xiāng)村治理中完全退出容易導致“多數(shù)人暴政”或“少數(shù)人專權(quán)”，反而戕害鄉(xiāng)村自治，因此國家的介入是必要的，其方式顯然不能是行政化干預，借助制度供給實現(xiàn)國家強制與鄉(xiāng)村自治的平衡是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的合理選擇。

土地補償費的分配使用涉及農(nóng)民集體和集體成員的財產(chǎn)權(quán)益保護，與村社治理有明顯區(qū)別，其核心是“集體”和“農(nóng)民”這兩大主體的財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)屬私權(quán)范疇，并非是僅由村民會議“多數(shù)決”就可決定的村社公共事務，故應與鄉(xiāng)村自治有所區(qū)別。因此，現(xiàn)行法下將土地補償費分配納入村民自治機制的做法實為權(quán)宜之計，長遠來看，仍需構(gòu)建體現(xiàn)土地補償費分配之財產(chǎn)權(quán)益本質(zhì)的特定法律機制予以保障。

（三）集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配征地補償費之科學理論的匱乏

從實踐層面看，無論農(nóng)民還是國家都需要對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地補償費分配問題確立較為明晰的規(guī)則，目前很多地方法院就土地補償費糾紛問題不予受理，除了基于司法能力有限和缺乏相關(guān)制度性的具體規(guī)定的考慮外，恰恰是因為對于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的收益分配缺乏更細致有效的理論指導，以“民主議定”“主要用于被征地農(nóng)戶”等原則遠遠不能解決土地補償費分配中的侵害農(nóng)民權(quán)益問題。因此，需要以構(gòu)建土地補償費分配機制為目標豐富相關(guān)理論，以指導解決土地補償費分配引發(fā)的各類糾紛。

三、集體經(jīng)濟組織分配土地補償費的基本原則

法律原則具有彌補成文法不足，指導法律行為的功能。土地補償費分配機制首先應確立基本原則，以指導集體經(jīng)濟組織的分配行為，彌補成文法所規(guī)定的分配機制在實際運行中可能存在的漏洞與不足。既然農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，征地補償費應為集體土地所有權(quán)的替代形式，故分配征地補償費的核心是如何處理農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的利益平衡。

（一）尊重集體經(jīng)濟組織利益的原則

集體經(jīng)濟組織作為集體土地的管理者、經(jīng)營者，其運行需要相應的經(jīng)費財產(chǎn)支持，集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)則需要以集體經(jīng)濟組織為載體，集體經(jīng)濟組織成員——農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)也需以集體經(jīng)濟的存在和壯大為前提。只有重視集體經(jīng)濟組織的利益，才能提供壯大集體經(jīng)濟和為家庭分散經(jīng)營提供全方位服務的組織載體和組織保障，才能彌補當前政府在鄉(xiāng)村建設(shè)上投入能力的不足，切實改變當前鄉(xiāng)村建設(shè)滯后的局面。

在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策中已有尊重集體經(jīng)濟組織原則的體現(xiàn)，如“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費”。但同時也有忽視集體經(jīng)濟組織利益的規(guī)定，如“土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則”，恰恰反映在當前我國多元的利益沖突和復雜社會形勢下土地管理的不同政策理念，因此，明確尊重集體經(jīng)濟組織利益原則實為必要。

尊重集體經(jīng)濟組織利益原則在內(nèi)容上應有兩個向度：一是土地補償費使用分配應首先尊重“農(nóng)民集體”利益，集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使主體，應首先獲得部分土地補償費，以彌補其正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費需要；其次應壯大集體經(jīng)濟，由集體經(jīng)濟組織從土地補償費中獲得足以保持集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資金，使“農(nóng)民集體”獲得足夠的財力物力，為作為集體成員的農(nóng)民謀取福利和發(fā)展鄉(xiāng)村公共建設(shè)。二是土地補償費分配應當且必然依托集體經(jīng)濟組織的主體地位，由集體經(jīng)濟組織主導和擬定分配辦法與方案，并由集體經(jīng)濟組織推動實施民主表決等分配程序。

（二）保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益原則

集體經(jīng)濟組織以所在農(nóng)民集體的個體農(nóng)民為成員，農(nóng)民個體則作為所在集體經(jīng)濟組織的成員而享有成員權(quán)?；谵r(nóng)民集體土地所有權(quán)，農(nóng)民成員權(quán)的基本表現(xiàn)即為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，《中華人民共和國物權(quán)法》已經(jīng)將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項物權(quán)，實以農(nóng)民的成員權(quán)為權(quán)源。當前在土地征收補償中尚未對被征地農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)單獨進行補償，這是當前土地補償費分配糾紛產(chǎn)生的根源之一，因此未來的土地征收立法應當將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項單獨的財產(chǎn)權(quán)利進行補償，集體經(jīng)濟組織則獲得土地所有權(quán)補償費，如此方能涇渭分明地實現(xiàn)“農(nóng)戶的歸農(nóng)戶，集體的歸集體”，徹底杜絕土地補償費分配糾紛。

目前雖然確立了“土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶”的政策原則，但在征收中由于對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償尚未到位，相關(guān)法律法規(guī)和政策對保證成員權(quán)的規(guī)定不完備，因此確立保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的原則具有現(xiàn)實必要性。這一原則至少應包括以下內(nèi)容：第一，在分配程序上應體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織全體成員的意志，即土地補償費如何分配和使用，應由集體全體成員民主決定，對分配方案、分配標準、分配程序等問題的確定應由全體成員通過民主程序議定，以保障農(nóng)民個體成員的知情權(quán)、參與權(quán)等。第二，應在現(xiàn)有政策和法律法規(guī)下對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為單獨的財產(chǎn)權(quán)利進行補償。第三，成員權(quán)益平等，在考慮滿足被征地農(nóng)戶特定利益前提下，進一步保障集體經(jīng)濟組織其他成員按照對集體土地享有平等權(quán)利原則獲得被征地土地補償費的分配。

（三）民主議定原則

從土地補償費分配糾紛產(chǎn)生的根源看，大多是因農(nóng)民個體的意志和利益沒有得到充分表達與尊重，故民主議定原則極為必要。該原則已經(jīng)被現(xiàn)行法律和政策所肯定，但需澄清的是，其并非鄉(xiāng)村自治視角下民主治理原則的政治邏輯要求，而是基于農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵要求。農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民個體又為農(nóng)民集體的成員，故農(nóng)民集體土地所有權(quán)實為“集體”背后的全體農(nóng)民的所有權(quán)。依照此財產(chǎn)權(quán)邏輯，土地補償費的分配應由全體農(nóng)民集體決定，故需要由集體成員通過民主程序形成體現(xiàn)全體意志的“集體意志”，進而決定土地補償費分配問題。

強調(diào)民主議定原則的財產(chǎn)權(quán)邏輯，意味著該原則至少應體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是需體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織全體成員的“集體意志”，應當設(shè)計通過合理順暢的民主程序保障實現(xiàn)“集體意志”；二是基于農(nóng)民個體成員權(quán)益的財產(chǎn)權(quán)屬性，應避免出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”，民主決議應以不侵害農(nóng)民個體成員權(quán)益為底線，否則即為以民主議定的形式損害農(nóng)民個體財產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為。

四、集體經(jīng)濟組織分配土地補償費之法律機制的基本架構(gòu)

集體經(jīng)濟組織分配土地補償費法律機制的基本架構(gòu)應當明確由誰來分配即分配主體，怎樣分配即分配標準，誰有權(quán)獲得分配即成員資格的確定以及分配程序、救濟途徑等基本要素。

（一）分配主體

按照農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的邏輯，土地補償費的分配主體應為集體土地所有權(quán)主體——農(nóng)民集體，但鑒于“農(nóng)民集體”無論在法律上還是實體上均是虛置的，故應由集體土地所有權(quán)行使主體——集體經(jīng)濟組織作為土地補償費的分配主體較為適宜，具體應以內(nèi)部的集體成員（代表）會議以民主表決方式形成土地補償費分配的具體方案、實施程序及認定有權(quán)獲得土地補償費的成員資格條件等。①在法律上“農(nóng)民集體”不是一個獨立的主體，村莊社區(qū)只是生活在同一區(qū)域內(nèi)的人群的共同體，遠未達到可以成為法律主體或現(xiàn)實的社會主體的程度。村民委員會則是村民自治組織，而非集體土地所有權(quán)主體及其行使主體。“集體經(jīng)濟組織”則是我國法律體系中的獨立法律主體，代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)。

對于尚未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的村莊，土地補償費的分配應由村民會議表決決定，但實踐中往往由村委會越位替代村民會議做出分配決議，導致由村干部截留貪污、挪用或隨意分配補償費的情形較多。因此，在機制構(gòu)建上應進一步明確和重申，土地補償費分配主體應為集體經(jīng)濟組織，體現(xiàn)分配主體之分配意志的為集體經(jīng)濟組織成員（代表）會議或代行集體經(jīng)濟組織職能的村民會議，村委會及其他組織無權(quán)決定土地補償費的分配事宜。

（二）分配對象

土地補償費的分配對象應當是集體經(jīng)濟組織和成員，即二者均有權(quán)利獲得土地補償費，目前的主要問題是如何確定集體經(jīng)濟組織成員的資格條件。

問題之一：由誰來確定集體經(jīng)濟組織的成員資格，是交由“集體自治”還是國家立法來確定？以往理論和實務基本觀點認為屬于集體自治范疇，但新近學界主流觀點考慮到該問題涉及集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利，主張應由憲法或法律確定集體經(jīng)濟組織成員的資格標準。[2]基于“集體自治”和國家強制相結(jié)合的理念，在立法規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員資格的同時應給予集體經(jīng)濟組織一定的自治權(quán)，即允許集體經(jīng)濟組織成員（代表）會議或村民會議在法定既定框架內(nèi)表決確定具體分配事項中的成員資格條件，如成員對此不服，可通過訴訟予以救濟，對違反法律強制性規(guī)定的決議，司法應予矯正，對于切實屬集體自治的成員資格事項，應當尊重，司法不應干預。顯然，國家立法確立認定集體經(jīng)濟組織成員的基本資格條件是解決上述問題的根本，當前學界已展開研究，立法完備指日可待。[3]

問題之二：集體經(jīng)濟組織成員資格條件的確定在分配機制中應處于哪個環(huán)節(jié)？實踐中往往出現(xiàn)權(quán)益受侵害的農(nóng)民提起訴訟后土地補償費已分配完畢，司法對其權(quán)利救濟的實效性嚴重不足，如何在程序上進一步平衡成員資格的確定與土地補償費分配的關(guān)系實為必要。有學者在研究村民自治領(lǐng)域?qū)τ羞x舉權(quán)村民資格的認定問題時提出可參照村民選舉中確定選民資格的程序，即將村民資格的確認置于村民會議之前，首先確定本村社區(qū)內(nèi)哪些人享有村民資格，并公示村民名單。村民認為自己的村民資格被剝奪的，可以按照《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）選民資格案件的特殊程序提起訴訟，由法院裁定確認其村民資格。[4]按照這一思路，本文建議可參照《民事訴訟法》選民資格案件程序建立確定集體經(jīng)濟組織成員資格的特殊民事訴訟程序，即將集體經(jīng)濟組織成員資格的確定作為土地補償費分配的前置程序，首先由集體成員代表組成類似于村民選舉中的選舉委員會的“土地補償費分配委員會”，由其確定有權(quán)獲得土地補償費的成員范圍并公布名單。農(nóng)民認為自己被剝奪資格的，可在法定時間內(nèi)向人民法院提起訴訟確認其集體經(jīng)濟組織成員身份，以取得分配土地補償費的資格。

問題之三：集體經(jīng)濟組織成員資格應遵循什么標準？當前，在山東、遼寧、安徽等十余省（自治區(qū)、直轄市）地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，多以列舉式規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員的資格條件，總而言之，普遍對符合下列條件之一的人員認定為集體經(jīng)濟組織成員：（1）本村出生且戶口未遷出的；（2）與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；（3）本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的；（4）刑滿釋放后戶口遷回本村的；（5）符合國家移民政策，經(jīng)依法批準移民搬遷戶口遷入的；（6）其他將戶口依法遷入本村，能夠承擔相應義務和繳納公共積累，經(jīng)本村集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，接納為本集體經(jīng)濟組織成員的。[5]（P127-128）

以上集體經(jīng)濟組織成員條件，貫徹了因集體經(jīng)濟組織形成歷史而自然成為其成員，依據(jù)法律行為加入集體經(jīng)濟組織而成為其成員以及基于國家特定政策考量而成為成員三個基本標準，具有科學性合理性。第一，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成以“三級所有，隊為基礎(chǔ)”為特定歷史背景，應在尊重和把握集體經(jīng)濟組織的歷史性和財產(chǎn)性的基礎(chǔ)上確定成員資格的標準，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于其他經(jīng)濟組織，它是一個歷史自然形成的財產(chǎn)共同體”。[6]（P64）因此首先應確定構(gòu)成集體經(jīng)濟組織成員的主體是世居農(nóng)業(yè)人口，在此基礎(chǔ)上與世居人口形成具有血緣、婚姻關(guān)系的人自然成為集體經(jīng)濟組織成員。第二，基于集體經(jīng)濟組織的“團體性”，取得成員權(quán)的基礎(chǔ)還可以是法律行為，即還可以通過協(xié)議加入集體組織取得成員權(quán)。即對于非世居農(nóng)業(yè)人口，可以經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議表決通過，并以新成員繳納費用或承擔相關(guān)義務的方式加入集體經(jīng)濟組織。第三，農(nóng)村土地還負載著農(nóng)民生存權(quán)利以及保護外嫁女、喪偶婦女等社會保障功能，對于法律明確保障的成員權(quán)益，集體自治中也應予以尊重與保障。諸如外嫁女、喪偶婦女、刑滿釋放人員、軍轉(zhuǎn)人員、移民等由國家相關(guān)規(guī)定確認為集體經(jīng)濟組織成員的，應當予以尊重，集體自治不能剝奪。

（三）分配標準

問題之一：集體與成員個人的分配比例。以往代表性理念認為，支付給農(nóng)民集體的土地補償費，到底是應當全部分配還是部分分配，分配的數(shù)額和比例等問題，均屬于集體自治事項，國家不應干預。據(jù)此，實踐中法院對這類糾紛往往不予受理。而上文所提及的以河北省為代表的地方政策多規(guī)定土地補償費中集體留存20%至30%，其余在成員間進行分配。應當說，地方法規(guī)和政策的規(guī)定兼顧了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟與維護農(nóng)民個人利益，具有合理性，應予堅持。

在未來的土地征收立法中可以考慮明確在對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進行有效補償?shù)那疤嵯?，土地補償費可以大部分或全部留歸集體經(jīng)濟組織使用和支配。當然這需要配以完備的集體經(jīng)濟組織制度，以保證集體財產(chǎn)得到有效保護和運用。

問題之二：集體成員之間依何種標準分配。具體而言，“是依照成員人口分配還是依照承包土地面積進行分配，農(nóng)民對此不置可否?！盵7]（P238）對此應當區(qū)分征地的不同情形。第一，征收已經(jīng)承包到戶的土地，應主要給予承包權(quán)人充分補償，依“主要用于被征地農(nóng)戶”原則，按照農(nóng)戶被征土地面積相應分配土地補償費，如有剩余再留歸集體或作為集體財產(chǎn)在全體成員間按人口平均分配。第二，對于沒有承包到戶的集體土地，其被征收后的土地補償費應作為集體財產(chǎn)，屬全體成員集體所有，應依尊重集體經(jīng)濟組織利益原則分配給集體經(jīng)濟組織代為經(jīng)營和管理。第三，對于留存集體的土地補償費，如果進行二次分配，同樣應當按照土地集體所有的性質(zhì)，貫徹集體成員平等原則，在全體成員間按照人口平均分配。

（四）基本分配程序的設(shè)計

土地補償費基本程序需要明確分配土地補償費的主導主體、參與主體、實施程序等，鑒于集體經(jīng)濟組織自治與村民自治的相近性，在當前法律制度框架中，村民選舉程序可作為參考和借鑒。

我國鄉(xiāng)村治理接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政指導，實踐中村委會、集體經(jīng)濟組織和政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動是保證土地征收各項事項落實的必要條件，因此土地補償費分配應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府指導下進行。鑒于集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)行使主體，集體經(jīng)濟組織當然應為土地補償費分配的主導主體，以發(fā)揮其組織農(nóng)民、形成民主意志和實現(xiàn)分配的主體作用。為避免集體經(jīng)濟組織、村委會乃至村干部操縱分配，可參照村民選舉中設(shè)立選舉委員會和企業(yè)破產(chǎn)分配程序設(shè)立債權(quán)人委員會的做法，由基層政府指導和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織第一次成員會議選舉產(chǎn)生土地補償費分配委員會，作為代表集體成員的常設(shè)機構(gòu)，具體負責擬定分配方案、組織召開全體成員（代表）會議，執(zhí)行會議表決通過的分配方案，監(jiān)督集體經(jīng)濟組織及村干部的分配行為等。分配委員會組成后，應當擬定分配方案，確定集體經(jīng)濟組織成員名單并予公布。如個別成員認為自己被剝奪了成員資格，可向人民法院提起訴訟，由人民法院依法裁定確認其集體經(jīng)濟組織成員資格，再由成員（代表）會議討論和通過分配方案。最后由分配委員會負責分配方案的執(zhí)行，基層政府持續(xù)履行監(jiān)督指導之責。

（五）救濟途徑

土地補償費分配程序設(shè)計中應重視創(chuàng)建對侵犯農(nóng)民個體權(quán)益的司法救濟程序，引導司法合理介入。

第一，配合集體經(jīng)濟組織成員資格確認的前置性程序，應建立確認集體經(jīng)濟組織成員資格案件程序?？蓞⒄铡睹袷略V訟法》中選民資格案件程序，對于土地補償費分配委員會確定的集體經(jīng)濟組織成員資格持有異議者，可提起訴訟由法院裁決確認其成員資格，使成員資格在土地補償費分配前得到確認和保障。該案件中原告應為認為自己具有集體經(jīng)濟組織成員資格但集體經(jīng)濟組織成員會議決議剝奪其資格的人，被告則應為土地補償費分配委員會。

第二，進一步明確和完善集體成員對成員（代表）會議決議不服的司法審查制度。以往實踐中集體成員對村民會議、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部決議通過的分配方案不服提起訴訟，法院對于應如何審查，如何保障在不侵害村民自治、集體自治的同時給予個別成員以合理合法的司法救濟難以把握。在本文所設(shè)計的成員資格確認程序前置的情況下，集體經(jīng)濟組織成員會議的職能主要是決議通過分配方案，成員對分配方案的異議將集中于分配標準上。

首先，對于集體經(jīng)濟組織所留存土地補償費的比例，應當尊重其內(nèi)部自治原則。但對于征收承包到戶土地補償費的分配，應當貫徹保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)原則，司法應對集體經(jīng)濟組織成員會議決議是否侵犯了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)進行合法性審查，對于確實侵犯農(nóng)戶權(quán)利的，應宣告相應部分的會議決議無效，責令分配委員會重新組織召開會議進行表決。

其次，對于土地補償費在集體成員之間的分配，應區(qū)分所征收的是否為承包到戶土地。對于征收承包到戶土地，因涉及對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，司法應予介入審查，應以各戶被征收土地面積為標準分配補償費，即農(nóng)戶被征收多少畝地，就應獲得相應的補償。

對于征收非承包到戶土地的補償費在成員間的分配或土地補償費在依法分配給集體經(jīng)濟組織后的二次分配等問題，因不涉及對個別農(nóng)戶所承包土地，實質(zhì)上為集體全體成員行使集體土地所有權(quán)，應當堅持農(nóng)民集體自治原則，司法不宜介入，應尊重集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部決議。

五、余 論

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配土地補償費之法律機制的構(gòu)建，還涉及其與村民自治機制的協(xié)調(diào)，與基層政府的聯(lián)動等，并關(guān)涉農(nóng)民、村干部等對土地補償費分配機制的構(gòu)建和運行產(chǎn)生影響的“原子”性因素，因而應為需進一步研究的課題。

[1]劉濤，王震.中國鄉(xiāng)村治理中“國家—社會”的研究路徑——新時期國家介入鄉(xiāng)村治理的必要性分析[J].中國農(nóng)村觀察，2007，（5）.

[2]戴威，陳小君.論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的實現(xiàn)——基于法律的角度[J].人民論壇，2012，（2）.

[3]戴威.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格制度研究[J].法商研究，2016，（6）.

[4]吳津.淺論村民資格的法律性質(zhì)和確認程序[J].麗水學院學報，2007，（8）.

[5]鐘京濤.征地補償法律適用于疑難解釋[M].北京：中國法制出版社，2008.

[6]孫承毅，劉天增.談“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”資格的確認[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2007，（7）.

[7]陳小君，等.田野、實證與法理——中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建[M].北京：北京大學出版社，2012.

[責任編校：彭瀾]

On the Legal Mechanism for Rural Collective Economic Organization to Attribute Land Requisition Compensation

XU Zhen-zeng
(Research Department of Law and Policy,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C, Shijiazhuang 050061,China)

In order to safeguard peasants’right of collective income distribution,legal mechanism for rural collective economic organization to attribute land requisition compensation is necessary.So the principle for interests of collective and dividual should be established.Following property rights connation,members of congress should be main body to distribute the income.Collective economic organization and dividual peasant are entitled to compensation.Members congress of collective can vote committee that is responsible for implement the solution of distribution.The last,mechanism to confirm collective membership should be constructed to protect peasant’s interest and right.

right of collective income distribution;legal mechanism;necessity;basic principle;basic framework

徐振增（1977—），男，河北黃驊人，中共河北省委黨校副教授，博士；研究方向為民事主體法、“三農(nóng)”治理法治化。

D922.3

A

1671-198X（2017）03-0044-07

2016-12-19