淺談建立行政過(guò)程信息公開(kāi)制度的必要性

王婷

摘 要：我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》及《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)司法解釋?zhuān)┮?guī)定政府信息公開(kāi)的范圍均未涉及行政過(guò)程信息，這一立法上的空缺導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中哪些行政過(guò)程信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或者免予公開(kāi)在《政府信息公開(kāi)條例》及《司法解釋》中均找不到直接依據(jù)，現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)范的脫節(jié)使得行政過(guò)程信息公開(kāi)制度亟待建立，這不僅是完善政府信息公開(kāi)制度的需要，也是提高政府透明度、促進(jìn)公眾參與政府決策的客觀要求。

關(guān)鍵詞：行政過(guò)程信息；信息公開(kāi)；必要性

一、行政過(guò)程信息概述

（一）行政過(guò)程信息的定義

行政過(guò)程信息，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在行使國(guó)家行政管理職權(quán)時(shí)以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)時(shí)，在決定之前準(zhǔn)備過(guò)程中形成的所有政府信息?！墩畔⒐_(kāi)司法解釋讀本》將過(guò)程信息定義為決策信息，指的是行政機(jī)關(guān)在作決定之前準(zhǔn)備過(guò)程中形成的文件。

（二）行政過(guò)程信息的特征

行政過(guò)程信息具有以下兩個(gè)特征：

第一，行政性。行政過(guò)程信息是行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中制作或者獲取的，其產(chǎn)生來(lái)源于行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果，行政性的特點(diǎn)貫徹始終。

第二，預(yù)備性。政府信息包括行政過(guò)程信息和其他信息。行政過(guò)程信息是行政機(jī)關(guān)為決定準(zhǔn)備的信息，其產(chǎn)生時(shí)間在行政機(jī)關(guān)作決定前的準(zhǔn)備階段，是為行政機(jī)關(guān)作決定準(zhǔn)備的，是行政機(jī)關(guān)作決定的參考和依據(jù)，因而，行政過(guò)程信息具有預(yù)備性的特征。

二、行政過(guò)程信息與政府信息

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指管理國(guó)家的所有機(jī)構(gòu)包括立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)及具有公共管理職能的社會(huì)組織。狹義的政府是指與立法、司法機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的承擔(dān)國(guó)家行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)。我國(guó)以行政法規(guī)確立的政府信息公開(kāi)制度采用狹義政府的概念，規(guī)定適用主體主要有行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織兩大類(lèi)，與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)時(shí)也屬于政府信息公開(kāi)的主體。國(guó)外信息公開(kāi)法規(guī)定的適用主體，有一些國(guó)家僅適用于政府行政機(jī)關(guān)，如美國(guó)、日本；有的采用廣義政府的概念，適用于立法、司法、行政等所有國(guó)家機(jī)關(guān)，如歐盟；也有的包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織，如新西蘭；還有更為廣泛的，除了國(guó)家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織外，適用于一般的企業(yè)或私法團(tuán)體，如南非。政府信息獲取的渠道，主要通過(guò)本單位制作以及從其他單位或個(gè)人中獲取，其他單位即包括行政機(jī)關(guān)（如上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)），也包括非行政機(jī)關(guān)（如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法人、其他組織）。

三、建立行政過(guò)程信息公開(kāi)制度的必要性

（一）進(jìn)一步界定政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的必然要求

《政府信息公開(kāi)條例》自頒布以來(lái)，公開(kāi)范圍狹窄、公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清受到公眾較多非議。世界發(fā)達(dá)國(guó)家政府信息公開(kāi)立法，大部分對(duì)豁免公開(kāi)的政府信息采取列舉的方式加以規(guī)定，凡未被明確規(guī)定可以豁免公開(kāi)的均應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。我國(guó)對(duì)公開(kāi)內(nèi)容采用的是列舉的方式，不能公開(kāi)則規(guī)定了諸如“不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”等模糊條款，并且有關(guān)不予公開(kāi)的規(guī)定也不多，僅有第8條和14條規(guī)定列舉了四類(lèi)免予公開(kāi)的政府信息。這種列舉方式與國(guó)外正好相反，不可避免會(huì)導(dǎo)致其規(guī)定本身不可能窮盡所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列舉范圍之內(nèi)，同時(shí)也不在否定列舉范圍之內(nèi)，如行政過(guò)程信息。當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中的案例涉及到這類(lèi)內(nèi)容時(shí)，公眾、政府、法院都在立法上找不到依據(jù)，這不僅給公眾申請(qǐng)?jiān)斐刹槐愫屠_，也給政府拒絕受理申請(qǐng)一個(gè)借口。建立行政過(guò)程信息公開(kāi)制度是完善政府信息公開(kāi)制度，進(jìn)一步界定政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的必然要求，也是解決這一問(wèn)題最行之有效的辦法。通過(guò)法律規(guī)定將行政過(guò)程信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)予以明確，能澄清政府和公眾對(duì)過(guò)程信息的模糊認(rèn)識(shí)，使公眾申請(qǐng)行政過(guò)程信息公開(kāi)以及政府受理行政過(guò)程信息公開(kāi)的申請(qǐng)都有法可依、有章可循。

（二）建設(shè)透明政府，提高政府公信度的客觀要求

一個(gè)法治政府首先是一個(gè)透明政府，如果政府缺乏透明度，公眾就很難約束政府行為，法治建設(shè)難以進(jìn)行。建立行政過(guò)程信息公開(kāi)制度是建設(shè)透明政府的客觀要求，是強(qiáng)化行政監(jiān)督的有效途徑。

行政公開(kāi)已成為世界各國(guó)行政發(fā)展的基本趨勢(shì)，通過(guò)行政公開(kāi)建設(shè)透明政府已成為大多數(shù)國(guó)家普遍采用且行之有效的措施。透明政府要求政府要公開(kāi)、透明地履行政府職責(zé)，其透明性體現(xiàn)在：第一，政府各部門(mén)職能公開(kāi)，包括組織結(jié)構(gòu)、部門(mén)設(shè)置、組成人員、人員分工等公開(kāi)；第二，政府辦事程序公開(kāi)，政府機(jī)關(guān)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、印發(fā)辦事指南、設(shè)置咨詢(xún)窗口公開(kāi)辦事程序和細(xì)則；行政過(guò)程信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)上就是行政過(guò)程公開(kāi)，將行政過(guò)程信息公諸于眾，能消除人民群眾對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作的神秘感和誤解，增強(qiáng)政府透明度，促使政府機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)法制、服務(wù)意識(shí)，提高管理的能力和水平，依法行政，從而提升政府形象，提高公眾對(duì)政府的信任度，政府的政策和決策也因此更容易獲得公眾的理解、認(rèn)可和支持。

（三）促進(jìn)公眾參與政府決策的客觀要求

在當(dāng)今世界各國(guó)，人民是國(guó)家權(quán)力的真正享有者已成為共識(shí)，公開(kāi)與參與是當(dāng)代各國(guó)政府依法行政原則的必然要求。我國(guó)《憲法》總綱就規(guī)定了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)利依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)。人民行使國(guó)家權(quán)力可以通過(guò)兩種方式，一種是間接行使，即通過(guò)選舉的方式選出代表管理國(guó)家；另一種是直接行使，由公眾直接參與國(guó)家管理，將公眾意志和利益通過(guò)各種途徑轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力來(lái)影響政府決策，這是人民對(duì)其民主權(quán)利更高要求的必然結(jié)果，隨著社會(huì)民主和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的決策通過(guò)這種方式產(chǎn)生。不管是間接還是直接行使國(guó)家權(quán)力，都要求政府公開(kāi)其掌握的信息資源，這是保障公民有效參政的前提和重要環(huán)節(jié)，只有知悉政府行為，公眾才能知道怎樣參政，才能提出正確的意見(jiàn)和建議。

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