正心誠(chéng)意 國(guó)之大器
——上海市政府法制辦副主任羅培新解讀信用體系建設(shè)三個(gè)改革性文件

◎文/本刊記者 何玲

正心誠(chéng)意 國(guó)之大器
——上海市政府法制辦副主任羅培新解讀信用體系建設(shè)三個(gè)改革性文件

◎文/本刊記者 何玲

“國(guó)以誠(chéng)立心，人以誠(chéng)立身”。信用文化在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)?！墩撜Z(yǔ)·為政》曰：“人而無(wú)信，不知其可也?！泵献訉⑿庞昧袨椤拔鍌悺敝?，從而確立了信用的倫理地位。黨中央高度重視加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)。黨的十八大提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，十八屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制”。

為貫徹落實(shí)中央要求，近日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人誠(chéng)信意見(jiàn)》）國(guó)家發(fā)改委等九部門《關(guān)于全面加強(qiáng)電子商務(wù)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《電子商務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》）相繼出臺(tái)，為社會(huì)信用體系的建設(shè)指明了方向。這些文件出臺(tái)的背景、目的和意義是什么？本刊記者就此采訪了上海市政府法制辦副主任羅培新。

政務(wù)誠(chéng)信以縱向信用引領(lǐng)橫向信用

記者：《政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)》對(duì)建立政府公信力有何意義？

羅培新：政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，相對(duì)于社會(huì)主體之間的橫向信用關(guān)系而言，政務(wù)誠(chéng)信記載的是政府行為作用于行政相對(duì)人的縱向信用關(guān)系。各級(jí)政務(wù)主體的誠(chéng)信水平，對(duì)其他主體的誠(chéng)信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和引領(lǐng)作用。

在世界范圍內(nèi)，政府面臨的最大困難在于，不僅必須干得好，而且必須讓公眾相信它干得好。換句話說(shuō)，公眾的信任彌足珍貴。政務(wù)誠(chéng)信是政府活力的源泉，是政府的生命線，也是構(gòu)筑善政的重要資本。而所謂善政，實(shí)際上就是對(duì)契約的依法履行，對(duì)代理責(zé)任的有效承擔(dān)，對(duì)公眾期待的良性回應(yīng)。

總體而言，政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員要承擔(dān)四方面的責(zé)任：一是政治責(zé)任，其核心是對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)則是對(duì)公共利益負(fù)責(zé)；二是法律責(zé)任，公務(wù)員必須模范遵守法律法規(guī)，依法行使權(quán)力并對(duì)權(quán)力行使的后果承擔(dān)法律責(zé)任；三是行政責(zé)任，公務(wù)員應(yīng)該在法定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，依法行政，合理行政，文明行政；四是道義責(zé)任，公務(wù)員要模范遵守社會(huì)公德、傳統(tǒng)美德和公序良俗。而此四種責(zé)任的承擔(dān)過(guò)程，也正是政務(wù)信用的累積過(guò)程。

然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，某些地方政府部門隨意決策、朝令夕改，承諾不兌現(xiàn)、政策不落實(shí)，甚至拒絕履行法院生效判決……政務(wù)誠(chéng)信不彰，不但耗散了信用資源，而且惡化了社會(huì)主體對(duì)政府的信任，從而推高了社會(huì)治理與公共管理的成本，最終減損了社會(huì)整體福利，甚至激化了社會(huì)矛盾。

因而，亟須把政府失信行為納入信用記錄，對(duì)有關(guān)部門和工作人員進(jìn)行信用監(jiān)督、警示和懲戒，以切實(shí)增強(qiáng)政府部門建設(shè)政務(wù)誠(chéng)信的責(zé)任感和積極性，以政務(wù)誠(chéng)信推動(dòng)、引領(lǐng)社會(huì)信用體系建設(shè)。鑒此，《政務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》稱，要建立健全守信踐諾機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評(píng)價(jià)各級(jí)人民政府和公務(wù)員對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)行政事項(xiàng)以及行政服務(wù)質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況。各級(jí)人民政府在債務(wù)融資、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等市場(chǎng)交易領(lǐng)域應(yīng)誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，為全社會(huì)作出表率。也正是在這一意義上，我們可以認(rèn)為，政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系的基石。

市場(chǎng)誠(chéng)信懲戒與保護(hù)并舉

記者：電子商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的關(guān)鍵是什么？

羅培新：政務(wù)誠(chéng)信與市場(chǎng)誠(chéng)信，可謂社會(huì)信用的車之兩輪，鳥(niǎo)之雙翼。個(gè)人是社會(huì)的細(xì)胞，個(gè)體的誠(chéng)信看似微小，但聚沙成塔，集腋成裘，終將匯集成市場(chǎng)信用的洪荒之力。與此同時(shí)，近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，電子商務(wù)迅猛發(fā)展，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組成部分和重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2016年的“雙十一”，天貓與淘寶的交易總額，更是達(dá)到了驚人的1207億元，比巴西一年預(yù)估的電子商務(wù)交易額還要大。然而，任何新事物在其發(fā)展之初，難免泥沙俱下，利弊俱存。電商領(lǐng)域的失信問(wèn)題目前十分嚴(yán)重，假冒偽劣、以次充好、虛假?gòu)V告、服務(wù)違約、虛假交易、刷單炒信、惡意差評(píng)以及濫用、泄露和倒賣個(gè)人信息等違法違規(guī)行為泛濫，嚴(yán)重影響正常市場(chǎng)秩序，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益，危及電子商務(wù)健康發(fā)展。

有一句話形象地描述了電商的經(jīng)營(yíng)環(huán)境：在互聯(lián)網(wǎng)的世界里，你永遠(yuǎn)不知道在電腦的另一端，按動(dòng)鼠標(biāo)的是一個(gè)人還是一條狗。這種買賣雙方互不見(jiàn)面的業(yè)態(tài)，如果在治理之下形成了良好的守信氛圍，則市場(chǎng)其他領(lǐng)域的誠(chéng)信治理也值得期待。以此為基礎(chǔ)，持續(xù)用力，久久為功，終將形成“守信光榮、失信可恥”的良好社會(huì)氛圍。

鑒此，《電子商務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》指出，要建立覆蓋線上、線下，貫穿生產(chǎn)、交易、支付、物流、客服全流程的電子商務(wù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。綜合運(yùn)用隨機(jī)抽查、專項(xiàng)檢查、投訴處理、第三方評(píng)價(jià)等手段，加大對(duì)電子商務(wù)失信問(wèn)題的監(jiān)管力度。有關(guān)監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)的監(jiān)管，強(qiáng)化電子商務(wù)平臺(tái)的主體責(zé)任。積極引導(dǎo)電子商務(wù)平臺(tái)堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展，加強(qiáng)自身誠(chéng)信建設(shè)，建立健全內(nèi)部信用管理制度、投訴舉報(bào)制度和對(duì)交易主體的信用監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的信用約束。

同樣地，《個(gè)人誠(chéng)信意見(jiàn)》一方面確立了褒揚(yáng)誠(chéng)信懲戒失信的原則，另一方面又強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息安全與隱私保護(hù)。例如，該意見(jiàn)規(guī)定，未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)不得采集個(gè)人公共信用信息。加大對(duì)泄露、篡改、毀損、出售或者非法向他人提供個(gè)人信息等行為的查處力度。對(duì)金融機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、大數(shù)據(jù)公司、移動(dòng)應(yīng)用程序開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，規(guī)范其個(gè)人信息采集、提供和使用行為。

信息泄露釀就的社會(huì)悲劇，近年來(lái)層出不窮。例如，2016年8月，山東18歲女孩徐玉玉，在踏入大學(xué)校門之前接到詐騙電話，被騙走9900元學(xué)費(fèi)后傷心過(guò)度，心臟驟停而不幸離世。此番《個(gè)人誠(chéng)信意見(jiàn)》就信息保護(hù)問(wèn)題濃墨重彩，可謂正當(dāng)其時(shí)。

建章立制善治須用良法

記者：如何平衡個(gè)人信用信息的公開(kāi)和保護(hù)？

羅培新：沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓?！墩?wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》《個(gè)人誠(chéng)信意見(jiàn)》《電子商務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》均在顯要位置，突出強(qiáng)調(diào)了法律規(guī)則重要性。例如《政務(wù)誠(chéng)信意見(jiàn)》指出，要逐步建立和完善政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)法規(guī)，鼓勵(lì)有條件的地方出臺(tái)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)地方性法規(guī)。

的確，眾所周知，文件本身只負(fù)責(zé)指引方向，并不設(shè)定具體的權(quán)利與義務(wù)，語(yǔ)言的精確性、規(guī)范性與可操作性較弱。例如，什么是信用，跟道德有關(guān)系嗎？如何理解文件所稱的“一處違信，處處受制”？如何“讓守信者一路暢通，讓失信者寸步難行”？在推行信用管理的社會(huì)，是否會(huì)雷區(qū)遍布、人人自危？未成年人犯了錯(cuò)誤，是否會(huì)被記入不良名單？信息主體對(duì)信用信息是否擁有權(quán)利？如何平衡個(gè)人對(duì)自身信息的自決權(quán)決與信用信息合理流動(dòng)的矛盾……

凡此種種，在政策性文件中均找不到確切的答案，必須通過(guò)立法來(lái)做出回應(yīng)。地方在創(chuàng)制法規(guī)規(guī)章時(shí)，務(wù)須在《立法法》賦予的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)妥為考慮以下問(wèn)題。

其一，主體的限制。如果說(shuō)，社會(huì)信用是指記載自然人、法人和其他組織違法和違約狀況的話，那么，并不是民眾的所有違法與違約信息都應(yīng)記載下來(lái)。俗話說(shuō)，年輕人犯錯(cuò)誤，上帝也會(huì)原諒。自然人要成為社會(huì)信用主體，必須具有完全行為能力。不具有完全行為能力的自然人，因心智不全，一般不具備締結(jié)合同的權(quán)利能力，權(quán)利能力也受到諸多限制，社會(huì)也應(yīng)為其提供更多的修正錯(cuò)誤并成長(zhǎng)的空間，故不宜納入法律的調(diào)整范圍。舉例來(lái)說(shuō)，有地方試圖將中小學(xué)生考試作弊行為也記入社會(huì)信用體系，著實(shí)不妥，這對(duì)其身心健康及成長(zhǎng)發(fā)育相當(dāng)不利。但成年人參加國(guó)家司法資格考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試等全國(guó)性考試，一旦作弊被發(fā)現(xiàn)，則可以被記入信用平臺(tái)。

其二，內(nèi)容的限制。為給民眾一定的容錯(cuò)空間，被記入信用平臺(tái)的違法違約行為必須具備一定的條件。例如，拖欠水、電、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)費(fèi)，最好經(jīng)催告后拖欠達(dá)一定時(shí)間以上，才記為失信信息，給無(wú)心之失留下空間。再如，被電子警察抓拍到的非法變道、違法停車等適用簡(jiǎn)易程序做出的行政處罰，也不應(yīng)被記入平臺(tái)，要記的是那些醉駕或者交通肇事后逃逸等惡性違法行為，再如，因?yàn)榭咕懿疬`、霸機(jī)、霸船、醫(yī)鬧、逃票等向來(lái)是城市治理中的頑疾，其主觀惡意明顯，則可以記入不良信用信息。

其三，救濟(jì)程序的限制。無(wú)救濟(jì)，則無(wú)權(quán)利。地方立法可在以下三個(gè)方面賦予信息主體以救濟(jì)權(quán)利：第一，異議權(quán)。信息主體如果認(rèn)為信用信息的采集、保存以及提供存在錯(cuò)漏或侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等合法權(quán)益的，可以向信用平臺(tái)等提出異議，后者應(yīng)當(dāng)在收到異議申請(qǐng)后及時(shí)處理，并告知異議申請(qǐng)人。第二，記錄消除權(quán)。除嚴(yán)重失信信息外，一般的失信信息不應(yīng)跟隨終身。地方立法應(yīng)設(shè)定失信信息的查詢期限，期限屆滿則失信信息從查詢界面刪除。第三，主動(dòng)修復(fù)權(quán)。社會(huì)信用立法確立的價(jià)值觀是引導(dǎo)人們積極向善，對(duì)于一般失信行為，應(yīng)當(dāng)給予改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。舉例來(lái)說(shuō)，法院公布了拒不執(zhí)行生效判決的“老賴名單”后，失信人主動(dòng)把錢給還了，法院就可以提供證明，請(qǐng)求平臺(tái)刪除該失信信息。當(dāng)然，嚴(yán)重失信的情形不能主動(dòng)修復(fù)。

信用管理，考驗(yàn)的不僅是政府的精細(xì)化管理水平，考驗(yàn)的更是依法行政的定力與智慧。無(wú)論是政務(wù)誠(chéng)信還是市場(chǎng)誠(chéng)信，均須在法律的框架內(nèi)審慎推進(jìn)，切忌以道德評(píng)價(jià)取代法律判斷。誠(chéng)所謂德潤(rùn)人心，法安天下！