行政事業(yè)單位預(yù)算管理的普遍問題與解決措施

劉澤坤

摘 要 預(yù)算管理關(guān)系到行政事業(yè)單位的正常運(yùn)作，也影響到我國(guó)行政管理和公共服務(wù)事業(yè)。全面預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的重要方法，對(duì)于規(guī)范財(cái)務(wù)收支，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)具有重要作用。為此，本文分析了行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的作用，并梳理當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的普遍問題，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理指出解決措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算編制 績(jī)效考核

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的作用

改革開放以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位經(jīng)歷了高速發(fā)展，卻也積累了一些內(nèi)部治理和財(cái)務(wù)管理問題。2015年1月1日起我國(guó)開始施行新《預(yù)算法》，把行政事業(yè)單位的全部收入和支出都納入預(yù)算，以規(guī)范各單位收支行為，加強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)管。行政事業(yè)單位按照新《預(yù)算法》和《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》落實(shí)全面預(yù)算管理，有利于嚴(yán)格審核每一筆支出，根據(jù)財(cái)政預(yù)算明確支出的用途和金額，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的事前、事中、事后全過程控制，不斷提高資金使用效率和效益。在新的財(cái)政管理體制下，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)變成了總括與明細(xì)的關(guān)系，財(cái)政部門通過授權(quán)支付監(jiān)管行政事業(yè)單位的零余額賬戶，嚴(yán)格控制資金動(dòng)向，提高了行政事業(yè)單位資金使用的自律性。而且行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，有利于提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平，主動(dòng)防范資金支付風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防貪污腐敗和違法違紀(jì)問題。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的普遍問題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，因此行政事業(yè)單位過分依賴國(guó)家財(cái)政，缺乏預(yù)算管理意識(shí)，資金管理水平較低，有規(guī)不依、有章不循的現(xiàn)象廣泛存在；預(yù)算管理制度不夠健全，預(yù)算編制不夠科學(xué)化，設(shè)置的預(yù)算指標(biāo)不夠細(xì)化，執(zhí)行過程中缺少硬性約束，資金使用的隨意性大，導(dǎo)致追加預(yù)算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有的單位盲目進(jìn)行項(xiàng)目投資，立項(xiàng)、申報(bào)、審批等流程把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致超預(yù)算支出，大量閑置資產(chǎn)沒有發(fā)揮作用；很多單位沒有制定嚴(yán)格的監(jiān)管體系，財(cái)務(wù)體系與集中支付制度未有效對(duì)接，缺乏對(duì)資金使用過程的動(dòng)態(tài)控制，資金使用審核不嚴(yán)，資金管理的權(quán)責(zé)不夠明確，導(dǎo)致資金使用計(jì)劃與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，一些人甚至違規(guī)使用資金或者挪用資金，造成資金流動(dòng)混亂。2016年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入增速回落，估計(jì)2017年財(cái)政收入僅增長(zhǎng)3.0%左右，中央和地方的財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大，行政事業(yè)單位資金管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的解決措施

（一）構(gòu)建全面預(yù)算管理體系

當(dāng)前行政事業(yè)單位收入項(xiàng)目復(fù)雜，存在著財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)撥款、經(jīng)營(yíng)收入、專項(xiàng)資金、附屬單位上繳收入等內(nèi)容，容易出現(xiàn)管理混亂和資金截留等問題，另一方面超預(yù)算支出、擠占挪用、公款私用、盲目投資等問題廣泛存在，影響了單位資金管理質(zhì)量。預(yù)算管理水平直接反映了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)營(yíng)管理能力，為此行政事業(yè)單位必須高度重視預(yù)算管理工作，按照新《預(yù)算法》的要求加強(qiáng)建立預(yù)算管理，成立專門的預(yù)算管理部門，做好資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，并采取相應(yīng)的措施加以防范。全面預(yù)算管理對(duì)財(cái)務(wù)和預(yù)算管理工作提出了很高的要求，單位應(yīng)鼓勵(lì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，并提供專業(yè)的、針對(duì)性強(qiáng)的培訓(xùn)課程，快速提高他們的預(yù)算管理工作水平。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，建立預(yù)算管理體系，完善資金審批制度，規(guī)范資金使用流程，以保障資金流動(dòng)和經(jīng)費(fèi)支出的科學(xué)性、計(jì)劃性、有效性；其次，資金流轉(zhuǎn)面臨著多種風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位要做好資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，并采取相應(yīng)的措施加以防范；此外，要建立健全資金使用考核機(jī)制，落實(shí)資金管理問責(zé)制度，避免預(yù)算超支、資產(chǎn)閑置和資金沉淀等問題。

（二）全面提升預(yù)算編制水平

全面預(yù)算管理是資金管理的重要方法，也是實(shí)施控制和監(jiān)督的重要手段，行政事業(yè)單位應(yīng)深化預(yù)算編制方法，根據(jù)單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，堅(jiān)持全口徑預(yù)算的基本原則，自下而上逐級(jí)編制資金預(yù)算，全面提升預(yù)算編制水平，并優(yōu)化預(yù)算分配結(jié)構(gòu)。首先，加大信息化建設(shè)力度，及時(shí)引入專門的財(cái)務(wù)軟件與數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高預(yù)算編制的信息化水平；其次，在開展預(yù)算之前，預(yù)算管理人員必須做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作，確保預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化；再次，應(yīng)加強(qiáng)資金收支管理，統(tǒng)計(jì)好近幾年的信息數(shù)據(jù)，充分借助計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并采用固定預(yù)算法、零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法、績(jī)效預(yù)算法等多種預(yù)算編制方法，進(jìn)一步提升預(yù)算分配管理的科學(xué)性；最后，應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)、明確的指標(biāo)體系，將所有數(shù)據(jù)錄入計(jì)算機(jī)進(jìn)行存儲(chǔ)和分析，從而提升預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（三）嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理方案

制度和方案的價(jià)值在于有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位應(yīng)把預(yù)算指標(biāo)層層分解與落實(shí)到各部門以及下級(jí)單位，嚴(yán)格按照預(yù)算程序開展各項(xiàng)預(yù)算管理工作，并明確相關(guān)責(zé)任人，堅(jiān)持統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理方案。單位應(yīng)對(duì)支出進(jìn)行分類管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)控，提高經(jīng)費(fèi)使用透明度，嚴(yán)格按照預(yù)算和計(jì)劃使用資金，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不能干預(yù)財(cái)務(wù)預(yù)算，更不能肆意曲解管理規(guī)定，禁止以撥代支、以領(lǐng)代報(bào)，或者隨意變更資金用途，切實(shí)糾正粗、疏、漏、亂等現(xiàn)象。單位要確保預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，加強(qiáng)授權(quán)支付管理，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理方案，切實(shí)按照相關(guān)程序進(jìn)行審批，未列入預(yù)算的不得支出，凡是重大決策、重大事項(xiàng)、大額支付必須經(jīng)集體決策或聯(lián)簽，對(duì)于特殊的超預(yù)算支出必須經(jīng)過申報(bào)和審批程序才可變更，以防出現(xiàn)決策風(fēng)險(xiǎn)。而且要設(shè)立預(yù)算預(yù)警體系，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算偏差、資金異動(dòng)、項(xiàng)目失控等，認(rèn)真分析預(yù)算與實(shí)際出現(xiàn)差異的原因，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)控制。

（四）積極建立績(jī)效考核機(jī)制

在國(guó)庫(kù)集中支付背景下，行政事業(yè)單位的所有財(cái)政性資金都被納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，行政事業(yè)單位要積極推廣公務(wù)卡，實(shí)時(shí)監(jiān)控公務(wù)卡信息，以提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)加快建設(shè)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，按照財(cái)政一體化平臺(tái)建設(shè)要求，加強(qiáng)橫向聯(lián)網(wǎng)，與國(guó)庫(kù)集中支付平臺(tái)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在實(shí)施全面預(yù)算管理的過程中，預(yù)算超額現(xiàn)象廣泛存在。為了確保預(yù)算管理的效果，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)監(jiān)督檢查，為此可以成立監(jiān)督考核小組，積極引入績(jī)效考核機(jī)制，制定科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)，把預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入績(jī)效考核體系，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)考核和監(jiān)督，將各個(gè)部門的工作目標(biāo)與預(yù)算管理相結(jié)合，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以激發(fā)各部門人員的積極性，確保預(yù)算管理的約束力。監(jiān)督考核小組及時(shí)將預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果反饋給預(yù)算部門以及單位管理人員，讓管理層得以總結(jié)預(yù)算管理存在的問題，及時(shí)查找原因，并積極思索解決方案。行政事業(yè)單位應(yīng)將考核與獎(jiǎng)懲相結(jié)合，積極建立講約束、講激勵(lì)、講規(guī)范的預(yù)算管理新機(jī)制，從而保證預(yù)算管理的執(zhí)行力，提高預(yù)算管理的實(shí)效性。

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)一般公共預(yù)算收入總量約15.89萬(wàn)億元，支出總量約18.07萬(wàn)億元，財(cái)政收支形勢(shì)不容樂觀。加強(qiáng)預(yù)算管理有利于提升財(cái)務(wù)管理水平，也是行政事業(yè)單位大力發(fā)展行政管理和公共服務(wù)事業(yè)的價(jià)值基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)積極落實(shí)全面預(yù)算管理，規(guī)范資金運(yùn)作體系，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理透明化、科學(xué)化、規(guī)范化，以更好地推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（作者單位為青島平度市財(cái)政局）

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