淺析排污權(quán)有償使用和交易制度

徐園紅　潘磊

建立排污權(quán)有償使用和交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，本文淺析排污權(quán)有償使用及排污權(quán)交易相關(guān)知識(shí)。

建立排污權(quán)有償使用和交易制度是我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革。是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將對(duì)更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會(huì)樹(shù)立環(huán)境資源有價(jià)的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

1排污權(quán)有償使用及排污權(quán)交易的定義

排污權(quán)是指在主要污染物排放總量控制條件下，排污單位依法取得的按照國(guó)家或本省排放標(biāo)準(zhǔn)，向環(huán)境直接或間接排放主要污染物的權(quán)利。排污權(quán)有償使用，是指在滿足主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過(guò)向縣級(jí)及以上環(huán)境保護(hù)部門(mén)繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)取得排污權(quán)的行為。排污權(quán)交易是指在滿足環(huán)境質(zhì)量和主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過(guò)排污權(quán)交易平臺(tái)依法出讓或受讓排污權(quán)的行為。

2排污權(quán)交易的歷史及內(nèi)涵

1968年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯首先提出排污權(quán)概念，其內(nèi)涵是政府作為社會(huì)的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權(quán)利像股票一樣出賣(mài)給出價(jià)最高的競(jìng)買(mǎi)者。污染者可以從政府手中購(gòu)買(mǎi)這種權(quán)利，也可以向擁有污染權(quán)的污染者購(gòu)買(mǎi)，污染者相互之間可以出售或者轉(zhuǎn)讓污染權(quán)。

排污權(quán)交易是在一個(gè)有額外排污削減份額的公司和需要從其他公司獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的公司之間的自愿交易。它以一定地區(qū)在一定期限內(nèi)污染物總量的控制為前提和目標(biāo)，充分有效使用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量資源，以經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步減少污染，進(jìn)而進(jìn)行企業(yè)間的排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率的一種控制污染的環(huán)境保護(hù)手段。排污權(quán)交易同傳統(tǒng)的管理政策相比，能夠更多、更快地實(shí)現(xiàn)污染物排放的削減。排污權(quán)交易計(jì)劃的靈活性使得商人們能夠評(píng)價(jià)他們的最佳控制方案，如選擇內(nèi)部控制或通過(guò)市場(chǎng)與其他人合作取得排污削減，同時(shí)，也向公眾保證了他們履行排污削減的責(zé)任。它是用市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”來(lái)控制環(huán)境污染的一種較為有效的方式。

3中國(guó)排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易現(xiàn)狀

排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)施取得積極進(jìn)展。2007年以來(lái)，財(cái)政部、環(huán)保部和國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)了江蘇、浙江、天津等11個(gè)省（自治區(qū)、市）開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。目前，11個(gè)試點(diǎn)省市已經(jīng)出臺(tái)了近20個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案和管理辦法，結(jié)合各地實(shí)際情況對(duì)政策實(shí)施的細(xì)節(jié)進(jìn)行了具體規(guī)定。各地財(cái)政、環(huán)保和發(fā)改委等管理部門(mén)圍繞政策實(shí)施中的排污指標(biāo)申購(gòu)、排污權(quán)儲(chǔ)備和出讓、有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格和交易細(xì)則等制定了大量的規(guī)范文件。同時(shí)，各地還相繼成立了排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)，建立了包括信息發(fā)布、指標(biāo)申購(gòu)、交易管理和指標(biāo)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的交易平臺(tái)。截至2014年底，全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)有償使用和交易總額累計(jì)達(dá)到53億元。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要推行資源有償使用和排污權(quán)交易制度。國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年8月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。提出2015年底前試點(diǎn)地區(qū)要全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。

4排污權(quán)有償使用及排污權(quán)交易積極意義

4.1實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的途徑是建立可轉(zhuǎn)讓的排污許可（TDP）市場(chǎng)，通過(guò)可轉(zhuǎn)讓的排污許可市場(chǎng)可以提高分配治理費(fèi)用的效益

不同企業(yè)的污染治理水平有差異，傳統(tǒng)的強(qiáng)制控制模式要求所有的同類(lèi)的排污企業(yè)按照相同的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，這必然導(dǎo)致治理水平較高的企業(yè)弱化自己的排污治理，因?yàn)樯倥欧挪⒉荒芙o企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，只會(huì)增加成本：而治理水平較低的企業(yè)除了繳納超標(biāo)排污費(fèi)或提高排污水平外也別無(wú)他法，如此就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理成本和效率低下，排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)就是污染源獲得了環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，在利益最大化行為的導(dǎo)向作用下，污染源在購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)和污染治理之間做出了對(duì)自己有利的選擇：當(dāng)治理成本高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，污染源會(huì)少治理一些污染而通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)加以補(bǔ)償：反之，如果治理成本低于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，污染源則會(huì)傾向于通過(guò)治理污染而將富余的排污權(quán)在排污權(quán)交易市場(chǎng)出售。這使得治理任務(wù)在各個(gè)污染源企業(yè)之間實(shí)行再分配，而治理成本低的污染源企業(yè)將承擔(dān)較多的治理任務(wù)，有利于社會(huì)福利的增加。在其他條件不變的情況下，排污權(quán)交易市場(chǎng)將導(dǎo)致治理成本與排污權(quán)交易價(jià)格的平衡，但是技術(shù)的改變會(huì)不斷降低治理成本，那些具有先進(jìn)技術(shù)的排污源企業(yè)因而會(huì)獲得通過(guò)治理得到的機(jī)會(huì)，這一動(dòng)力是在行政調(diào)控機(jī)制下不可能出現(xiàn)的。因此，只要排污源之間存在著污染治理成本的差異，排污權(quán)交易就可以使交易雙方都獲益，即治理成本低于交易價(jià)格的企業(yè)會(huì)把削減剩余的排污權(quán)用于出售，而治理成本高于交易價(jià)格的企業(yè)會(huì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)實(shí)現(xiàn)少削減、多排放。由于市場(chǎng)交易使排污權(quán)從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這樣社會(huì)以最低成本實(shí)現(xiàn)了污染物的削減，環(huán)境容量資源實(shí)現(xiàn)了高效率的配置。

美國(guó)環(huán)保局自實(shí)行排污權(quán)交易后已經(jīng)取得了較好的減少排污量的效果。例如在實(shí)施排污權(quán)交易之前預(yù)測(cè)，要達(dá)到規(guī)定的排放目標(biāo)，不實(shí)施交易政策時(shí)每年用于達(dá)到控制目標(biāo)約需要投資50億美元，實(shí)施交易政策后每年只需40億美元：但結(jié)果是，實(shí)施排污權(quán)交易后實(shí)際上只需要20億美元。實(shí)踐證明，排污權(quán)交易政策不僅有效地保證了環(huán)境控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且節(jié)省了社會(huì)總體減排費(fèi)用。

4.2有利于排污企業(yè)自主革新。提高治污技術(shù)

排污權(quán)交易有可能加快污染源達(dá)標(biāo)的速度，污染者對(duì)于排污收費(fèi)制度和排污權(quán)交易制度的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)完全不同。排污權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性不但刺激污染者盡早采用現(xiàn)有的污染治理技術(shù)，還促進(jìn)其不斷開(kāi)發(fā)新的更有效的技術(shù)，

在命令控制系統(tǒng)下，污染源有兩種選擇：一是，接受治理技術(shù)方案；二是，反對(duì)制定的排污標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于治理成本較高的污染源，提高治理水平意味著付出高額的費(fèi)用，最經(jīng)濟(jì)的解決辦法就是違反制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“超標(biāo)排放”，這樣做雖然也要支付一定的超標(biāo)排污費(fèi)，但與改進(jìn)技術(shù)相比還是更經(jīng)濟(jì)的，因此污染源出于節(jié)省資金的目的通常選擇支付排污費(fèi)的方案。在排污權(quán)交易的條件下，選擇技術(shù)的自由留給了排污廠商，一方面，排污廠商在企圖回避法律責(zé)任時(shí)無(wú)法以技術(shù)不可行性作辯解，因此付出的費(fèi)用還不如去開(kāi)發(fā)新的治理技術(shù)，或購(gòu)買(mǎi)排污。另一方面，提高新技術(shù)節(jié)省下來(lái)的排污權(quán)份額可以通過(guò)市場(chǎng)出售給需要排污權(quán)的污染源。這樣說(shuō)來(lái)，面對(duì)潛在更大的需求市場(chǎng)，新技術(shù)供應(yīng)商就會(huì)更加積極的投資開(kāi)發(fā)新技術(shù)，由于供求雙方的積極性很高，有理由期望新技術(shù)的采用可以更加迅速。

4.3有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系

采用行政命令方式規(guī)定排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)治理污染、削減排污量，或硬性規(guī)定不準(zhǔn)新建、擴(kuò)建、改建企業(yè)以防止增加環(huán)境中污染物的濃度，有的還對(duì)新產(chǎn)品和新工藝施加了比較重的懲罰，新工廠和新產(chǎn)品必須通過(guò)冗長(zhǎng)的法律和行政程序才得以獲準(zhǔn)通過(guò)，結(jié)果的不確定和延誤阻礙了新的投資，這樣極大的束縛了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

排污權(quán)交易的靈活性使得新污染源可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污許可從而自由進(jìn)入某一地區(qū)，有助于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)不使空氣質(zhì)量下降，由于這種出售的買(mǎi)賣(mài)交易行為，現(xiàn)有的污染源在經(jīng)濟(jì)刺激的作用下樂(lè)意自覺(jué)地增加對(duì)污染的治理，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4提高政府環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量

由于將具體的治理決策權(quán)交給了排污單位，政府部門(mén)將集中精力確定合適的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并能夠集中精力執(zhí)法，以保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？偭靠刂茖⒐膭?lì)更廣泛的公眾參與。例如，公眾參與總量控制目標(biāo)的確定，企業(yè)積極尋找低成本污染控制方案等。排污權(quán)交易將糾正現(xiàn)有系統(tǒng)最嚴(yán)重的缺點(diǎn)之一就是環(huán)境管理部門(mén)在實(shí)施政策和有效執(zhí)法方面質(zhì)量低下的問(wèn)題。部分原因由于現(xiàn)有污染者利用排放標(biāo)準(zhǔn)這些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件來(lái)拖延守法。管理部門(mén)對(duì)于檢測(cè)投資較少也是原因之一。由于檢測(cè)不足，管理部門(mén)必須依靠污染者提供關(guān)于排放的大量信息，由于排污者往往不愿意申報(bào)超標(biāo)情況，環(huán)保局很自然的會(huì)對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生過(guò)分樂(lè)觀的觀點(diǎn)，排污權(quán)交易將為有效監(jiān)測(cè)和執(zhí)法提供更強(qiáng)的刺激。如果污染者不希望嚴(yán)格執(zhí)法，這可以反映在交易市場(chǎng)的低價(jià)競(jìng)標(biāo)。當(dāng)非法排放不存在較大被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，污染者必定不會(huì)投資購(gòu)買(mǎi)排放許可了。而在排污權(quán)交易制度下，監(jiān)測(cè)和執(zhí)法將是管理機(jī)構(gòu)的頭等大事。此外，許可的所有者也都將支持嚴(yán)格的執(zhí)法，以保證自身持有的許可不會(huì)因?yàn)槠渌廴菊叩钠墼p行為而貶值。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)作為真正的法人實(shí)體，治理環(huán)境污染的責(zé)任完全應(yīng)由企業(yè)自己負(fù)擔(dān)，治理污染應(yīng)當(dāng)是企業(yè)最正常的經(jīng)濟(jì)行為之一，

然而，從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，大多數(shù)地方的排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育都不成熟。企業(yè)出于對(duì)法律保障不完善、政策信號(hào)不明確、自身新建項(xiàng)目對(duì)排污指標(biāo)存在需求等因素的考慮，往往不愿意將富余指標(biāo)投放市場(chǎng)，企業(yè)間交易并不活躍。排污權(quán)交易監(jiān)督管理存在一定難度不僅排污權(quán)的核定、初始定價(jià)與分配存在難度，如何對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行有效地監(jiān)督與管理也是這項(xiàng)制度實(shí)施推進(jìn)面臨的挑戰(zhàn)與難題。

[責(zé)任編輯：楊玉潔]