西部地區(qū)高等教育投入保障中的制度缺陷分析
——兼論中央轉移支付作用及事權調整

■//向 莉

西部地區(qū)高等教育投入保障中的制度缺陷分析
——兼論中央轉移支付作用及事權調整

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財權與事權不匹配是導致高等教育資金出現(xiàn)瓶頸的重要原因，受財力和制度缺陷的影響，以省級政府投入為主的教育體制難以加快高等教育的發(fā)展。通過對學術界觀點的梳理，在現(xiàn)行財政體制下，單純依靠轉移支付來解決高等教育的投入問題幾乎不可能，只有逐步對高等教育事權進行調整，將高等教育體制由“中央地方共同負責，省級政府為主”過渡到“中央和地方共同負責，以中央政府為主”的體制，這才是解決高等教育資金瓶頸問題最快捷的方式。本文通過建立地方政府對轉移支付的響應函數(shù)為理論支撐，進行實證分析，為促進高等教育的發(fā)展提供一個有效的解決思路。

高等教育 教育投入 西部地區(qū)

現(xiàn)行高等教育實行“中央統(tǒng)一領導、中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主”的管理體制。財政分權體制下的財權與事權的不匹配越來越嚴重，給貧困省份帶來了巨大的壓力，在唯GDP的政績考核機制之下，越是貧困省份的政府官員越注重職位晉升，這就形成了典型的“馬太效應”。西部地區(qū)省級政府基于自身利益導致投入高等教育領域的資金過少，這一問題已成為絕大多數(shù)人關注的焦點。

在中國的財政分權體制不可能做出改變的背景下，應更多的著眼于事權的調整和轉移支付規(guī)模的擴大。廖康禮等（2011）對財政分權下地方高等教育投入不足進行了分析，并對此提出，中央政府加大對貧困地區(qū)轉移支付，促使貧困地區(qū)發(fā)展高等教育。李啟平和晏小敏（2008）認為在現(xiàn)行的財政分權體制下，應把高等教育發(fā)展作為地方政府晉升的一項考核標準，將分權與集權相結合，加強中央政府的轉移支付力度。郭晟豪（2014）分析中央政府與地方政府教育支出的基本情況指出，高等教育外溢性較強，地方政府不愿意將財政資金投入高等教育領域，試圖可以由上一級政府負責，進行高等教育事權調整。趙永輝（2012）提出，我國的高等教育在實行“分級管理”的基礎上突出“分工負責”的理念，地方政府為高校提供日常運轉、教育及基建經(jīng)費，中央政府負責科研經(jīng)費和學生資助經(jīng)費，各級政府職責不能出現(xiàn)混淆。

由于高等教育具有特殊性，尤其是貧困地區(qū)，地方政府更不愿意將轉移支付投入到高等教育領域，高等教育的外溢性、滯后性決定地方政府更愿意將轉移支付投入到短時間內產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領域。但從長遠來看，高等教育發(fā)展能促進經(jīng)濟發(fā)展，學術界絕大多數(shù)學者也提出了一些類似的觀點。許玲（2014）運用主成分分析法研究發(fā)現(xiàn)，高等教育與經(jīng)濟發(fā)展之間存在相互促進的關系。李雄鷹（2012）基于高等教育的彈性系數(shù)研究高等教育與經(jīng)濟發(fā)展的關系，研究發(fā)現(xiàn)，高等教育與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同化趨勢越來越強。

從上述學者的研究來看，他們各自有不同的側重點，但主要歸結為兩點：第一，建議改變目前的“中央和地方共同管理，以省級政府為主”的高等教育管理體制，中央政府與地方政府進行合理分工；第二，建議建立完善的轉移支付制度，通過調整轉移支付數(shù)量和結構，保障貧困地區(qū)高等教育的發(fā)展?；谀壳柏斦謾囿w制下財權與事權不匹配，需要合理的轉移支付制度來克服這一缺陷的現(xiàn)狀。本文認為，加強轉移支付力度，由于晉升機制的問題，以及轉移支付本身的“粘蠅效應”的存在，解決西部地區(qū)高等教育投入只是一個幻想，本文嘗試從事權體制改革上解決西部地區(qū)高等教育財政投入問題。

一、理論分析

為了厘清高等教育轉移支付對地方政府的激勵效應，應先構建地方政府對高等教育轉移支付的響應函數(shù)，以此為基礎作為高等教育事權劃分的理論依據(jù)，以期解決高等教育的經(jīng)費問題。

（一）構建地方政府對高等教育轉移支付的響應函數(shù)

假設轄區(qū)居民的效用函數(shù)為U=U(X,G,W)，根據(jù)許多學者的觀點，從整個社會層面來看，高等教育能促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而從受教育者本身來看，高等教育能提高居民的效用水平。X為轄區(qū)居民消費的私人物品；G表示轄區(qū)居民消費的公共物品；W表示某地區(qū)的高等教育發(fā)展水平。假設某地區(qū)的GDP為Y，其中高新技術產(chǎn)業(yè)所占的比重β，相應的產(chǎn)出份額為 βY，這些產(chǎn)出與高等教育的發(fā)展水平有關，其中，意味著高等教育發(fā)展水平越高，高新技術產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值越高。地方政府為居民供給公共物品面臨的約束條件為：

G=tβY+t(1-β)Y+TR

tβY和t(1-β)Y為高新技術產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的稅賦，TR為地方政府的高等教育轉移支付。地方的高等教育發(fā)展水平取決于高等教育的經(jīng)費投入，以及相鄰省份的高等教育經(jīng)費投入，即W=W(mi,mi-1)，高等教育發(fā)展水平對經(jīng)費投入的偏導數(shù)，表示高等教育發(fā)展水平隨經(jīng)費投入的增加而提高。提高高等教育發(fā)展水平的單位成本為c，因此某地區(qū)居民的私人物品量為(1-β)Y-cmi，將以上分析代入效應函數(shù)中：

對mi求導，得到滿足效用最大化的一階條件：

對TR求導，得到滿足效用最大化條件：

其中：UXmi＜0，教育經(jīng)費投入越多，用于居民的私人物品就越少。，即高等教育轉移支付對高等教育經(jīng)費投入影響較小，甚至為負，因此，擴大轉移支付規(guī)模對高等教育的經(jīng)費投入的貢獻率較低。

（二）構建納入高等教育支出責任劃分度的模型

由于高等教育經(jīng)歷的時間周期長、外溢性較強，高等教育的發(fā)展需要耗費大量的資金。1999年高校擴招以前，主要是政府辦學的高等教育體制，1999年之后，主要是政府與高校共同辦學的高等教育體制。在財政分權體制下，地方政府對高等教育的投入不僅與中央政府轉移支付有關，還與唯GDP的晉升考核機制相關。因此，我們將高等教育支出責任劃分度作為一個控制變量，即各地區(qū)財政性高等教育經(jīng)費中中央政府財政經(jīng)費所占的比重，如果該值越低，則說明省級政府在高等教育事權劃分上承擔的責任越大。高等教育入學率的計量經(jīng)濟模型為：

上式中左邊的 fk為高等教育的畢業(yè)生人數(shù)，模型右邊的核心解釋變量包括高等教育支出責任劃分度、中央轉移支付?？刂谱兞堪ㄈ丝谔卣?、自然條件、高等院校數(shù)等。

表1 地區(qū)高等教育畢業(yè)生情況方程的回歸結果

由于中央轉移支付與高等教育支出責任劃分度存在高度相關關系，高等教育支出責任劃分度指標值越高，則中央轉移支付越高。因此，為了解決內生性問題，需要引入工具變量。為了檢驗trk=β1+β2Lk+β3xk+β4mk+μktrk是否存在內生性問題，工具變量為地方政府的高等教育投入Lk。

根據(jù)以上模型運行的結果來看，調整后的擬合優(yōu)度在0.8以上，在截面數(shù)據(jù)中已經(jīng)屬于較好的結果了，系數(shù)的顯著性也可以。工具變量X1在模型（2）中顯著，但在模型（1）中不顯著，滿足內生性，且這一工具變量滿足要求。

二、實證結果與相關分析

本文引入了少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、西部地區(qū)等虛擬變量以分析地區(qū)之間的差異，并不能準確衡量地區(qū)之間高等教育的畢業(yè)生人數(shù)，高等教育具有較強的外溢性，尤其是西部地區(qū)高校培養(yǎng)的大學生，并不能完全為本地區(qū)創(chuàng)造社會價值。由于中央對地方的轉移支付受到地區(qū)差異的影響，因此，本文選取了工具變量法來解決這一問題。這些虛擬變量更多地反映出了各地區(qū)對公共服務的需求，高等教育屬于公共服務的一種，但很多地方政府尚未看到高等教育對地區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用，這主要是受到目前的唯GDP的政績考核機制的制約。高等教育的發(fā)展受地方政府投入程度的影響，其中模型（1）中主要是考慮這些區(qū)域差異因素對地區(qū)高等教育發(fā)展規(guī)模的影響。

從公共產(chǎn)品供給角度分析，轉移支付資金的配置和優(yōu)化以及地方政府的投入程度是決定地方高等教育投入的關鍵因素，這也是高等教育投入中的主要制約因素。研究結果表明，以省級政府投入為主的高等教育體制，在模型（1）中很明顯說明了這一教育體制不利于高等教育培養(yǎng)畢業(yè)生，即不利于高等教育的發(fā)展，導致高等教育投入資金出現(xiàn)缺口。例如云南省2015年財政教育支出為767.46億元，而高等教育支出僅為73.84億元，僅占財政教育支出的9.62%，這說明省級政府對高等教育投入較少，與模型（1）反映的事實相符合。

面對高等教育投入不足的現(xiàn)狀，寄希望于擴大轉移支付規(guī)模是否能解決呢？模型（2）回答了這一問題。研究結果顯示，表中第5列反映了中央轉移支付是顯著的，考慮轉移支付的內生性問題，運用二階段最小二乘法，模型（2）顯示轉移支付能促進高等教育的發(fā)展，但正向激勵作用較小。研究結果同時也反映了相對于加大轉移支付的力度，調整高等教育事權更能促進高等教育的發(fā)展。

（一）事權調整的分析

實證分析結果顯示，高等教育事權合理劃分對高等教育發(fā)展作用更加顯著，高等教育的劃分系數(shù)為108214.7（TSLS）、198938.7(GMM)，相應的t值為0.66、1.38，高等教育事權劃分對高等教育發(fā)展有著較強的相關性。如果高等教育事權劃分度每提高一個百分點，則中央政府就應多承擔一點高等教育責任。因此，重新劃分高等教育的事權遠優(yōu)于擴大轉移支付投入，轉移支付規(guī)模擴大容易受到財政體制的影響，從而導致地方政府不愿意將轉移支付資金投入高等教育領域。

（二）轉移支付低效的分析

在中央轉移支付投入的回歸方程中，地方政府的投入系數(shù)為-1.377719，兩者存在相關關系，地方政府投入高等教育越多，中央政府的轉移支付投入就越多。但基于現(xiàn)行的財政體制，地方政府出于自身的利益考慮，不可能大規(guī)模的投入到高等教育領域，理論和實證分析得知地方政府對轉移支付的響應不足，要么轉移支付資金被挪用于其他領域，要么轉移支付過程出現(xiàn)遺漏。造成轉移支付低效的原因分為以下幾點：第一，現(xiàn)行財政體制的缺陷。根據(jù)公共選擇學派理論，地方政府具有自利性，以及唯GDP的政績考核機制，導致地方政府為了追求晉升更傾向于將轉移支付投入經(jīng)濟建設領域。第二，轉移支付制度的缺陷。中央政府僅僅關注專項轉移支付和一般性轉移支付的總額，卻尚未觀察專項轉移支付資金的漏損問題，轉移支付資金屢屢被擠占，監(jiān)督存在較大的問題；而一般性轉移支付可由地方政府自由支配，隨著地方政府事務的增加，難以保證將一般性轉移支付投入高等教育領域。第三，盲目追求經(jīng)濟增長。高等教育與經(jīng)濟增長之間存在協(xié)同關系，我國高等教育發(fā)展較好的往往是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，而落后地區(qū)則過度強調經(jīng)濟增長，忽視了高等教育的發(fā)展。

轉移支付是為地方政府提供財力的一種重要手段，但需要一些激勵、約束機制做保障。鑒于我國尚未建立完善的配套制度，高校投入不足問題完全依賴于轉移支付是一個漫長的過程，我們需要尋找其它有用的途徑，充分發(fā)揮事權調整在高等教育投入中的重要作用。

三、結論及進一步探討

本文通過構建地方政府對高等教育轉移支付的響應函數(shù)，從理論角度分析地方政府將以何種比例的轉移支付資金投入高等教育領域，為之后的實證分析奠定理論基礎，得出的結論如下：

（一）合理劃分高等教育事權，保障高校的資金投入

在現(xiàn)行的財政體制下，為了解決高等教育投入問題，應對高等教育事權加以合理劃分，中央根據(jù)項目類別劃分各省的事權，但并沒有徹底解決該問題，高校的資金投入仍然無法得到保障。中央政府通過生均撥款的方式給予各高校撥款，但生均撥款已經(jīng)囊括了所有的費用，包括教師工資、校舍新建、設備購買，采取包干式的方式。與之前相比，生均經(jīng)費已由1萬元提高到1.2萬元，但生均撥款采用的是幾年不更換的制度，而高校學生規(guī)模每年都在增加，這一經(jīng)費難以覆蓋高昂的教育經(jīng)費。由于事權的不明確，地方政府總是向中央政府申請資金，但地方政府并未將申請的資金全部投入高等教育領域。

（二）重新劃分高等教育支出責任，加強監(jiān)督

重新劃分高等教育支出責任，加強中央政府對高等教育投入責任的效果大于地方政府依賴于中央政府的轉移支付。高等教育更多的由中央政府來承擔，由于高等教育的外溢性較強，易導致地區(qū)間政府“搭便車”的現(xiàn)象。

盡管高等教育的事權應更多地由中央政府來承擔，但不可能由中央政府親自去操作，可以通過“委托地方政府辦學，中央政府出資金”的辦法。同時加強制度層面的監(jiān)管：建立一個規(guī)范的專項資金撥款制度，防止專項轉移支付資金的漏損；建立激勵機制促使地方政府積極辦學；對整個專項資金撥款進行全過程監(jiān)督。

[1]廖康禮，付劍茹，王玉勤.財政分權與地方高等教育投入不足分析〔J〕.廣西社會科學，2011（01）.

[2]李啟平，晏小敏.財政分權對高等教育支出的影響分析:博弈論視角〔J〕.教育學術月刊，2008（09）.

[3]郭晟豪.中央政府和地方政府的教育事權與支出責任〔J〕.甘肅行政學院學報，2014（03）.

[4]許玲.區(qū)域高等教育與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調性研究——基于2004年和2011年橫截面數(shù)據(jù)的分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2014（01）.

[5]李雄鷹，吳建春.西部大開發(fā)十年甘肅高等教育與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究——基于高等教育彈性系數(shù)視角〔J〕.中國高教研究，2011（07）.

[6]劉炯.生態(tài)轉移支付對地方政府環(huán)境治理的激勵效應——基于東部六省46個地級市的經(jīng)驗證據(jù)〔J〕.財經(jīng)研究，2015（02）.

[7]付劍茹，何慶江，劉分龍.我國高等教育財政轉移支付問題研究——基于地方高等教育收益溢出效應的視角〔J〕.高等財經(jīng)教育研究，2013（04）.

[8]何慶江，劉分龍，付劍茹.高等教育財政轉移支付制度改革配套措施研究〔J〕.高等農(nóng)業(yè)教育，2014（08）.

[9]劉亮，胡德仁.教育專項轉移支付擠出效應的實證評估——基于面板數(shù)據(jù)模型的實證分析〔J〕.經(jīng)濟與管理研究，2009（10）.

◇作者信息：云南財經(jīng)大學財政學碩士，研究方向：財政理論與政策

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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:1004-6070（2017）02-0010-05