經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題及對(duì)策分析

張志勇

內(nèi)容摘要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍具有十分重要的作用，當(dāng)務(wù)之急是在全面分析投融資平臺(tái)面臨的內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)上，正視問題，創(chuàng)新思路，明確方向，完善措施，探索出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。本文針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，分析存在的問題，并提出相應(yīng)的可行性措施和建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 地方政府投融資平臺(tái) 轉(zhuǎn)型發(fā)展 問題 對(duì)策建議

隨著20世紀(jì)末中央財(cái)稅制度改革的實(shí)施推進(jìn)，地方政府紛紛成立直屬政府的投融資平臺(tái)，通過以土地及其它公共資源為核心的資本運(yùn)作，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，大大促進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程。但同時(shí)，地方投融資平臺(tái)也產(chǎn)生了諸多問題，尤其是融資規(guī)模過大導(dǎo)致部分城市債務(wù)壓力沉重，在一定程度上影響了區(qū)域金融和社會(huì)穩(wěn)定。為此，國(guó)家多次出臺(tái)監(jiān)管措施，將地方政府舉債納入制度籠子，因此地方投融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍具有十分重要的作用，當(dāng)務(wù)之急是在全面分析投融資平臺(tái)面臨的內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)上，正視問題，創(chuàng)新思路，明確方向，完善措施，探索出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。

促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

（一）地方政府投融資平臺(tái)的涵義及特征

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》的通知，融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

具體包括兩類：一類是綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司等；一類是行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。濟(jì)南西城投資開發(fā)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱西城集團(tuán)）就是濟(jì)南市政府成立的投融資平臺(tái)之一，為綜合性投資公司，具體負(fù)責(zé)濟(jì)南西部新城的開發(fā)建設(shè)及國(guó)有資產(chǎn)的管理運(yùn)營(yíng)工作。

近年來，各地政府投融資平臺(tái)發(fā)展迅速，主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是數(shù)量迅速增加。從20世紀(jì)90年代開始興起，根據(jù)審計(jì)署2013年底的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，全國(guó)共有融資平臺(tái)公司7170個(gè)。二是資產(chǎn)規(guī)模不斷膨脹。目前天津、北京、上海等地城投公司規(guī)模早已突破千億級(jí)別，其中天津城投資產(chǎn)總額達(dá)6000多億元，西城集團(tuán)通過十余年的發(fā)展，總資產(chǎn)不包括市政道路及配套設(shè)施也達(dá)到890億元，很多平臺(tái)已成為當(dāng)?shù)氐木逕o(wú)霸集團(tuán)。三是資金流向范圍較窄。主要為公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及償還到期債務(wù)。四是融資方式多樣化。從單純的銀行貸款間接融資，逐漸發(fā)展到涵蓋發(fā)債、信托、資產(chǎn)證券化、直接上市等多種融資方式為一體。五是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。公益性資產(chǎn)過多，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，缺乏能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的有效資產(chǎn)。

（二）促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

一是有利于防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來，地方政府投融資平臺(tái)融資規(guī)模擴(kuò)張迅速，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2015年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為16萬(wàn)億元，比2013年中的10.89萬(wàn)億增長(zhǎng)了約47%。有的省份負(fù)債率甚至已經(jīng)超過了國(guó)際公認(rèn)的警戒線60%。無(wú)序的融資擴(kuò)張極易引發(fā)資金鏈斷裂，在一定程度上將影響區(qū)域金融安全，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，許多地方將化解政府性債務(wù)作為對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的剛性考核指標(biāo)之一。所以，規(guī)范地方投融資平臺(tái)運(yùn)作，有利于合理控制債務(wù)擴(kuò)張，防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是有利于促進(jìn)城市有序發(fā)展。前期，由于地方政府投融資平臺(tái)的融資模式便捷易行，部分地方政府以最大限度、最大規(guī)模的融資為政績(jī)目標(biāo)之一，且該資金不在財(cái)政監(jiān)管范圍之內(nèi)，導(dǎo)致地方政府支出較為隨意。不少政府順應(yīng)前期GDP指標(biāo)的考核導(dǎo)向，將絕大部分資金投向了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)。由于缺乏合理控制，盲目追求“攤大餅”式的發(fā)展，導(dǎo)致部分城市擴(kuò)張過快，很多新區(qū)人氣不足，淪為“空城”、“鬼城”，在一定程度上影響了資源的合理配置以及城市有序健康發(fā)展。規(guī)范融資平臺(tái)，從資金源頭對(duì)地方政府進(jìn)行控制，有利于地方政府量入為出，包括城市發(fā)展指標(biāo)在內(nèi)的諸多目標(biāo)設(shè)定將更加切實(shí)可行。

三是有利于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。十八屆三中全會(huì)制定了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的路線圖，投融資平臺(tái)大都屬于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，同樣面臨著深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，特別是此次改革提出了組建國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司、實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變的明確要求。各地平臺(tái)公司大都擁有各類政府性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司將是平臺(tái)改革的重要方向之一。通過對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向、路徑選擇的研究，促使投融資平臺(tái)順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，將為國(guó)企改革提供有益借鑒。

四是有利于規(guī)范平臺(tái)健康發(fā)展。由于地方政府融資平臺(tái)的快速發(fā)展，規(guī)模迅速膨脹、融資運(yùn)作不規(guī)范、平臺(tái)互保、政府違規(guī)擔(dān)保、土地等資產(chǎn)重復(fù)抵押、金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控缺失等問題日益嚴(yán)重，整體上地方政府融資平臺(tái)處于無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，一旦發(fā)生資金鏈斷裂、投資失控、發(fā)生違約等情況，平臺(tái)信用可能會(huì)急劇降低，會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)抽貸等惡性循環(huán)，最終可能導(dǎo)致平臺(tái)重組或破產(chǎn)。但平臺(tái)受制于現(xiàn)有的運(yùn)作環(huán)境和模式，自我改革的壓力不足，謀求獨(dú)立發(fā)展的動(dòng)力不強(qiáng)。隨著中央一系列監(jiān)管措施的不斷出臺(tái)，必將倒逼地方政府投融資平臺(tái)加快改革，有利于推動(dòng)平臺(tái)盡快走上規(guī)范運(yùn)營(yíng)之路，促進(jìn)平臺(tái)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

（一）地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

一是國(guó)家監(jiān)管不斷加強(qiáng)，倒逼平臺(tái)必須轉(zhuǎn)型。2014年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)43號(hào)文），同年全國(guó)人大常委會(huì)修改了預(yù)算法，兩個(gè)文件的出臺(tái)標(biāo)志著投融資平臺(tái)黃金期的結(jié)束。一方面，43號(hào)文明確提出了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，剝離了地方政府投融資平臺(tái)的政府融資職能。另一方面，由于地方政府投融資平臺(tái)多以土地資產(chǎn)運(yùn)作為核心，國(guó)土資源部2014年發(fā)文對(duì)地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理，規(guī)定一個(gè)縣（區(qū)）只能有一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并且要求土地儲(chǔ)備資金?？顚Ｓ?。面對(duì)國(guó)家的監(jiān)管持續(xù)升級(jí)，各地政府投融資平臺(tái)的融資和生存壓力明顯加大，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

二是國(guó)家提供一定扶持，幫助平臺(tái)穩(wěn)步過渡。2015年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為56.1%，距離發(fā)達(dá)國(guó)家70%的城鎮(zhèn)化率還有很長(zhǎng)的路要走。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，地方投融資平臺(tái)在推進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)等方面仍將發(fā)揮著積極作用。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列扶持過渡政策。例如從2015年開始，計(jì)劃用3年時(shí)間，通過低息政府債券對(duì)存量政府債務(wù)進(jìn)行置換，為平臺(tái)轉(zhuǎn)型贏得時(shí)間；要求國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行對(duì)地方棚改、舊改項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)資金，這類資金具有利率低、期限長(zhǎng)、申請(qǐng)方便等特點(diǎn)；要求銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)在建、續(xù)建政府公益項(xiàng)目不得停貸、繼續(xù)支持等等。

三是地方政府密切關(guān)注，要求平臺(tái)服務(wù)大局。國(guó)發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)至今，就實(shí)際情況來看，各地雖然落實(shí)中央精神的態(tài)度是堅(jiān)定的，但為了保持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、防范區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地依然把投融資平臺(tái)作為承擔(dān)政府類項(xiàng)目的重要平臺(tái)。因此，短期內(nèi)投融資平臺(tái)不可能完全退出，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將仍然是地方政府加快城市開發(fā)建設(shè)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。在轉(zhuǎn)型發(fā)展期間，投融資平臺(tái)更需要地方政府的大力支持，以便順利邁過艱難的過渡期，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)時(shí)期的可持續(xù)發(fā)展。例如目前和今后一段時(shí)期，西城集團(tuán)將繼續(xù)在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在中瑞田園生態(tài)城、會(huì)展中心、濕地公園、電影文化城等西部新城重點(diǎn)建設(shè)工程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

四是平臺(tái)自身不斷探索，轉(zhuǎn)型方向不斷明晰。目前來看，政府投融資平臺(tái)的政府性融資職能逐漸剝離，原有的生存環(huán)境發(fā)生重大變化，平臺(tái)公司本身的傳統(tǒng)融資模式難以延續(xù)發(fā)展。為謀求自身持續(xù)發(fā)展，諸多平臺(tái)公司在現(xiàn)有的政策背景下，從多個(gè)方面對(duì)轉(zhuǎn)型方向進(jìn)行了有益的探索實(shí)踐。首先，從工程型向經(jīng)營(yíng)型轉(zhuǎn)變。從工程一線收縮兵力，集中力量抓策劃規(guī)劃、運(yùn)籌管理。其次，從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。平臺(tái)的政府屬性就決定了平臺(tái)的職能是服務(wù)而不是管理，一些平臺(tái)正逐漸整合優(yōu)勢(shì)資源，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為城市建設(shè)管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。最后，從粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變。主要是在精細(xì)管理上下功夫。

（二）地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問題

一是資本運(yùn)作不規(guī)范。一直以來，投融資平臺(tái)都是地方政府的“長(zhǎng)子”。因政府以提供政府信用為其各類融資業(yè)務(wù)進(jìn)行背書，投融資平臺(tái)的償債能力和信用突出，其融資業(yè)務(wù)在資本市場(chǎng)一向深受追捧，在這個(gè)過程中，投融資平臺(tái)過度融資的沖動(dòng)也得到充分釋放。為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺(tái)以及金融機(jī)構(gòu)三方默契一致，因而重復(fù)抵押、平臺(tái)互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生。同時(shí)，通過平臺(tái)融來的資金并不納入財(cái)政預(yù)算，支出不受約束，容易導(dǎo)致融資被挪用的事情時(shí)有發(fā)生，一旦發(fā)生重大投資風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)引起連鎖反應(yīng)，直接危及地方金融生態(tài)穩(wěn)定。

二是治理結(jié)構(gòu)不完善。長(zhǎng)期以來，地方投融資平臺(tái)都是政企不分的典型代表。主要表現(xiàn)在：首先，班子成員一般納入當(dāng)?shù)卣M織體系管理，由政府直接任命，部分地區(qū)甚至由當(dāng)?shù)刎?cái)政、建設(shè)部門負(fù)責(zé)人兼任，雖然名義上是董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，但普遍按當(dāng)?shù)卣刹抗芾?。其次，公司名義上是自負(fù)盈虧的法人實(shí)體，但在實(shí)質(zhì)運(yùn)作中，基本上按照政府指令辦事，堅(jiān)持政治效益和社會(huì)效益為先，經(jīng)濟(jì)效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)。例如西城集團(tuán)接收濟(jì)南市委組織部和主管部門投融資管理辦公室的雙重考核，但考核指標(biāo)主要集中在是否按時(shí)按要求完成了政府交辦任務(wù)。最后，受制于各自身份和運(yùn)作模式，公司內(nèi)部的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理體系無(wú)法實(shí)際發(fā)揮作用，大都成了擺設(shè)。

三是資產(chǎn)整合有風(fēng)險(xiǎn)。在城市開發(fā)建設(shè)工程中，平臺(tái)公司雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，但運(yùn)作起來，仍然面臨很多問題。首先，資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善。很多項(xiàng)目都是按政府指令搶工建設(shè)，沒有手續(xù)，決策程序不規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后無(wú)法確權(quán)，也無(wú)法形成有效資產(chǎn)。其次，資產(chǎn)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效益。一些公益性項(xiàng)目，例如文化設(shè)施、體育設(shè)施等可能主要為了舉辦某種活動(dòng)或賽事建設(shè)。平臺(tái)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，但后期大都移交地方相應(yīng)職能部門管理運(yùn)營(yíng)。雖然賬面上，資產(chǎn)所有權(quán)在平臺(tái)公司手里，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流。最后，平臺(tái)的資產(chǎn)很多都是由當(dāng)?shù)卣畡澽D(zhuǎn)，由于涉及利益部門多，在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的同時(shí)也帶來了相關(guān)的人員、債務(wù)包袱，導(dǎo)致資產(chǎn)整合存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

四是人才儲(chǔ)備有欠缺。政府投融資平臺(tái)工作普遍涉及面廣，大都涵蓋規(guī)劃、拆遷、工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、政策法規(guī)、人力資源管理等許多方面，滿足現(xiàn)有投融資業(yè)務(wù)和開發(fā)建設(shè)需要已經(jīng)捉襟見肘，現(xiàn)在要適應(yīng)新的轉(zhuǎn)型要求，人才儲(chǔ)備不足的問題更加凸顯。平臺(tái)的組成人員大都由當(dāng)?shù)爻墙ā⒇?cái)稅等部門抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習(xí)慣，往往滿足于完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，從政府管理主體轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，大都較為陌生，并且此類人員許多占據(jù)公司執(zhí)行層的關(guān)鍵崗位，在一定程度上可能會(huì)影響平臺(tái)公司的決策執(zhí)行。平臺(tái)招聘市場(chǎng)化專業(yè)人才，還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。

五是經(jīng)營(yíng)管理較粗放。總體上講，由于投融資平臺(tái)的政府屬性，始終把政治效益放在首位，在經(jīng)營(yíng)管理、項(xiàng)目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場(chǎng)需要，這往往導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的效率和效益較低。具體表現(xiàn)在：新的項(xiàng)目事先沒有認(rèn)真進(jìn)行策劃研究和投入產(chǎn)出平衡測(cè)算，造成投入大產(chǎn)出少，甚至沒有產(chǎn)出；一些項(xiàng)目由于時(shí)間緊、任務(wù)重，在建設(shè)初期沒有考慮項(xiàng)目的整體功能定位和后期招商運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項(xiàng)目隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，增加施工量，存在超概算、超預(yù)算、超造價(jià)的情況，工程開發(fā)建設(shè)成本偏高；所屬子公司對(duì)母集團(tuán)過度依賴，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)考核不完善，存在吃“大鍋飯”的情況等等。

六是地方政府管控嚴(yán)。地方政府融資平臺(tái)大都由地方財(cái)政、國(guó)資部門直接出資組建，屬于100%國(guó)有獨(dú)資。所以，地方政府從人員委派、到業(yè)務(wù)開展都有很強(qiáng)的控制力。過度的政府管控，導(dǎo)致平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的腳步相當(dāng)沉重，主要表現(xiàn)在需要請(qǐng)示的事項(xiàng)多，能自主決策的事項(xiàng)少，并且審批程序完全是政府流程，容易貽誤市場(chǎng)時(shí)機(jī)；政府對(duì)平臺(tái)的管理層納入人事管理體系，雖然便于協(xié)調(diào)工作，但也容易造成高管人員缺失市場(chǎng)意識(shí)，官本位色彩濃厚，經(jīng)營(yíng)決策偏于考慮政治和社會(huì)效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益關(guān)注不夠。

七是政企協(xié)調(diào)有難度。國(guó)發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)之前，由于地方政府的大力支持，地方投融資平臺(tái)的融資絕大部分都可納入當(dāng)?shù)卣詡鶆?wù)范圍之內(nèi)，所以不存在剛性還款壓力，因此投融資平臺(tái)在承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、支持民生保障等沒有收益的任務(wù)時(shí)，平臺(tái)能夠顧全大局，勇挑重?fù)?dān)。但在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和投融資環(huán)境下，平臺(tái)新增債務(wù)一律不再納入政府性債務(wù)之列，由平臺(tái)自行償還。因此平臺(tái)開始關(guān)注資金的使用效益，首先要確保投入產(chǎn)出的平衡。在這種背景下，平臺(tái)對(duì)一些沒有明確資金來源、項(xiàng)目收益前景不明的項(xiàng)目，受制于自身債務(wù)壓力，大都會(huì)向政府申請(qǐng)支持措施，與政府相關(guān)單位的協(xié)調(diào)難度可能就會(huì)增大。例如很多投融資平臺(tái)的核心資產(chǎn)大都是土地資產(chǎn)，要想實(shí)現(xiàn)土地的順利“招拍掛”，地方政府部門的拆遷支持必不可少。但新形勢(shì)下，平臺(tái)的融資規(guī)模不斷收縮、支出越來越嚴(yán)謹(jǐn)，在一定程度上可能會(huì)影響協(xié)調(diào)效果。

促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策措施

（一）結(jié)合平臺(tái)定位，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

制定平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。融資平臺(tái)要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和客觀分析內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前實(shí)際，著眼未來發(fā)展，制定過渡時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展定位和使命愿景，明確一定時(shí)期的發(fā)展方向。

繼續(xù)推進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)。一般來說，城市開發(fā)建設(shè)是各地平臺(tái)的主業(yè)，也是核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在轉(zhuǎn)型過渡期間，基于繼續(xù)獲得地方政府支持以及自身轉(zhuǎn)型需要，平臺(tái)首先要繼續(xù)堅(jiān)持城市開發(fā)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。一是繼續(xù)做好當(dāng)?shù)卣晦k的任務(wù)，取得政府層面的大力支持和幫助，為轉(zhuǎn)型贏得良好的外部環(huán)境。二是在此期間，要培育形成可復(fù)制、模塊化的城市開發(fā)建設(shè)能力，為“走出去”參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)。

確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。把資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理作為重要任務(wù)之一，科學(xué)高效運(yùn)營(yíng)在城市開發(fā)建設(shè)過程中形成的國(guó)有資產(chǎn)，健全管理體系，拓寬經(jīng)營(yíng)思路，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，不斷提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理能力，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。例如西城集團(tuán)制定了2014-2018年五年發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略明確提出西城集團(tuán)的發(fā)展定位為：以城市開發(fā)建設(shè)和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理為核心，培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)有實(shí)力、可持續(xù)的現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)。

（二）規(guī)范資本運(yùn)作，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

投資決策科學(xué)審慎。平臺(tái)要建立集中管控、分級(jí)審批、預(yù)算管理、陽(yáng)光公開的預(yù)算管理制度，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算管理；建立投資決策機(jī)制，在現(xiàn)有“三重一大”議事制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺(tái)實(shí)際對(duì)投資方向、投資數(shù)額限定等進(jìn)行明確規(guī)定。

融資渠道多元合規(guī)。要建立多元化、結(jié)構(gòu)化的融資渠道，多措并舉，確保資金安全和資金鏈安全。要把合規(guī)放在首位，建立專門的法務(wù)部門和監(jiān)察審計(jì)部門，對(duì)各類融資進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；聘請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，定期不定期對(duì)融資運(yùn)作進(jìn)行外部審計(jì)。

政府債務(wù)安全可控。投融資平臺(tái)要未雨綢繆，對(duì)未來一定階段的到期債務(wù)科學(xué)制定還款計(jì)劃，完善各項(xiàng)保障措施。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展需要，結(jié)合自身債務(wù)情況，合理確定融資規(guī)模，及時(shí)報(bào)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T審批。在具體實(shí)施過程中，由平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目或業(yè)務(wù)，要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣鞔_資金來源。近幾年西城集團(tuán)在做好風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，積極推行了預(yù)算管理制度，在市主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，合理確定年度投融資規(guī)模，同時(shí)加強(qiáng)與銀行金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，重點(diǎn)進(jìn)行了直接融資的有益探索，成功發(fā)行了企業(yè)債、中期票據(jù)、海外債等，初步建立了多元化的融資渠道，有力規(guī)避了各類金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善治理結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度

構(gòu)建經(jīng)營(yíng)“防火墻”。首先，進(jìn)一步理順和政府的關(guān)系，在新的發(fā)展階段，要積極協(xié)調(diào)政府按照購(gòu)買服務(wù)等合規(guī)程序操作；其次，要盡快解決投融資平臺(tái)在當(dāng)?shù)嘏c其他國(guó)有企業(yè)等之間的互保問題，逐步斬?cái)囡L(fēng)險(xiǎn)鏈條；最后，要合理確定平臺(tái)內(nèi)部的公司層階，避免管理失控，引發(fā)連鎖反應(yīng)。

提升財(cái)務(wù)管控水平。投融資平臺(tái)的本質(zhì)即為投資融資，核心業(yè)務(wù)即為資本運(yùn)作。財(cái)務(wù)管控水平總體要完成從“會(huì)計(jì)核算型”向“管理+服務(wù)+監(jiān)督型”轉(zhuǎn)變，力爭(zhēng)建成“決策支持型”財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)，為平臺(tái)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理決策提供重要支撐。同時(shí)，建立科學(xué)完善的資金結(jié)算中心，必要時(shí)可組建成立財(cái)務(wù)公司。

完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在投融資平臺(tái)本部層面，以資本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，構(gòu)建完善的公司治理結(jié)構(gòu)，健全黨委會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)、所屬子公司經(jīng)營(yíng)例會(huì)、職工代表大會(huì)等決策機(jī)制和會(huì)議制度，同時(shí)健全監(jiān)事會(huì)體系和紀(jì)檢工作體系，為平臺(tái)發(fā)展筑起堅(jiān)固防線，全面提升投融資平臺(tái)的決策水平和執(zhí)行效率；在所屬子公司層面，以股權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過人力資源統(tǒng)管、高管人員派出、財(cái)務(wù)委派、定期審計(jì)、組織架構(gòu)審核、重大事項(xiàng)報(bào)告等制度，加強(qiáng)所屬企業(yè)管控，有效行使出資人權(quán)利，維護(hù)平臺(tái)合法權(quán)益。例如濟(jì)南西城集團(tuán)結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)行了以黨委會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)以及子公司例會(huì)為主體的決策治理體系。黨委會(huì)決策由誰(shuí)干，董事會(huì)決策干什么，總經(jīng)理辦公會(huì)和子公司例會(huì)作為執(zhí)行層確定怎么干。

（四）強(qiáng)化資產(chǎn)整合，奠定轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)

加強(qiáng)與政府溝通協(xié)調(diào)。當(dāng)前，平臺(tái)公司要加強(qiáng)與政府部門的溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取現(xiàn)有資產(chǎn)的確權(quán)劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與資金的良性循環(huán)，必要時(shí)可通過資產(chǎn)證券化直接融資。

加強(qiáng)資產(chǎn)優(yōu)化重組。各平臺(tái)公司要明確專職單位將分散在各個(gè)板塊的資產(chǎn)進(jìn)行集中管理和優(yōu)化重組，提升整體運(yùn)營(yíng)效益。例如濟(jì)南西城集團(tuán)成立了企業(yè)管理部和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，企業(yè)管理部負(fù)責(zé)資產(chǎn)監(jiān)管、完善確權(quán)手續(xù)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)集團(tuán)所有物業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理。

提升資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。廣泛借鑒資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)思路，在確保出租收益穩(wěn)定提升的同時(shí)，大力發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的主力公司，孵化新興產(chǎn)業(yè)，打造經(jīng)營(yíng)專業(yè)、模式多樣、效益突出的綜合性資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)集團(tuán)公司，努力在各自優(yōu)勢(shì)行業(yè)形成自主性品牌。

（五）完善約束機(jī)制，激發(fā)隊(duì)伍整體活力

健全人力資源體系。要堅(jiān)持“德為先，能為本”的用人理念，打造一支有理想、有擔(dān)當(dāng)、有作為的干部隊(duì)伍。平臺(tái)的員工隊(duì)伍要實(shí)現(xiàn)由建設(shè)者向建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者兼具的總體轉(zhuǎn)型，形成專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和職位結(jié)構(gòu)合理，核心骨干隊(duì)伍穩(wěn)定，后備人才梯隊(duì)充足的優(yōu)勢(shì)人力資源；改變不適應(yīng)企業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)行政人事管理機(jī)制，建立健全現(xiàn)代企業(yè)用人機(jī)制，在薪酬、績(jī)效、培訓(xùn)、招聘等人力資源模塊中構(gòu)建科學(xué)、健全的管理制度體系。

強(qiáng)化目標(biāo)約束。在完成上級(jí)主管部門政府性考核指標(biāo)的前提下，要根據(jù)平臺(tái)公司的實(shí)際情況和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)要求，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，制定自身考核方案。要積極參考平臺(tái)各業(yè)務(wù)板塊的市場(chǎng)化指標(biāo)和占用母公司資源情況，合理制定發(fā)展目標(biāo)。例如濟(jì)南西城集團(tuán)業(yè)務(wù)涵蓋金融投資、城市開發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、健康、文化和旅游六大板塊，由于各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展模式不一，西城集團(tuán)主要參考各自板塊市場(chǎng)平均利潤(rùn)率、各板塊占用集團(tuán)資金資源情況等確定的考核指標(biāo)。

全面評(píng)價(jià)成效。結(jié)合平臺(tái)公司機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確承擔(dān)考核任務(wù)的責(zé)任單位，嚴(yán)格按照考核方案進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。平臺(tái)公司要將考核結(jié)果與績(jī)效工資發(fā)放、干部崗位調(diào)整等掛鉤，真正發(fā)揮考核激勵(lì)約束作用和導(dǎo)向作用，為平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（六）增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平

企業(yè)管理實(shí)現(xiàn)制度化。要注意搞好制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)要著眼管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)。要根據(jù)投融資平臺(tái)實(shí)際確定合理的管理幅度和層次，用制度來管人管事管錢管權(quán)，讓權(quán)力和決策在制度框架內(nèi)陽(yáng)光運(yùn)作，以制度為抓手提升平臺(tái)管理水平。

業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。投融資平臺(tái)要根據(jù)自身的政府背景和市場(chǎng)化運(yùn)作需要，進(jìn)一步完善平臺(tái)內(nèi)部各項(xiàng)工作流程，明確職責(zé)權(quán)限和任務(wù)分工，做到確保責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

經(jīng)營(yíng)決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。主要是決策要科學(xué)，科學(xué)決策關(guān)鍵要樹立科學(xué)的理念，明確科學(xué)的思路、制定科學(xué)的程序，要加強(qiáng)研究論證，加強(qiáng)民主協(xié)商。

（七）主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取政府支持

搶抓新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇。目前，新型城鎮(zhèn)化及相關(guān)政策導(dǎo)向?yàn)槌鞘械拈_發(fā)建設(shè)指明了目標(biāo)方向，新型城鎮(zhèn)化不再單純追求規(guī)模與空間的擴(kuò)張，要求平臺(tái)要堅(jiān)持提升城市品質(zhì)、完善功能配套為著力點(diǎn)，打造生態(tài)、宜居、宜業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的城市片區(qū)。

搶抓國(guó)企改革機(jī)遇。隨著新一輪國(guó)企改革大幕的拉開，在國(guó)家和地方政策的指引下，國(guó)企改革在產(chǎn)權(quán)層面、經(jīng)營(yíng)層面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。投融資平臺(tái)應(yīng)圍繞國(guó)企改革方向，拓寬合作思路，擴(kuò)大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用國(guó)有資本撬動(dòng)社會(huì)資本，可考慮選擇與知名上市房地產(chǎn)開發(fā)公司、大型商業(yè)管理運(yùn)營(yíng)公司等業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高、資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的大企業(yè)集團(tuán)開展多種形式的合作，逐步提升自己的競(jìng)爭(zhēng)力。例如，在濟(jì)南西客站片區(qū)，西城集團(tuán)先后與恒大集團(tuán)、中建八局、上海綠地、山東高速等實(shí)力企業(yè)組建了合作公司，直接參與土地二級(jí)開發(fā)和城市建設(shè)。

搶抓推進(jìn)PPP運(yùn)作模式機(jī)遇。順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面的形勢(shì)，將積極參與PPP和企業(yè)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展二者緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)從最初履行政府出資方職責(zé)、獲取股權(quán)收益向作為社會(huì)資本方投資運(yùn)營(yíng)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的角色過渡和轉(zhuǎn)變。例如濟(jì)南西城集團(tuán)正在推進(jìn)的西部會(huì)展中心總建筑面積55萬(wàn)平方米，是濟(jì)南市規(guī)模最大的會(huì)展中心，已經(jīng)納入濟(jì)南市首批PPP運(yùn)作示范項(xiàng)目，同時(shí)也是濟(jì)南西城集團(tuán)的首個(gè)PPP運(yùn)作項(xiàng)目。目前濟(jì)南市政府已初步確定由濟(jì)南西城集團(tuán)作為社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)。通過深入溝通交流，取得政府大力支持，深度參與PPP運(yùn)作，將使西城集團(tuán)進(jìn)一步提高市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作水平。

綜上所述，近些年，各類地方政府投融資平臺(tái)公司為城市開發(fā)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也積累了不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)和問題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，平臺(tái)公司面臨中央監(jiān)管措施不斷加強(qiáng)和自身債務(wù)不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續(xù)發(fā)展，更好的發(fā)揮積極作用，平臺(tái)一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，提升經(jīng)營(yíng)管理水平，一方面要充分抓住市場(chǎng)機(jī)遇，加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變思路觀念，拓展外部市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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