江漢平原農(nóng)村環(huán)境大氣污染及法律解決措施

王夢涵?王霄?周榮麗?唐瑤?徐婷

摘 要：江漢平原是全國重要的商品糧基地，是關(guān)乎糧食安全的戰(zhàn)略地點。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，污染也在不斷加劇，與污染加劇形成的反差是我們的治理進展卻不容樂觀。本文從江漢平原農(nóng)村環(huán)境之大氣污染的角度，探討江漢平原農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀以及解決方法。

關(guān)鍵詞：江漢平原；農(nóng)村；大氣；環(huán)境污染；環(huán)境公益訴訟

江漢平原地處湖北省中部，西起宜昌枝江，東至湖北省會城市武漢，北至荊門鐘祥，南抵洞庭湖平原，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽，也是全國九大商品糧基地之一。

江漢平原的大氣污染分為兩個階段：

因其是商品糧基地之一，每年秋季都會有大量秸稈焚燒。尤其是從2003年開始，隨著人們生活水平的提高以及農(nóng)業(yè)機械化的普及，秸稈轉(zhuǎn)化為生活燃料和動物的比例逐年減少。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2003年—2013年農(nóng)業(yè)點火數(shù)量總體呈上升趨勢，而從2001年—2003年湖北省秸稈焚燒量平均每年為533萬噸，居于全國排名的前列，江漢平原是湖北秸稈焚燒較集中的區(qū)域。 從2013年考試，江漢平原各地紛紛頒布禁燒令，秸稈焚燒才得以控制。2015年2月，湖北省第十二屆人民代表大會第三次會議表決通過了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，自5月1日起全省禁止露天焚燒秸稈，將秸稈綜合利用與禁燒工作列入地方各級政府目標責任制考核范圍；2015年5月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，明確要求到2020年實現(xiàn)"一控兩減三基本"的目標，針對秸稈焚燒問題要通過資源化利用的辦法從根本上解決。 這是江漢平原大氣污染的第一階段。

因秸稈焚燒問題得到控制，農(nóng)村生活垃圾的焚燒成為了大氣污染的主要原因，這是第二階段。據(jù)衛(wèi)生部2006年8月至2007年11月全國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況首次調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村沒人每天平均產(chǎn)生0.86㎏生活垃圾，若按此推算，總計912.91萬人的江漢平原地區(qū)每天大約增加6783.25t的垃圾。 截至2014年底，我國城市共建成生活垃圾焚燒設(shè)施187座，總焚燒規(guī)模18.5萬噸/日，占垃圾無害化處理能力的32.52%。而縣城已建成焚燒廠僅34座，總焚燒規(guī)模1.4萬噸/日，占垃圾無害化處理能力不到5%的水平。

面對如此嚴峻的污染形勢，治理顯得刻不容緩，但是江漢平原目前的立法保護、司法保護以及行政機關(guān)發(fā)揮的作用卻不是特別明顯。因此，江漢平原的農(nóng)村環(huán)境污染的解決方法可從以上三個方面進行論述：

一、立法

制定和完善相關(guān)單行法律。從法律層級來看，以環(huán)境保護基本法《環(huán)保法》為主，散見于《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《大氣污染防治法》等單行法律中。雖然取得了一定的立法成果，但是新修訂的《環(huán)境保護法》重治理環(huán)境污染，輕保護生態(tài)環(huán)境；監(jiān)管主體混亂，縣級以上地方政府環(huán)境保護行政主管部門職權(quán)分散，所涉諸多部門在環(huán)境利益驅(qū)使下視環(huán)境保護為麻煩，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管主體碎片化、利益部門化。因此，要繼續(xù)完善《環(huán)境保護法》，尤其是要在監(jiān)管主體上進行完善，輔之以必要的行政責任。2004年修訂的《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》首次將農(nóng)村生活垃圾納入管理范圍，強化了農(nóng)村固體廢物污染防治的規(guī)定。該法第四十九條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。但地方重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)保的立法理念，在針對農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的地方立法僅僅是一個愿景，難以排上立法日程。所以，要細化《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，對農(nóng)村生活垃圾進行分類或者參照該法制定諸如《垃圾處理分類法》。

結(jié)合地方特色，從實際出發(fā)，參照已經(jīng)制定的行政法規(guī)，制定和完善地方性法規(guī)從法規(guī)的層級來看，我國目前制定的行政法規(guī)有近90余部，如《基本農(nóng)田保護條例》、《土地復(fù)墾條例》等；地方制定的地方性法規(guī)也有很多，如《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天焚燒和綜合利用的決定》等。但是行政法規(guī)以及地方性法規(guī)部門立法和地方立法的痕跡太深，部門利益、地方利益難以取舍，造成農(nóng)村環(huán)境的保護、治理等都滯后于農(nóng)村的發(fā)展。

二、司法

訴訟是最有力的司法救濟方式。雖然《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟以保護環(huán)境、保護公民的合法權(quán)益，但是在環(huán)境公益訴訟中存在著兩個問題：一是立案難；二是舉證難。

擴大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍。在2015年的新環(huán)保法實施以前，從2009年至2014年間環(huán)境公益訴訟法院成功受案的僅有5件，立案困難的程度可曉而知。立案難的主要原因是訴訟主體資格即原告資格飽受質(zhì)疑。雖然《民事訴訟法》規(guī)定了有關(guān)組織可以向人民法院提起民事訴訟，并且規(guī)定了起訴有四個條件：①有明確的被告；②有具體的訴訟請求；③有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)；④屬于法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄；而且新環(huán)保法第五十八條將社會組織明確為依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會組織以及專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。但是符合新環(huán)保法有權(quán)提起公益訴訟的社會組織大多位于城市，而農(nóng)民觸手可及的社會組織很少能達到新環(huán)保法所規(guī)定的條件，從這個角度出發(fā)，新環(huán)保法更有利于城市的環(huán)境公益訴訟。且不論是新環(huán)保法還是民事訴訟法都未將公民個人列入環(huán)境公益訴訟的主體，而是將其牢牢限定為私益訴訟的主體。

減輕環(huán)境公益訴訟中原告的舉證責任。對于任何訴訟而言，證據(jù)都是至關(guān)重要的，一旦證據(jù)收集不充分極有可能面對敗訴的風(fēng)險。民事訴訟法規(guī)定了“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配方式，這是基于民事訴訟是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)糾紛；民事訴訟法進一步規(guī)定了當事人對自己提出的主張有責任提供證據(jù)，誰主張積極事實，誰就承擔證明責任，若舉證不能，就要承擔不利后果?！肚謾?quán)責任法》規(guī)定了侵權(quán)行為的構(gòu)成要件：行為、結(jié)果、因果關(guān)系、過錯。侵權(quán)責任法也規(guī)定了因環(huán)境污染發(fā)生的糾紛，污染者應(yīng)承擔免責事由以及其行為與損害結(jié)果無因果關(guān)系的證明責任。綜合以上來看，原告需要承擔行為、結(jié)果以及過錯，即使環(huán)境污染采用的是無過錯責任，原告仍需承擔行為和結(jié)果的舉證責任。然而相對于被告而言，原告處于相對弱勢的地位，證明行為存在是舉證難的主要原因。

三、行政機關(guān)

政府要積極轉(zhuǎn)變思想，加強對環(huán)境污染的監(jiān)管，依法積極履行職能。除了訴訟等司法救濟的方法之外，另一種解決環(huán)境污染糾紛的途徑是政府監(jiān)管。政府一方面可以依當事人的申請或者依職權(quán)對污染者進行行政處罰并要求其進行環(huán)境治理，也可以作為中立的第三方對雙方當事人進行調(diào)解。但是，在實踐中，由于政府重經(jīng)濟利益而輕環(huán)保，對待環(huán)境污染消極不作為，不依法履行監(jiān)管職能。因此，政府要加強信息公開的力度，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。

江漢平原的農(nóng)村環(huán)境污染只是全國農(nóng)村環(huán)境污染的部分之一，發(fā)展經(jīng)濟以犧牲環(huán)境為代價并不是一條可持續(xù)發(fā)展之路。只有對環(huán)境加以保護，才能實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展！

參考文獻：

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