美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》研究分析與借鑒

吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

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美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》研究分析與借鑒

吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》是《礦山安全健康法(1977)》的重要配套實施法規(guī)，通過分析其制定過程、主要內(nèi)容及判罰應(yīng)用，提出進一步完善我國職業(yè)安全健康法規(guī)體系和監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法建設(shè)等建議。

職業(yè)安全健康 POV規(guī)定 判罰 具體標準

2013年3月25日，美國礦山安全健康監(jiān)察局(MSHA)頒布了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》(以下簡稱《POV規(guī)定(2013)》)，該法是在進一步修改完善《POV規(guī)定(1990)》的基礎(chǔ)上，經(jīng)美國國會批準的一項礦山職業(yè)安全健康領(lǐng)域重要法規(guī)。《POV規(guī)定(2013)》是對《礦山安全健康法(1977)》中關(guān)于礦山企業(yè)多次違法后作停產(chǎn)處罰的進一步解釋和說明，明確了該處罰的判定標準和具體施行步驟，極大地提高了《礦山安全健康法(1977)》相關(guān)條款的實用性和可操作性。

1 《POV規(guī)定(2013)》概況及主要內(nèi)容

1.1 立法背景和目的

《礦山安全健康法(1977)》頒布實施后，在礦山安全監(jiān)察執(zhí)法方面，MSHA相繼出臺了一系列配套實施法規(guī)，為了明確《礦山安全健康法(1977)》第104條e款的判定標準，加強對礦山企業(yè)多次違法、違法情節(jié)影響嚴重和職業(yè)安全健康隱患長期整改不力的處罰力度，基于礦山企業(yè)的監(jiān)察數(shù)據(jù)、嚴重違法數(shù)量和職業(yè)安全健康狀況等參數(shù)量化來制定多次違法后從嚴處罰的法規(guī)，在實現(xiàn)科學監(jiān)察、從重判罰的同時，敦促礦山企業(yè)認真落實監(jiān)察傳票(或命令通知)的整改要求，進一步促進礦山職業(yè)安全健康發(fā)展。

1.2 立法及修訂過程

《POV規(guī)定(2013)》的正式出臺主要分為兩個階段，即早期的提案內(nèi)容草擬制定階段和后期的法規(guī)完善階段。

1.2.1 早期階段

從1980年MSHA制定提出《POV規(guī)定提案(1980)》到1990年的《POV規(guī)定(1990)》頒布實施，這10年內(nèi)MSHA一方面按照《行政程序法》的規(guī)定完成了法規(guī)制定頒布的流程規(guī)定要求，另一方面不斷與礦山企業(yè)、工會及利益相關(guān)方就法規(guī)的具體內(nèi)容反復(fù)交流與溝通，如圖1所示。

1.2.2 后期階段

《POV規(guī)定(1990)》頒布實施后，一定程度上促進了美國礦山安全健康狀況的好轉(zhuǎn)，但2007年的薩戈、達比等煤礦重大事故及2010的UBB煤礦重大事故逐漸暴露出該法規(guī)存在的不足，如判罰標準存在漏洞、判罰審核的管理分散和POV判罰簽發(fā)前的重審時間長等問題。另外，美國勞工部針對MSHA的審計報告中也指出了現(xiàn)行的POV判罰標準未將作業(yè)場所職業(yè)安全健康等內(nèi)容納入標準范圍等問題。因此，MSHA從2011年開始著手修改《POV法規(guī)(1990)》并于2013年3月25日頒布了《POV規(guī)定(2013)》，修改完善的新規(guī)定包括：取消POV判罰的初步篩查和發(fā)布POV的通知程序；將POV判罰判定標準中由原來的“以聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會的最終判決傳票和命令通知數(shù)量”改為以“監(jiān)察員開出的傳票和命令通知數(shù)量”；進一步明確POV違法的判定標準及處理程序；MSHA公開POV違法判罰的具體標準，并根據(jù)企業(yè)反饋和職業(yè)安全健康發(fā)展變化及時完善修改，提高了POV違法判罰的透明度，增進了礦山企業(yè)安全文化氛圍的營建；重申了對于受到POV違法判罰的企業(yè)，在其受到第一次嚴重違法判罰后，即被要求停產(chǎn)；明確了礦山企業(yè)違法達到POV判罰標準后(如礦山企業(yè)采取了有效的措施和計劃進行隱患整改)，MSHA可推遲或暫時不給予POV違法判罰的條件和范圍；加快了聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會對收到POV違法判罰通知書的企業(yè)申請判罰暫緩執(zhí)行的受理進程。

圖1 POV規(guī)定制定過程

1.3 POV判罰依據(jù)

POV違法判罰的審核主要有礦山企業(yè)遵守法規(guī)情況、事故發(fā)生情況、人員受傷情況和職業(yè)病發(fā)病情況，具體內(nèi)容包括：

(1)監(jiān)察員開出的礦山企業(yè)嚴重違法傳票的數(shù)量；

(2)監(jiān)察員對礦山企業(yè)開出嚴重違法傳票后，企業(yè)未在限期內(nèi)整改，隨后監(jiān)察員依據(jù)《礦山安全健康法(1977)》第104條b款開出要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；

(3)依據(jù)《礦山安全健康法(1977)》第104條d款的規(guī)定，監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)故意嚴重違法后，開出的要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；

(4)依據(jù)《礦山安全健康法(1977)》第107條g款的規(guī)定，監(jiān)察員監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)緊急危險后開出的要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；

(5)依據(jù)《礦山安全健康法(1977)》第104條g款的規(guī)定，監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)作業(yè)礦工未按《礦山安全健康法(1977)》第115條規(guī)定進行過培訓(xùn)，其行為可能導(dǎo)致事故發(fā)生或造成生產(chǎn)作業(yè)礦工本人或他人受到傷害情況下監(jiān)察員開出的要求礦工撤離作業(yè)現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；

(6)除《礦山安全健康法(1977)》第104條e款外，MSHA開出其他傳票或命令通知的數(shù)量；

(7)礦山企業(yè)職業(yè)安全健康情況，如事故起數(shù)、傷亡人數(shù)及職業(yè)病人數(shù)等相關(guān)的數(shù)據(jù)和記錄；

(8)礦山企業(yè)對監(jiān)察員以往開出的違法判罰的整改情況。

1.4 POV判罰的實施和終止

1.4.1 判罰的實施

MSHA審核發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)POV違法后，將開出POV違法判罰通知，由礦山企業(yè)所在地的地區(qū)監(jiān)察處處長以書面通知的形式告知礦山企業(yè)主要負責人，通常情況下，企業(yè)工會也會收到書面通知的副本。隨后，礦山企業(yè)主要負責人應(yīng)將書面通知張貼在企業(yè)的宣傳公告欄公示。

POV判罰書面通知發(fā)布后的90天內(nèi)，如MSHA監(jiān)察員在對該礦的任意一次監(jiān)察執(zhí)法過程中再次發(fā)現(xiàn)嚴重違法行為，MSHA將發(fā)布所有人員撤離相關(guān)生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場的命令通知(即停產(chǎn)通知)。

1.4.2 判罰的終止

礦山企業(yè)在接到POV判罰書面通知后，應(yīng)加快對企業(yè)存在的職業(yè)安全健康問題進行整改，并向MSHA申請終止POV判罰的審核。MSHA會在接到申請后的90天內(nèi)開展對該礦山企業(yè)職業(yè)安全健康狀況的全面和局部的抽查檢查，如該段時間內(nèi)礦山企業(yè)未因再次嚴重違法行為而被判罰停產(chǎn)，且檢查結(jié)果未發(fā)現(xiàn)可能存在的任何職業(yè)安全健康風險，MSHA將取消對該礦山企業(yè)的POV判罰。

2 《POV規(guī)定(2013)》的應(yīng)用及判罰實例

2.1 POV判罰的具體標準

MSHA的計算機系統(tǒng)每月會生成一份基于每個礦山企業(yè)近12個月內(nèi)違法判罰記錄和相關(guān)職業(yè)安全健康信息記錄的分析報告，篩查審核是否存在POV違法的礦山企業(yè)。POV判罰的具體標準在MSHA網(wǎng)站上公布，并不定期做細微的修改完善，主要內(nèi)容(2014年MSHA網(wǎng)站公布的判罰具體標準)包括以下兩大方面。

首先，在對礦山企業(yè)的近12個月的記錄審核中，如發(fā)現(xiàn)同時滿足如下4項條件，那么MSHA可著手考慮對礦山企業(yè)開出POV判罰：

(1)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)接到MSHA的傳票(或命令通知)的數(shù)量超過50份；

(2)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)的嚴重違法百小時監(jiān)察率大于8(MSHA監(jiān)察員監(jiān)察執(zhí)法每100小時發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)嚴重違法的數(shù)量)，或者監(jiān)察記錄中注明“高風險”或“礦山企業(yè)忽視風險后果”的嚴重違法超過嚴重違法總數(shù)的25%；

(3)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)受到進一步處罰的傳票和命令通知(主要為依據(jù)《礦山安全健康法(1977)》第104條b款、第104條d款、第104條g款、第107條a款等規(guī)定的判罰)的百小時監(jiān)察率大于0.5；

(4)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)的受傷嚴重性指標高于同類型、同規(guī)模礦山的平均水平。

另外，如果MSHA在審核中發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)同時滿足如下兩項標準，那么也可以考慮對企業(yè)進行POV判罰：

(1)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)接到MSHA的傳票(或命令通知)的數(shù)量超過100份；

(2)近12個月內(nèi)，礦山企業(yè)受到進一步處罰的傳票和命令通知的數(shù)量超過40份。

2.2 推遲或不給予POV判罰的條件

礦山企業(yè)的違法狀況滿足POV判罰的具體標準后，MSHA還應(yīng)進一步考慮企業(yè)落實整改情況，進而最終作出是否對企業(yè)進行POV判罰的決定，特別是當企業(yè)對以往的違法判罰整改有力，職業(yè)安全健康狀況有了明顯改善，此時可推遲或不給予POV判罰，具體條件主要包括：

(1)因同一原因?qū)曳傅膰乐剡`法，企業(yè)制定了切實可行整改措施，取得了一定的成效，并降低了嚴重違法的次數(shù)；

(2)礦山企業(yè)能夠提供證明其比以往更好地遵守了職業(yè)安全健康法規(guī)標準的材料；

(3)礦山安全健康監(jiān)察局核實的已停產(chǎn)企業(yè)；

(4)其他可以證明礦山企業(yè)落實整改、減少嚴重違法的材料。

2.3 POV判罰案例

2013年11月26日，MSHA宣布了對煤河礦業(yè)有限責任公司叉溪煤礦的POV判罰。MSHA在審核過程中發(fā)現(xiàn)，該礦瞞報了239天的工傷損失天數(shù)，結(jié)合叉溪煤礦近12個月(自2012年9月1日到2013年8月31)的監(jiān)察記錄，包括158份嚴重違法傳票或命令通知；嚴重違法的百小時監(jiān)察率為8.83，超過了嚴重違法的百小時監(jiān)察率為8的要求，且遠高于同期井工礦嚴重違法的百小時監(jiān)察率的平均水平3.62；受到進一步處罰的傳票和命令通知的百小時監(jiān)察率為1.34。綜合審核后，MSHA發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦的違法已滿足POV判罰的4項條件，且未發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦符合推遲或不給予POV判罰的條件，因此，MSHA對叉溪煤礦作出了POV判罰。

3 POV規(guī)定實施后取得的成效

自POV規(guī)定頒布實施以來，美國礦山企業(yè)違法現(xiàn)象得到了有效地控制，煤礦企業(yè)違法次數(shù)穩(wěn)定下降，監(jiān)察處罰數(shù)量有了明顯的下降，煤礦安全生產(chǎn)狀況有了明顯的改善。從2010年以來的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，美國煤礦企業(yè)(排名前200企業(yè))嚴重違法的次數(shù)從2010年的19431次減少到2015年的12108次，下降了37.7%，如圖2所示；MSHA對煤礦企業(yè)開出的違法處罰數(shù)量從2010年的96351份減少到2015年的49417份，下降了49.7%，如圖3所示；煤礦事故死亡人數(shù)和20萬工時受傷率分別從2010年的48人和3.43減少到2015年的11人和2.89，分別下降了77.1%和15.7%，如圖4所示。

圖2 2010-2015年美國煤礦(排名前200座)嚴重違法次數(shù)變化

圖3 2010-2015年美國礦山職業(yè)安全健康違法處罰數(shù)量變化

4 POV規(guī)定的意義及參考借鑒

4.1 POV規(guī)定實施的重要意義

POV規(guī)定是對可能造成嚴重職業(yè)安全健康事故后果的礦山企業(yè)給予的最嚴厲處罰。礦山企業(yè)為避免達到POV判罰的臨界標準，一方面加快了落實傳票(或命令通知)等處罰中的整改要求，提高了企業(yè)的整改速度；另一方面，礦山企業(yè)會主動積極查找可能存在的違法行為并改正，進而從根本上避免了事故的發(fā)生。

圖4 2010-2015年美國煤礦事故死亡人數(shù)及受傷率變化

在美國，礦山企業(yè)一旦受到POV判罰，將很快面臨著停產(chǎn)整改，而由于POV判罰終止的要求非常嚴格，企業(yè)需要付出很大的代價才能終止判罰并恢復(fù)生產(chǎn)。POV法規(guī)的出臺及修改完善，改變了職業(yè)安全健康多次違法、安全生產(chǎn)整改措施不到位、安全管理長期拖欠的礦山企業(yè)對職業(yè)安全健康工作不重視的現(xiàn)象，促進了礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察工作的發(fā)展，并逐漸形成政府礦山監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機制。

4.2 參考借鑒

通過分析美國礦山POV法規(guī)的制定完善等相關(guān)經(jīng)驗，提出以下參考借鑒的建議：

(1)應(yīng)加快制定和完善我國安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)的實施細則。近年來，我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)有了很大的進步，安全生產(chǎn)立法與修改完善工作有序進行，有效地促進了我國安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但是，一些法規(guī)在實際應(yīng)用中的可操作性不是很強，法規(guī)執(zhí)行的定量化標準不是非常明確，因此應(yīng)加快相關(guān)法規(guī)實施細則的出臺，增強法規(guī)執(zhí)行的透明度，提高執(zhí)法人員判罰的可操作性和準確性。

(2)應(yīng)加大對同一企業(yè)多次較輕、反復(fù)類似安全生產(chǎn)違法行為的從重判罰。海因里希安全法則指出，每發(fā)生330起意外事件，有300件未產(chǎn)生人員傷害，29件造成人員輕傷，1件導(dǎo)致重傷或死亡。因此，加強對較輕違法行為和受傷事故的管控是避免死亡事故發(fā)生的一個有效途徑，安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)提高對監(jiān)管監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的多次較輕、重復(fù)類似安全生產(chǎn)違法行為的關(guān)注度，逐步建立和完善該類統(tǒng)計的動態(tài)資料數(shù)據(jù)庫，并制定相應(yīng)的違法處罰警戒線，對達到警戒線的企業(yè)做從重判罰處理。

(3)應(yīng)逐步完善安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法政企互動機制。安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法的主要目的是促進企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況好轉(zhuǎn)，政府在加強監(jiān)管監(jiān)察力度的同時，應(yīng)不斷調(diào)動企業(yè)參與的主動性和積極性，如通過一定途徑和方式增強企業(yè)職業(yè)安全健康數(shù)據(jù)的曝光率，一方面增加企業(yè)之間在職業(yè)安全健康排名上的積極競爭，另一方面也可以使排名靠后的企業(yè)產(chǎn)生憂患意識，特別是當企業(yè)管理者時刻感到該企業(yè)職業(yè)安全健康水平遠低于行業(yè)平均水平，有可能受到嚴厲處罰的壓力時，才能將政府抓安全的外力化為企業(yè)主動想安全的內(nèi)力，形成安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法的良性循環(huán)圈。

(4)應(yīng)積極探索完善安監(jiān)執(zhí)法信息處理系統(tǒng)與應(yīng)用平臺。安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法記錄與處罰信息的科學分析和處理是提高監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法效能的重要手段。執(zhí)法信息分析處理系統(tǒng)一方面可以為考核執(zhí)法人員能力評價提供數(shù)據(jù)參考，為安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法效果評估提供依據(jù)，并為進一步強化執(zhí)法力量建設(shè)、優(yōu)化監(jiān)管監(jiān)察程序及人員結(jié)構(gòu)配置提供有力的信息支撐；另一方面，企業(yè)可以通過執(zhí)法信息系統(tǒng)隨時關(guān)注該企業(yè)的違法違規(guī)處罰記錄及整改要求，及時完成整改并防止同類違法違規(guī)行為的再次發(fā)生。

[1] Amy Louviere. US Labor Department's MSHA announces online tool enabling mine operators to self-monitor for POV screening[E].U.S. Department of Labor,2011

[2] Amy Louviere. MSHA issues first POV notices under new rule[E].U.S. Department of Labor,2013

[3] 倪士重．試論煤礦安全文化建設(shè)的“三要素”[J]. 中國煤炭，2013 (3)

[4] 杜進棟．關(guān)于完善中國特色煤礦安全監(jiān)察體制的思考[J]. 中國煤炭，2013 (11)

[5] 于海亭．煤炭企業(yè)安全管理中存在的問題及對策[J]. 中國煤炭，2014 (9)

(責任編輯 張 夢)

《單班入井超千人礦井科技減人工作方案》印發(fā)

國家安全監(jiān)管總局、 國家煤監(jiān)局近日印發(fā)《單班入井超千人礦井科技減人工作方案》(以下簡稱《方案》)，明確力爭到2018年底，所有單班入井超過千人的礦井(以下統(tǒng)稱千人礦井)下井人數(shù)減少30%以上，單班下井人員減少到千人以內(nèi)。

《方案》指出，“機械化換人、自動化減人”工作開展以來，一批先進科技成果得到應(yīng)用，礦山企業(yè)機械化、自動化程度得到提升，安全生產(chǎn)水平相應(yīng)提高。但仍然存在一些千人礦井，生產(chǎn)系統(tǒng)復(fù)雜，采掘工作面數(shù)量多、作業(yè)用人多，機械化、自動化程度不高，一旦發(fā)生事故，極易造成群死群傷。

為此，《方案》明確，要依靠科技進步，優(yōu)化采掘部署，簡化生產(chǎn)系統(tǒng)，減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)流程，深入推進“機械化換人、自動化減人”。

《方案》要求，制定減人技術(shù)研究報告。組織專家深入千人礦井廣泛開展調(diào)研，全面掌握礦井生產(chǎn)條件、裝備水平、勞動組織等現(xiàn)狀，綜合分析千人礦井用人多的原因和制約減人的主要因素，形成“一礦一策”。結(jié)合礦井實際情況，制定礦井減人實施方案，經(jīng)上級主管企業(yè)集團批準后，報所在省級安全監(jiān)管部門或煤炭行業(yè)管理部門備案，作為減人工程實施和驗收依據(jù)。

《方案》提出，加強先進技術(shù)裝備研發(fā)和推廣，淘汰落后生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備。對危險性高、用人多、易發(fā)生群死群傷的高危崗位，科學制定崗位用人標準，逐步減少煤礦炮掘、人工移架等危險崗位，堅決淘汰落后生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備，提升礦井機械化、自動化、信息化水平，減少井下用人環(huán)節(jié)和崗位，提高勞動生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)減人提效。

信 息 時 空

Analysis and uses on Pattern of Violations(Punishment for Series of Safety and Health Violations in Mine)(2013) in the United States

Wu Daming

(National Institute for Occupational Safety, Chaoyang, Beijing 100029, China)

The Pattern of Violations (Punishment for series of Safety and Health Violations in Mine)(2013) (POV) plays a key role in enforcing Federal Mine Safety and Health Act (1977). The author analyzed formulating process, main content and penalty of the rule, also provided suggestions and measures for improving occupational safety and health(OSH) regulation system and construction of regulation and supervision in China.

occupational safety and health, POV rule, penalty, definite standard

吳大明. 美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》研究分析與借鑒[J]. 中國煤炭，2017,43(3)：145-149. Wu Daming. Analysis and uses on Pattern of Violations(Punishment for Series of Safety and Health Violations in Mine) (2013) in the United States [J].China Coal，2017，43(3)：145-149.

TD782

A

吳大明(1982-)，男，遼寧蓋州人，碩士研究生畢業(yè)，高級工程師，注冊安全工程師，國家二級安全評價師，主要從事國內(nèi)外安全生產(chǎn)與職業(yè)健康理論政策研究。