地方政府干預(yù)影響了城市商業(yè)銀行的經(jīng)營績效嗎？

新疆石河子大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 陳旭東 馬 悅

地方政府干預(yù)影響了城市商業(yè)銀行的經(jīng)營績效嗎？

新疆石河子大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 陳旭東 馬 悅

本文基于2003～2013年我國城市商業(yè)銀行樣本，從微觀視角研究地方政府干預(yù)城市商業(yè)銀行行為，分析其對商業(yè)銀行經(jīng)營績效的影響。研究表明，地方政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行資產(chǎn)收益率、凈息差、不良貸款率以及間接費用均存在顯著影響，進一步分析，地方政府對不良貸款率的影響存在較為顯著的區(qū)域差異。從經(jīng)濟學(xué)上而言，本文的研究不僅在微觀層面為“閾值效應(yīng)”理論提供了經(jīng)驗證據(jù)，結(jié)合經(jīng)濟區(qū)域視角下的研究也有助于進一步理解地方政府影響城市商業(yè)銀行績效的行為路徑。

政府干預(yù) 銀行績效 經(jīng)濟區(qū)域

一、引言

2015年A股上市公司年報數(shù)據(jù)顯示，2844家上市公司總利潤總計2.48萬億人民幣，工商銀行繼續(xù)占據(jù)凈利潤第一的寶座，達到2771.31億元，同比增長0.48%。而中國石油和中國石化跌出凈利潤前十后，使得去年凈利潤前十大公司全部為金融企業(yè)，除中國平安外，均為銀行金融機構(gòu)：中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行和民生銀行。銀行金融合計凈利潤高達1.13萬億元，占整個A股上市公司凈利潤的45.56%，幾乎占了半壁江山。此外，政府關(guān)心銀行，尤其國有銀行在轉(zhuǎn)軌時期承擔(dān)著很重要的任務(wù)，因此銀行問題不僅是利潤問題，還是風(fēng)險問題。

回顧我國金融改革30年來，通過推行制度變革、金融市場化、開放競爭等一系列金融改革措施，我國金融業(yè)取得了巨大的成就。其中政府行為扮演了及其重要的角色，其影響并推動金融改革，為我國金融改革的全面推行保駕護航。另一方面，隨著我國分稅制改革的推進，中央稅逐漸囊括了稅源大且集中的稅種，而收入零星、稅源分散的稅種也逐漸合并為地方稅，使得地方政府不得不面臨財權(quán)上稅收收益遞減，事權(quán)費用卻在遞增的局面，這種財政分權(quán)的局面無形中造成了地方政府的財政壓力逐漸增大，因此地方政府期望極大限度的奪取金融資源以彌補其財力上的不足。

當(dāng)前我國銀行體系仍然存在著問題與不足，例如激勵機制不健全、預(yù)算軟約束、產(chǎn)權(quán)不明確等，加之我國銀行業(yè)改革相對于政企改革稍顯落后，都為地方政府爭奪金融資源甚至轉(zhuǎn)嫁改革成本提供了可能條件。已有文獻顯示，截止2010年底，銀行貸款額占地方政府性債務(wù)余額的比例高達79.01%，總額為84679.99億元（姚耀軍、彭璐，2013）。同時，中國人民銀行的一份研究報告顯示，我國政府行政干預(yù)直接或間接造成的我國銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)比例高達80%，而真正來源于銀行自身管理不當(dāng)?shù)牟涣假J款比例只占不到20%（劉煜輝，2007）。綜上所述，地方政府不僅是銀行信貸的主要需求者，也是導(dǎo)致銀行風(fēng)險的主要因素之一，對我國城市商業(yè)銀行發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。地方政府一方面通過銀行等金融機構(gòu)來推動當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展，促進經(jīng)濟增長，從而更多的控制金融資源，另一方面在中央政府頒布的優(yōu)惠政策鼓勵下，經(jīng)濟增長吸引了來自周邊地區(qū)的金融投資，地方政府因而獲得了更多的金融資源，同時，金融機構(gòu)也因從地方政府那獲得的一系列利好政策帶來了收益的增加（陳歡，2013），基于此，本文以地方政府在宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中的角色定位，全面比較其對商業(yè)銀行經(jīng)營績效的影響，觀察地方政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行經(jīng)營績效產(chǎn)生的若干影響，并討論不同視角下政府干預(yù)影響城市商業(yè)銀行的行為路徑是否一致。

二、文獻綜述

（一）地方政府干預(yù)動機 相對較早形成的“發(fā)展觀”認(rèn)為，政府持股銀行更多的集中了生產(chǎn)要素資源，有助于經(jīng)濟發(fā)展，提高社會生產(chǎn)率，然而在現(xiàn)實中，政府的監(jiān)管職能和保險制度往往不能有效的發(fā)揮，尤其是在一些發(fā)展中國家，制度的缺失以及官員腐敗問題難以解決（Demiruguc-Kunt、Detragiaehe，2002；Barthetal，2003）。Kornia（1979）認(rèn)為，在追求自身利益最大化和社會福利最大化兩者之間，出于自身政治目的，政治家可能會傾向于選擇前者，并通過控制銀行資源來達到目的（Shleifer、Vishny，1994），或者對銀行信貸資源配置進行干預(yù)，可能導(dǎo)致資源配置錯誤，損害經(jīng)濟效益（Kane，1997；Sapienza，2004；Khawaj、Mian，2004）。

建國以來，我國對政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的一系列舉措所獲得的成果是有目共睹的，1958～1978年的“行政性分權(quán)”、1979～1993年的“增量改革”以及1994年至今的“整體推進”，地方政府作為具有獨立意義的制度性實體，逐漸獲得了地方財政支配的實質(zhì)權(quán)力。同時，中央政府建立一系列政治考核體系，對地方政府在經(jīng)濟建設(shè)中的積極性進行考核和監(jiān)督，實現(xiàn)對地方政府官員調(diào)配與錄用權(quán)限的絕對控制。由此引起了國內(nèi)學(xué)者對“政治錦標(biāo)賽”的關(guān)注與思考。然而，真實操作中往往存在多種因素，例如信息不對稱、參與人之間的博弈等，因而這種完全理性很難實現(xiàn)。對于各級地方政府而言，其面對的任務(wù)往往是多樣的，不同的任務(wù)必然存在考核標(biāo)準(zhǔn)的差異，完成任務(wù)所帶來的經(jīng)濟利益與晉升機會也大相徑庭。因此，出于自身利益最大化的考量，地方政府可能更傾向于選擇業(yè)績?nèi)菀卓己?，且晉升機會更大的任務(wù)（周黎安，2007）。

（二）地方政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行績效的影響 與國外研究相比，國內(nèi)學(xué)者對政府干預(yù)與商業(yè)銀行的研究起步較晚，但也取得了階段性的成果。一方面李維安和曹廷求（2004）、鄭錄軍和曹廷求（2005）基于山東、河南兩省28家商業(yè)銀行樣本數(shù)據(jù)進行了實證分析，得出國有股權(quán)占比大，股權(quán)集中度高，但大股東的國有性質(zhì)對銀行績效沒有影響。而虞群娥（2004）認(rèn)為，城市商業(yè)銀行在成立伊始就與地方政府密不可分，并且提出一系列宏微觀經(jīng)濟學(xué)考量，指出應(yīng)當(dāng)客觀對待地方政府參股或控股城市商業(yè)銀行行為，并建立了抽象函數(shù)模型。祝繼高等（2012）認(rèn)為，政府直接或間接控股會造成城市商業(yè)銀行較高的不良貸款率，而大股東是否國有與銀行資產(chǎn)收益率沒有顯著關(guān)系。趙尚梅等（2012）的實證研究認(rèn)為地方政府和國企持股城市商業(yè)銀行并不會對其績效產(chǎn)生負(fù)面影響，基于第一大股東性質(zhì)和持股比例對銀行績效進行分析，得出兩者之間存在著顯著的“閾值效應(yīng)”：持股比例范圍在20%-50%之間會促進城市商業(yè)銀行的發(fā)展，過高的持股比例才有可能降低銀行績效。

綜上所述，目前國內(nèi)大部分的研究表明，在公有制經(jīng)濟體制下，地方政府之間對金融資源的競爭會不利于金融資源的橫向流動，妨礙金融體系的發(fā)展。此外，部分學(xué)者則認(rèn)為在我國金融改革的特殊階段，金融機構(gòu)自身沒有具備足夠的能力，只有通過地方政府的積極作用，才能達到穩(wěn)定狀態(tài)，實現(xiàn)金融機構(gòu)的平穩(wěn)運行。從實際情況來看，影響銀行績效的因素多而復(fù)雜，隨著進一步研究，國內(nèi)銀行界和學(xué)術(shù)界對銀行績效，尤其是不良貸款率方面有了新的發(fā)現(xiàn)：不良貸款率存在比較顯著的區(qū)域差異，但目前較為系統(tǒng)的研究較少。葉曉可、劉海龍（2006）根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r將溫州地區(qū)進行經(jīng)濟區(qū)域劃分，對浙江省某銀行1986～2005年間違約貸款項目進行分析，得出違約損失率與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度負(fù)相關(guān)；唐躍、王東浩等（2011）通過探討中國不同省份的不良貸款回收率水平差別較大的問題，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、要素市場發(fā)展程度、法律環(huán)境和中介組織發(fā)育程度、非國有經(jīng)濟發(fā)展程度、政府干預(yù)等因素的差異能夠較好地解釋問題。以上文獻都表明了中國的不良貸款率可能存在顯著的區(qū)域差異，為開展進一步研究提供了有價值的啟發(fā)。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選取及數(shù)據(jù)來源 本文基于白俊和孟慶璽（2015）的研究，通過BankScope數(shù)據(jù)庫補充相關(guān)數(shù)據(jù)資料。按照研究慣例，本文剔除金融保險行業(yè)、ST、資產(chǎn)負(fù)債率大于1和所需數(shù)據(jù)缺失的公司樣本，并對公司層面變量進行了1%-99%之外的極端值縮尾處理，最終得到676個公司年度數(shù)據(jù)。本文所采用的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局，各省年度經(jīng)濟增長目標(biāo)手工收集自中國經(jīng)濟網(wǎng)《地方政府工作報告匯編》，統(tǒng)計分析所使用的軟件為Stata 12.0。由于本文集中討論地方政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行的影響，為此，排除資本充足率超過30%及資產(chǎn)回報率超過4%的銀行（不符合傳統(tǒng)的商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)），此外還需排除不經(jīng)營存貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，例如投資銀行和私人銀行。

（二）模型構(gòu)建與變量定義 為了考察地方政府對城市商業(yè)銀行績效的影響，本文建立如下模型（1）對假設(shè)進行檢驗：

其中：y代表銀行的業(yè)績變量，包括資產(chǎn)收益率（ROA，凈利潤比總資產(chǎn)）、凈息差（nim，凈利息收入比總資產(chǎn)）、不良貸款率（nplra，不良貸款比總貸款）撥備覆蓋率（pvcra）以及間接費用（Overhead，業(yè)務(wù)及管理費用的對數(shù)值）。

變量Press為地方政府政績訴求，本文用來衡量地方政府干預(yù)程度，借鑒白俊和連立帥（2014）的研究，本文以其作為政府干預(yù)程度的微觀衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于地方政府通常在召開“兩會”之前制定GDP的預(yù)期增長目標(biāo)，因此能夠有效的排除當(dāng)年貨幣政策以及其他因素的影響，能夠合理的反映地方政府的政績訴求。沿襲白俊和孟慶璽（2015）的做法，收集整理省級地方政府工作報告中的經(jīng)濟增長目標(biāo)，以五年規(guī)劃里的數(shù)值替代沒有直接公布年度經(jīng)濟增長目標(biāo)的省份數(shù)據(jù)。由于周邊地區(qū)GDP的增長情況以及轄區(qū)內(nèi)GDP的絕對增長速度都在中央在對省級政府的考核體系中，因此本文將所有省份分為東部、中部和西部三大區(qū)域，以同一區(qū)域的年度GDP預(yù)期增長目標(biāo)中位數(shù)為臨界值，判斷某一省級地方政府是否具有政績訴求。

Control為一組銀行變量的控制變量，借鑒伍志文和沈中華（2009）的做法，具體包括杠桿率（Leverage）、管理效率（Manage）和營運效率（Operate），同時，為了對比分析城市商業(yè)銀行績效的影響因素還控制了單一最大客戶貸款比率（Max）和最大十家客戶貸款比率（Max10）。

此外，本文還控制了當(dāng)年的全國GDP增長率（GDP）以排除宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響（見表1）。

表1 主要變量定義

四、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計 表2是對樣本的描述性統(tǒng)計?？梢钥闯?，在樣本區(qū)間內(nèi)，地方政府政績訴求（Press）的均值為0.56，表明樣本中有超過二分之一的城市商業(yè)銀行處于政績訴求較高的地區(qū)。此外，還可以看出，我國城市商業(yè)銀行的不良貸款率（均值高達12.9%）以及貸款集中度較高（單一最大客戶貸款比率均值達8.83%，最大十家客戶貸款比率高達48.91%），雖然撥備覆蓋率達到了銀監(jiān)會的標(biāo)準(zhǔn)要求（均值為358.24%），但不良貸款率（均值為1.29%）和凈資產(chǎn)收益率（均值為10.3%）都反映了目前我國城市商業(yè)銀行一片繁榮的背后潛藏著的危機：經(jīng)營的脆弱性、面對的高風(fēng)險、矛盾的低收益。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

（二）政府干預(yù)與城市商業(yè)銀行績效 表3中列（1）、（2）匯報了地方政府干預(yù)與城市商業(yè)銀行資產(chǎn)收益率、凈息差的回歸結(jié)果，呈現(xiàn)了正相關(guān)，但系數(shù)很?。ǚ謩e是0.0009和0.0016），顯然是與部分學(xué)者的研究相悖，然而和其他堅持“發(fā)展觀”學(xué)者的研究結(jié)果不謀而合，在處于轉(zhuǎn)軌時期的中國特色金融市場大背景下，可能的結(jié)論是現(xiàn)階段我國政府這只“看得見的手”對銀行業(yè)的調(diào)控以及監(jiān)督監(jiān)管是整體有效的；列（3）反映了我國地方政府干預(yù)與不良貸款率成顯著正相關(guān)（系數(shù)為0.46，1%以下顯著），結(jié)合上文的分析，通過對當(dāng)?shù)爻鞘猩虡I(yè)銀行進行干預(yù)，地方政府從而控制銀行的信貸流向，使之流向一些可能是低利潤甚至是負(fù)利潤的民生和社會效益的項目，故而在城市商業(yè)銀行層面，表現(xiàn)出信貸資源配置效率低和不良貸款率高的現(xiàn)象；列（4）可以發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)系數(shù)press沒有通過顯著性檢驗，說明了地方政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行的撥備覆蓋率沒有顯著影響；列（5）以間接費用為因變量進行回歸，press系數(shù)為正，且通過了顯著性檢驗，說明地方政府干預(yù)會使得銀行的業(yè)務(wù)及管理費用增加。

表3 地方政府干預(yù)與城市商業(yè)銀行績效

然而，資料顯示，亞洲金融危機爆發(fā)后，本就因為城市銀行管理不規(guī)范等問題處境艱難的城市商業(yè)銀行，就更加岌岌可危。以重慶銀行為例：2004年平均不良貸款率高達20.03%，到2005～2006年間地方政府采取財政注資、剝離不良貸款和資產(chǎn)置換的方式解決不良貸款問題，不良貸款率回落到4.93%，有效地緩解了重慶銀行的風(fēng)險和負(fù)擔(dān)。那么為什么本文以上的研究結(jié)論卻與現(xiàn)狀不一致？又該如何解釋這種差異呢？

（三）進一步檢驗：經(jīng)濟區(qū)域、政府干預(yù)與不良貸款率從2014統(tǒng)計年鑒來看，2014年我國GDP總值最高的省級行政區(qū)廣東省高達67792.24億元，而最低的省份，西藏自治區(qū)GDP總值只有925億元，我國34個省份行政區(qū)橫跨我國東、中、西三個經(jīng)濟區(qū)域，它們的經(jīng)濟、文化發(fā)展程度存在很大差異，在我國經(jīng)濟建設(shè)中所承擔(dān)的任務(wù)和負(fù)擔(dān)各有不同，那么是否不同的經(jīng)濟帶區(qū)域，地方政府在干預(yù)過程中，所表現(xiàn)出的對城市銀行不良貸款的影響是存在差異的？為了進一步研究經(jīng)濟帶視角兩者之間的關(guān)系，本文參考“十一五計劃”中的規(guī)劃來劃分標(biāo)準(zhǔn)，如表4所示，將我國大陸地區(qū)31個省級行政區(qū)進行東、中、西三個經(jīng)濟區(qū)域分組。

表4 我國經(jīng)濟帶劃分

為了解決上文的問題，本文對經(jīng)濟區(qū)域分組后進一步實證分析如表5所示，表現(xiàn)出的地方政府干預(yù)效果驗證了猜想：東部區(qū)域政府干預(yù)與不良貸款率與上文的實證結(jié)果一致（系數(shù)為0.26），中部區(qū)域不顯著且系數(shù)為負(fù)，西部地區(qū)則表現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)。重慶銀行按照區(qū)域劃分屬于西部區(qū)域，研究結(jié)果與其現(xiàn)狀中表現(xiàn)出的對地方政府的強依賴性現(xiàn)狀一致，說明地方政府對城市商業(yè)銀行不良貸款率的影響確實存在較為顯著的區(qū)域差異，東部區(qū)域相對于其他區(qū)域是我國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)的改革任務(wù)更多，政府官員調(diào)動也最為頻繁，在“政治錦標(biāo)賽”中為了最快最多的完成“任務(wù)”，地方政府當(dāng)局更傾向于低利潤的民生類項目或者短期回報高的任務(wù)，西部地區(qū)相對而言發(fā)展較為落后，地方法律與會計事務(wù)所規(guī)模有待完善，債務(wù)人的財務(wù)欺詐與惡意逃廢債務(wù)可能性較高，在追償時，地方政府的干預(yù)在一定程度上為回收不良貸款創(chuàng)造了有利條件（唐躍，王東浩，2011）。

表5 地方政府干預(yù)與不良貸款率

綜上所述，政府干預(yù)對不良貸款率的影響在全國視角與經(jīng)濟區(qū)域視角的研究結(jié)果截然不同，說明了我國地方政府對城市商業(yè)銀行不良貸款率的影響存在顯著性的區(qū)域差異，為城市商業(yè)銀行不良貸款處置和區(qū)域風(fēng)險管理服務(wù)。

五、研究結(jié)論

本文從微觀視角研究地方政府干預(yù)對國內(nèi)城市商業(yè)銀行績效的影響。通過實證分析發(fā)現(xiàn)，我國政府干預(yù)對城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)收益率、凈息差、不良貸款率、間接費用存在不同程度的影響，然而全國視角下不良貸款的實證結(jié)果與部分城市商業(yè)銀行現(xiàn)狀存在差異，為了探討造成這種差異的原因，本文按照“十一五”計劃對經(jīng)濟區(qū)域進行劃分，進一步研究得出我國不良貸款率確實存在較為顯著的區(qū)域性差異，中西部區(qū)域較東部區(qū)域，表現(xiàn)出對地方政府的依賴性更強，也就是說，解決城市商業(yè)銀行不良貸款率問題應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域環(huán)境和風(fēng)險，因地制宜，有針對性的開展。

[1]姚耀軍、彭璐：《地方政府干預(yù)銀行業(yè):內(nèi)在邏輯與經(jīng)驗證據(jù)》，《金融評論》2013年第4期。

[2]陳歡：《地方政府與金融機構(gòu)如何共創(chuàng)雙贏》，《經(jīng)濟》2013年第6期。

[3]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

[4]李維安、曹廷求：《股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制與城市銀行績效：來自山東、河南兩省的調(diào)查證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》2004年第12期。

[5]鄭錄軍、曹廷求：《我國城市商業(yè)銀行效率及其影響因素的實證分析》，《金融研究》2005年第1期。

[6]虞群娥：《政府參與地方商業(yè)銀行的經(jīng)濟學(xué)分析》，《金融研究》2004年第7期。

[7]祝繼高等：《大股東能有效控制管理層嗎?—基于國美電器控制權(quán)爭奪的案例研究》，《管理世界》2004年第4期。

[8]葉曉可、劉海龍：《銀行不良貸款違約損失率結(jié)構(gòu)特征研究》，《上海管理科學(xué)》2006年第6期。

[9]唐躍、王東浩、陳暮紫等：《中國不良貸款回收率地區(qū)差異的原因分析》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2011年第3期。

[10]白俊、孟慶璽：《地方政府干擾了貨幣政策的有效性嗎》，《經(jīng)濟學(xué)家》2015年第9期。

[11]伍志文、沈中華：《外資股權(quán)進入和銀行績效的聯(lián)動效應(yīng)》，《財經(jīng)研究》2009年第1期。

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（編輯 杜昌）