河道堤防工程運(yùn)行管理模式與機(jī)制研究

管健

摘要：隨著黑龍江省三江治理工程的不斷深入，人們越來越意識到構(gòu)建三江河道堤防工程科學(xué)的運(yùn)行管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黑龍江省三江工程建設(shè)目標(biāo)之后的必然要求。對河道堤防工程管理模式進(jìn)行了重新界定，并在“垂直”管理模式和“省縣分級”管理模式兩種管理模式下對黑龍江省三江河道堤防工程運(yùn)行管理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括：項(xiàng)目責(zé)任主體與項(xiàng)目設(shè)立機(jī)制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和承包方的選擇機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管和項(xiàng)目驗(yàn)收和后評價(jià)機(jī)制。

Abstract： With the continuous deepening of Sanjiang governance in Heilongjiang Province， people realize that the scientific operation and management mechanism of the construction of Sanjiang River embankment engineering is an inevitable requirement after the achievement of the Sanjiang project construction in Heilongjiang Province. This paper redefines the management mode of river levee engineering， and designs the operation and management mechanism of Sanjiang River levee project in the "vertical" management mode and "provincial and county classification" management mode. It includes the main body of the project and the project establishment mechanism， the selection mechanism of project design and contractors， the project implementation process supervision and evaluation mechanism after project acceptance.

關(guān)鍵詞：河道堤防；管理模式；機(jī)制研究

Key words： river dike；maintenance management；mechanism research

中圖分類號：TV82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）14-0050-03

0 引言

2014年開始，在中央大力支持下，全面治理黑龍江省三江工程，這對保障三江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是件大事，但同時(shí)也要清楚看到，治理以后的三江河道堤防工程將會(huì)面臨新的問題，如，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類活動(dòng)對河道堤防的影響會(huì)加劇，堤防的脆弱性在上升；這些均要求不僅是加高加固堤防工程，還需要加強(qiáng)對河道堤防工程的運(yùn)行管理，因此研究三江工程河道堤防工程運(yùn)行管理模式并構(gòu)建河道堤防工程運(yùn)行管理機(jī)制勢在必行。目前學(xué)者們對于河道堤防工程運(yùn)行管理研究較多，一些學(xué)者對河道堤防工程從管理角度進(jìn)行分析，在闡明現(xiàn)有管理不當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，提出了河道堤防工程維修與管理措施[1-5]。還有一些學(xué)者對河道堤防工程的管理體制改革進(jìn)行研究，李曦等（2006）在分析了現(xiàn)行基層河道管理體制運(yùn)行的障礙因素的基礎(chǔ)上，提出河道管理體制的改革措施[6]；張凱（2012）則對基層河道管理體制提出進(jìn)行“管養(yǎng)分離”的改革措施[7]；顧洪銘（2015）針對現(xiàn)有基層河道管理管理體制存在的弊端，提出了包括：改革管理方式，實(shí)行“管養(yǎng)分離”的改革措施[8]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)均是從現(xiàn)有管理或者管理機(jī)制存在缺陷的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，并不系統(tǒng)，比較零散。本文在對河道堤防工程運(yùn)行管理模式進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上，從整體角度對黑龍江省三江工程河道堤防工程的維修管理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)。

1 河道堤防工程運(yùn)行管理模式

河道堤防管理實(shí)踐表明，影響河道管理水平主要有兩大要素：一是河道堤防管理組織方式，即不同管理層面管理機(jī)構(gòu)間的結(jié)合方式，如通過行政隸屬關(guān)系結(jié)合，或通過合同關(guān)系結(jié)合，或通過監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系結(jié)合，或通過較為松散的指導(dǎo)（咨詢）與被指導(dǎo)的關(guān)系結(jié)合；二是河道堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用（防汛費(fèi)、歲修費(fèi)、專項(xiàng)維修等）來源與使用方式，即在河道堤防工程中養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的支付和使用由誰負(fù)責(zé)的問題。因此，將河道堤防運(yùn)行管理模式定義為河道堤防管理組織方式與河道堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用承擔(dān)與使用方式的有機(jī)組合。

1.1 河道堤防工程運(yùn)行管理組織方式

根據(jù)全國各地大江大河管理實(shí)踐，可將河道運(yùn)行管理分為省級、縣（市）級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)層次，與此相對應(yīng)的出現(xiàn)3種管理組織方式即：“垂直”管理方式、“完全分級”管理方式以及“省縣分級”管理方式，各類河道管理方式特點(diǎn)詳見表1。

1.2 河道堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用來源與使用方式

根據(jù)《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》和其他相關(guān)政策法規(guī)，以及全國各地大江大河管理實(shí)踐，河道堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用來源與使用方式可分為以下幾類：①省級政府全面負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并由省級河道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用；②省級政府財(cái)政全面負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并下?lián)芸h（市）級政府財(cái)政，由其負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用；③省級政府全面負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并由省級河道管理機(jī)構(gòu)、縣級河道管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用；④縣級政府負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用管理；⑤省級和縣（市）政府共同負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并下?lián)芸h（市）級政府，由其負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用管理；⑥省級和縣（市）政府共同負(fù)擔(dān)堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并由省級河道管理機(jī)構(gòu)、縣級河道管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用。

使用“垂直”與“省縣分級”管理相組合，以及省級政府財(cái)政與市縣級財(cái)政共同承接堤防維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、地方具體負(fù)責(zé)堤防維修養(yǎng)護(hù)工作的運(yùn)行管理模式。這種運(yùn)行管理模式的優(yōu)勢在于省級河道管理機(jī)構(gòu)可選擇三江河道防洪重點(diǎn)進(jìn)行“垂直”管理，以確保重點(diǎn)河段的防洪安全，充分發(fā)揮堤防建設(shè)資金和維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的效益。對于防洪的一般河段，并不是省級不管，而是以地方為主，省級進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；在堤防維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)上，省級和地方根據(jù)保護(hù)對象的重要性和經(jīng)濟(jì)屬性，按比例出資，并由地方具體負(fù)責(zé)堤防的維修養(yǎng)護(hù)，省級河道/堤防管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

2 三江河道堤防工程運(yùn)行管理機(jī)制設(shè)計(jì)

各種河道堤防工程運(yùn)行管理模式各有特點(diǎn)，而且從不同視角去觀察，各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)也不盡相同。這主要在于不同運(yùn)行管理模式，相關(guān)主體的利益和責(zé)任是不同的。根據(jù)三江河道堤防工程特點(diǎn)、組織及其設(shè)計(jì)理論，并借鑒其他大江大河河道堤防管理組織經(jīng)驗(yàn)，推薦三江河道堤防工程使用“垂直”與“省縣分級”管理相組合的工程運(yùn)行管理模式。因此相對應(yīng)的有必要針對這兩種不同管理模式，分別研究黑龍江省三江工程河道堤防工程在兩種運(yùn)行管理模式下的管理機(jī)制。

2.1 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程運(yùn)行管理機(jī)制設(shè)計(jì)

“垂直”管理模式，即河道堤防工程維修養(yǎng)護(hù)管理由省級統(tǒng)一組織，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也由省級財(cái)政統(tǒng)一支付。在這種管理模式下，堤防工程維修養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體是省級河道堤防工程管理機(jī)構(gòu)，可采用“管養(yǎng)分離”、項(xiàng)目管理方式對堤防的維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施管理。

2.1.1 堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目設(shè)立、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目承包方的選擇

①堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目設(shè)立，即項(xiàng)目立項(xiàng)過程，主要包括：堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目申報(bào)書編制；堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目申報(bào)書審查；堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目審批。由省三江河道堤防管理局對堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)批復(fù)。

②項(xiàng)目設(shè)計(jì)。依據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，各河道堤防管理分局組織項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，并編制初步設(shè)計(jì)概算。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)通過省河道堤防管理局組織的審查后，作為項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收的依據(jù)。

③堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承包方（“養(yǎng)護(hù)”方）的選擇。根據(jù)國家采購/招標(biāo)相關(guān)法律、法規(guī)，一般采用招標(biāo)競爭方式選擇養(yǎng)護(hù)方。堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目招標(biāo)由省三江河道堤防管理局統(tǒng)一組織，并委托各分局與養(yǎng)護(hù)方簽訂項(xiàng)目合同，并由各分局組織項(xiàng)目實(shí)施，省三江河道堤防管理局對實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。

2.1.2 堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施控制與驗(yàn)收

①堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施控制。由各分局組織堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施，并在現(xiàn)場構(gòu)建以河道管理所為核心的現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，對堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、進(jìn)度進(jìn)行控制；各分局對堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目階段驗(yàn)收負(fù)責(zé)，并對項(xiàng)目支付認(rèn)定，然后報(bào)省三江河道堤防管理局審核后統(tǒng)一支付。

②堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目驗(yàn)收。省三江河道堤防管理局聯(lián)合各分局，根據(jù)項(xiàng)目合同和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對各項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。

2.1.3 對堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目責(zé)任主體和承包方的考核與激勵(lì)

①堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目責(zé)任主體（分局）的考核與激勵(lì)。堤防維修養(yǎng)護(hù)管理是省三江河道堤防管理局下屬各分局管理的主要職責(zé)之一，因此應(yīng)將堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理的考核列入對分局考核的重要方面，有必要實(shí)行一票否決制，特別當(dāng)?shù)谭谰S修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)重大質(zhì)量問題、腐敗問題時(shí)，分局年度考核即為不合格；問題嚴(yán)重時(shí)還要啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。對堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理取得成績的分局應(yīng)進(jìn)行表揚(yáng)，給予立功獎(jiǎng)勵(lì)。

②堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承包方的考核與激勵(lì)。堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承包方考核與激勵(lì)，屬市場交易范疇內(nèi)的考核激勵(lì)。要充分利用交易合同這一工具，明確考核激勵(lì)的辦法。通?？刹扇∠铝泻贤胧?）在合同中設(shè)置保留金的基礎(chǔ)上，增設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量措施保證金，以此來保證堤防維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。2）對項(xiàng)目實(shí)施過程實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)的程度進(jìn)行評價(jià)，按不同程度分等或分級，對獲優(yōu)良等級的承包人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，對評為不合格的承包人進(jìn)行懲罰。3）構(gòu)建堤防維修養(yǎng)護(hù)誠信評價(jià)體系。對承包商建立誠信檔案，并實(shí)行“黑名單”制度。

2.1.4 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用

據(jù)初步分析，能納入基于“垂直”管理模式的河道堤防工程并不多，因這類堤防或是保護(hù)對象十分重要，或?qū)倏缧姓^(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2級以上堤防；并根據(jù)廣東省等的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黑龍江省的實(shí)際，建議這類堤防工程的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由省級政府統(tǒng)一承擔(dān)。

2.2 基于“省縣分級”管理模式的河道堤防工程維修養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制設(shè)計(jì)

實(shí)行“省縣分級”管理河段對應(yīng)堤防工程管理的責(zé)任主體是縣級政府水行政主管部門設(shè)立的市縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)，省級河道管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)工作。河道堤防剛才維修費(fèi)用也是需要省級和縣級財(cái)政共同分擔(dān)。

2.2.1 實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目責(zé)任主體與項(xiàng)目設(shè)立

①堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的責(zé)任主體。實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防，其管理責(zé)任主體為縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)，省河道堤防管理局發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。因而，此時(shí)堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的責(zé)任主體應(yīng)是縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)。市級（設(shè)區(qū)）城區(qū)河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理相關(guān)問題參考縣級的做法，下同。

②堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制。實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目應(yīng)由省和縣級財(cái)政投資，項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制如下：1）由縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書，報(bào)省級河道堤防管理機(jī)構(gòu)和縣水行政主管部門；2）縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)根據(jù)報(bào)省級河道堤防管理機(jī)構(gòu)和縣水行政主管部門對項(xiàng)目建設(shè)書的意見，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；3）最后由省河道堤防管理局和縣水行政主管部門對項(xiàng)目可行性報(bào)告進(jìn)行審批。

2.2.2 實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和承包方的選擇

①項(xiàng)目設(shè)計(jì)。依據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，并編制初步設(shè)計(jì)概算。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)通過省河道堤防管理局組織的審查后，作為項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收的依據(jù)。

②承包方的選擇。實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承包方的選擇與“垂直”管理模式下河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目承包方的選擇機(jī)制類似。

2.2.3 實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管

實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目過程監(jiān)管分三個(gè)層面：一是縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)履行項(xiàng)目法人職責(zé)，對承包人履行合同過程的監(jiān)管；二是縣級水行政主管部門行使對堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)，包括對項(xiàng)目審計(jì)，對項(xiàng)目法人、承包人的監(jiān)督和管理；三是省河道堤防管理局對堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的稽察、審計(jì)等。

實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施過程質(zhì)量控制、激勵(lì)等措施可參考“垂直”管理模式下堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的做法。

2.2.4 實(shí)行“省縣分級”管理的河段堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目驗(yàn)收和后評價(jià)

①堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目驗(yàn)收。省河道堤防管理局組織由項(xiàng)目法人（縣級河道堤防管理機(jī)構(gòu)）、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施承包人參與的項(xiàng)目驗(yàn)收。驗(yàn)收內(nèi)容包括項(xiàng)目數(shù)量驗(yàn)收、項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收和項(xiàng)目實(shí)施過程廉政驗(yàn)收。批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及黨和國家有關(guān)廉政的規(guī)定/要求將是項(xiàng)目驗(yàn)收的主要依據(jù)。

②堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目后評價(jià)。堤防工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目驗(yàn)收后1～2年，省河道堤防管理局組織項(xiàng)目后評價(jià)。主要評價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)和合理性、項(xiàng)目投資的到位程度、項(xiàng)目實(shí)施過程的規(guī)范性、項(xiàng)目質(zhì)量水平、項(xiàng)目對堤防防洪能力的提升等方面。項(xiàng)目后評價(jià)結(jié)果將作為后續(xù)項(xiàng)目立項(xiàng)、省縣級資金配套比例安排的依據(jù)之一。

3 結(jié)論

為了應(yīng)對三江治理工程新出現(xiàn)的問題，有必要構(gòu)建省級“垂直”管理與“省縣分級”管理相組合的三江河道堤防工程運(yùn)行管理體制。而三江流域僅存在以市縣為主的三江河道堤防工程管理體系，省級沒有專設(shè)直屬機(jī)構(gòu)對三江河道堤防工程進(jìn)行管理。全國各省的實(shí)踐表明，這種管理體制不利于提升三江河道堤防工程管理水平。在“垂直管理”和“省縣分級”兩類管理模式基礎(chǔ)上，提出了包括河道堤防項(xiàng)目責(zé)任主體、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施過程監(jiān)督、項(xiàng)目驗(yàn)收以及后評價(jià)的運(yùn)行管理機(jī)制。但該運(yùn)行管理機(jī)制對三江流域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)情況還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

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