從應急補水看瀾湄合作機制下的跨境水資源合作

張勵　盧光盛

[內容提要]水資源合作是瀾滄江一湄公河合作機制的五大優(yōu)先領域之一，也是保護中國水資源開發(fā)權利，把握中南半島地區(qū)關系發(fā)展主動權，重構水資源合作新格局及實施河海戰(zhàn)略的關鍵一步。2016年3月，在中國犧牲自身利益援助下湄公河國家補水后，仍受到部分國家與國際輿論的詬病。本文從補水事件與國際輿情切入，分析域內外各利益體的意圖、行為模式與地區(qū)內缺少有效水資源合作機制的現(xiàn)象，并探討在瀾湄合作機制下建立水資源合作機制的緊迫性與必要性，最后提出中國在建設水資源合作機制過程中，要從理念、內涵、機制、國際合作、輿論宣傳與互信建設等方面著手，打造新型水合作復合模式。

[關鍵詞]瀾滄江-湄公河合作機制 水資源合作機制 中南半島 新型水 合作復合模式 河海戰(zhàn)略

[中圖分類號]D815

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2016）05-0095-18

[DOI編號]10.13851/j.cnki.gizw.201605006

2016年3月，中國對下湄公河國家（緬甸、泰國、老撾、柬埔寨、越南）實施應急補水；這既是瀾滄江一湄公河合作機制（以下簡稱“瀾湄合作機制”）建立后體現(xiàn)中國水資源合作誠意的重要一步，也是“同飲一江水，命運緊相連”的重要體現(xiàn)。但在獲得部分下湄公河國家認可與支持的同時，中國此舉也遭到另一些下湄公河國家與國際媒體的“詬病”。中國援助下湄公河國家緊急補水背后所反映的問題，體現(xiàn)當今水資源合作問題已超出其問題本身的討論范疇，成為地區(qū)內國家爭奪利益，域外國家介入角力的舞臺。本文以中國對下湄公河國家應急補水事件為切入點，探討中國如何在瀾湄合作機制下建設起公平、有序的新型水資源合作復合模式。這不僅將對中國把握水資源開發(fā)主動權，體現(xiàn)中國建立國際秩序的能力起到重要作用，還將對中南半島地區(qū)關系發(fā)展與水資源合作格局重構以及河海戰(zhàn)略的推進起到舉足輕重的影響。

一、瀾湄合作機制下中國應急補水過程與國際輿情分析

瀾湄合作機制于2015年正式成立后，中國加大了與下湄公河國家水資源合作力度。2016年初，中國又應下湄公河國家請求，實施應急補水。本部分將簡要介紹瀾湄合作機制下的水資源合作建設，并重點分析中國對下湄公河國家的應急補水事件及國際輿論對此的反映。

（一）瀾湄合作機制下中國對下湄公河國家的應急補水

2015年11月，瀾滄江一湄公河合作機制正式啟動，成為中國與下湄公河國家自主管理區(qū)域內政治安全、經濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大領域的新型地區(qū)合作機制，其中水資源合作被列入五大優(yōu)先方向。2016年3月，在瀾湄合作機制首次領導人會議上，中國指出要落實好水資源合作的“早期收獲項目”并建立聯(lián)合工作組，負責規(guī)劃和督促實施合作項目。此外，中國還將同下湄公河國家共同設立瀾湄水資源合作中心和環(huán)境合作中心，加強技術合作、人才和信息交流，促進綠色、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。與此同時，瀾滄江一湄公河正遭受嚴重干旱，中國在瀾湄合作機制下開始邁出水資源合作的重要一步，即對下湄公河國家的應急補水。

自2015年底起，由于受厄爾尼諾現(xiàn)象影響，瀾滄江一湄公河流域降雨量大幅減少，中國與下湄公河國家受旱情影響嚴重。地處最下游的越南更面臨90年不遇的旱情，近13.9萬公頃稻米耕種面積受損，57.5萬人面臨飲水困難，檳知省內大量學校、醫(yī)院、工廠、酒店、餐館面臨缺水。令情況更加嚴峻的是，上述國家只顧自身漁業(yè)和農業(yè)利益，相互關系十分緊張，泰國甚至不顧越南與柬埔寨等國的強烈反對，在未經湄公河委員批準下，擅自將湄公河干流的水源引入泰國領域，進一步加劇了越南的旱情與海水倒灌。而老撾在湄公河建造大壩攔水也加劇了此次旱情。因此，本應向位于其上游國家泰國、老撾求助的越南轉而請求中國開閘放水。盡管面臨境內部分土地被淹、正常發(fā)電計劃受影響等困難，中國政府仍作出積極響應，自2016年3月15日至4月10日通過云南景洪水電站按日均2 000立方米/每秒加大出庫流量，對下游實施應急補水。此舉得到了越南、柬埔寨、緬甸的熱烈歡迎。時隔十余天，老撾政府宣布從3月26日至5月底，以日均1136立方米/每秒從其水庫放水，以緩解越南的旱情與海水倒灌。

（二）國際輿情對中國補水的反應分析

自中國宣布補水起，美國、日本、英國、澳大利亞、阿聯(lián)酋、越南、獨立第三方等國際媒體對此高度關注，評判中國在瀾湄合作機制下補水之舉的效果與背后用意，主要有四種反應：

第一，積極支持，熱烈響應。越南、柬埔寨、緬甸等下湄公河國家通過官方表態(tài)，表達對中國應急補水之舉的感謝與支持。

第二，不偏不倚，中立判斷。有輿論觀點認為，厄爾尼諾現(xiàn)象、中國與老撾等國在湄公河建造大壩、泰國在干旱期間擅自引入湄公河干流水源等共同造成了越南此次旱情。雖然中國在其中有一定責任，但并非主要責任方，此外中國在歷史上也有援助下游國家補水的歷史。同時，來自越南的學者在澳大利亞網站發(fā)文指出，以阻止大壩建設來減少干旱的發(fā)生是一種短視行為；柬埔寨和越南也在湄公河上修建水電大壩項目，所以反對中國和老撾繼續(xù)修建大壩的理由站不住腳；此外，中國在未來拯救湄公河和解決各類相關問題中的努力仍不可或缺。國際水資源管理研究所（International WaterManagement Institute）在老撾工作的社會科學家對中國的補水意圖進行解讀，認為中國此次補水是出于“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略考慮，意在加強中國在下湄公河地區(qū)的基礎設施合作與投資；中國不僅想確保在下湄公河地區(qū)投資領域的影響力，同時也要彰顯在政治領域的影響力。

第三，過分擔憂，并不感恩。有美國相關學者指出，中國未說明從景洪水電站放水的總流量，這可能會對湄公河的水生生態(tài)系統(tǒng)帶來一定影響。越南需要的水流量需要模仿自然水位，并不是要無規(guī)則的亂放水。自由亞洲電臺（Radio Free Asia）認為“中國補水無法緩解越南旱情”，因為中國釋放的水量將在流至越南前被沿岸土壤所吸收。越南一大學教授指出，中國連續(xù)放水八天，湄公河下游水位未發(fā)生明顯變化，對緩解越南旱情作用不大。因為在雨季開始時，雨水和融冰會被干枯的土壤吸收，只有極少數(shù)會流到下游。進入雨季后，湄公河河水在達到越南前大部分會流入柬埔寨的洞里薩湖。因此，盡管中國進行補水，但很難讓下游達到年均水位。另一位越南學者認為，從景洪水電站放水根本緩解不了越南旱情。如果中國應允越南所要求放水總量，那么景洪水電站的全部蓄水將在30小時后化為烏有。也有越南民眾表示，中國補水將流經4 000多公里且現(xiàn)在是干旱季節(jié)，中國與沿岸國家都遭受旱情，沒有充分的水源，因此對中國補水沒有信心，認為幫助不了越南。

第四，以偏概全，胡亂報道。有報道用駭人聽聞的標題《中國與湄公河三角洲：水資源救世主還是水資源暴君？》（China and the Mekong Delta：Water Savior or Water Tyrant？），在報道中指責中國自1994年建造漫灣大壩起，已在湄公河上游建造大量水壩，影響下游國家水量，中國理應負責。此外，中國曾于2010年和2014年“引起”下湄公河國家的干旱與洪澇。因此，中國此次“開閘放水”的善意只是在彌補自己的過錯。也有泰國學者認為，中國此次開閘放水只是為使自身航運貿易運行正常。還有輿論解讀中國對越南開閘放水別有用意，認為2015年3月14日越南河內爆發(fā)反華游行，中國想借助此次應急補水緩和同越南的關系。甚至還有媒體把此次補水與南海問題聯(lián)系起來，指出近年來中國與越南在南沙和西沙長期陷入領土爭端，2014年中國在越南海岸線附近搭建鉆井平臺，引起反華暴亂并導致中越關系緊張。中國補水意在加強同越南關系。

二、補水輿情背后的國家利益與水局勢分析

補水輿情所呈現(xiàn)出來的截然不同的觀點，體現(xiàn)了下湄公河國家和以美國、日本、韓國、澳大利亞等域外國家為代表的兩大水利益體與中國的水博弈。長期以來，下湄公河國家與中國水資源合作存在著矛盾；而域外國家近年來也加緊對該地區(qū)水事務的插足，使水問題日漸復雜。與此同時，地區(qū)內無秩序的水局勢也造就了負面輿論的環(huán)境，并使地區(qū)內水局勢更為復雜化。因此，本節(jié)重點分析輿情背后兩大水利益體大唱“補水無用論”、“大壩威脅論”、“別有用意論”的各自意圖、行為模式與其軟肋，接著指出缺乏有效水資源合作機制是使地區(qū)水局勢、水輿情復雜化的核心因素。

（一）下湄公河國家的意圖與行為模式分析

下湄公河國家是直接的水資源利益主體，部分國家傳播負面信息、設法阻礙水資源合作主要有四個動機：第一，地緣政治利益憂慮。下湄公河國家利用水資源問題大做文章，是擔心本國的對外政策與湄公河地區(qū)內的政治利益受到影響。例如，越南地處湄公河下游，與中國在南海問題處理上又有分歧，因此越南擔心中國在上游控制水流，并鼓勵老撾與柬埔寨建造大壩，對其在南海問題上的政策布局產生影響。另外，自“湄公河慘案”發(fā)生后，下湄公河國家擔心中國在水資源問題上具有較大控制權，如中國境外發(fā)生的慘案卻在中國審理，他們解讀為中國在暗示某種水權力。因此，部分下湄公河國家一有機會就要鼓吹中國在湄公河地區(qū)的水霸權論，以博取關注來確保自身的地緣政治利益。

第二，經濟開發(fā)利益擔憂。下湄公河國家在農業(yè)、漁業(yè)、電力開發(fā)上對湄公河的依賴較大，因此不但會對中國同唱反調，還會在內部水資源合作中產生重大分歧。例如，在此次補水中，泰國只顧自身利益，擅自抽水加劇下游旱情。在水資源合作方面，柬埔寨、越南等國就反對老撾建造沙耶武里大壩（Xayaburi Dam）和棟沙宏大壩（Don Sahong Dam），引來下湄公河國家間的水合作關系緊張。

第三，地理位置引來的擔憂。下湄公河國家地處瀾滄江一湄公河中游與下游，莫名擔憂中國在上游會采取過度攔水的舉動，因此在自身建造大壩的同時，大力鼓吹“補水無用論”、“大壩威脅論”等論調，實施輿論攻擊，以期限制中國出現(xiàn)類似舉動。

第四，大國壓迫感與捆綁交易的需要。下湄公河國家認為，由于中國在政治、經濟、軍事上相對較為強大，自身在水合作問題上“必然”處于“劣勢”，因此往往以弱小者的身份出現(xiàn)，希望通過水合作中的“唱反調”來博取輿論同情，牽制中國正常水資源開發(fā)行為，同時還可以為他們在與中國合作的其他領域中換得籌碼。

基于上述想象的擔憂，下湄公河國家往往通過樹立上下對立——中國代表“上”、下湄公河國家代表“下”——的視角來誤導輿論與其他國家，在發(fā)生災情或問題時將矛盾指向中國。此外，下湄公河國家也會同美國、日本、韓國、澳大利亞等域外國家合作來限制中國的水權利。但其行為模式也存在軟肋：一是下湄公河國家內部的水資源關系復雜，矛盾不斷，無法真正達到與中國抗衡的預期效果，其所謂的上下對立視角站不住腳。二是引入域外國家介入湄公河地區(qū)水資源合作，盡管能帶來一定作用，但對地區(qū)內水問題的解決并沒有直接幫助，地區(qū)內的水合作始終繞不開中國。

（二）域外國家的意圖與行為模式分析

作為間接的利益主體，美國、日本、韓國、澳大利亞等域外國家積極參與同下湄公河國家的水資源合作，主要有三方面意圖：一是通過水問題切入，制約中國在東南亞地區(qū)的發(fā)展，并確保自身在該地區(qū)的影響力。美國、日本等國在國際秩序與地區(qū)秩序構建中不愿讓位，因此借助水資源等環(huán)境問題來削弱中國在東南亞地區(qū)的影響力，把中國塑造成水資源霸權者的面貌以疏離下湄公河國家同中國的關系。第二，追求自身的對外經濟發(fā)展利益。上述域外國家多以保護水環(huán)境、關心水問題的形象出現(xiàn)，獲得當?shù)卣⒚癖姼嗟闹С?，以便在其他經濟問題上獲得更多利益，特別是對抗中國企業(yè)。第三，關注湄公河地區(qū)水生態(tài)環(huán)境。湄公河地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境保持較好，域外國家為研究相關問題，加大對該地區(qū)的支持與保護。但在水外交與水政治中，這一原本出于好意的行為會被域外國家中部分不懷好意的勢力作為指責與針對中國的武器。

域外國家主要通過直接的經濟援助、技術支持、建立河流伙伴關系等途徑來加強同下湄公河國家的水資源合作。與此同時，域外國家也借用國際輿論，無端指責中國在湄公河水資源合作中的“過高影響力”與造成的負面影響。但其行為模式也有軟肋：一是域外國家并不是瀾滄江一湄公河水資源的直接利益主體，因此在關鍵時刻，域外國家是否愿意犧牲其自身政治、經濟利益以促進該地區(qū)的水資源合作，仍有較大疑問。二是域外國家的支持只能起到輔助作用，有利于地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)保護，幫助下湄公河國家在與中國的水談判中要得一些籌碼。但要實現(xiàn)地區(qū)水資源合理有序開發(fā)，真正解決水資源干旱、洪澇等問題，域外國家不僅無法發(fā)揮有效作用，也不是下湄公河國家第一時間愿意尋求幫助的關鍵對象。

（三）缺乏有效水資源合作機制的地區(qū)水局勢分析

在此次補水事件以及以往的湄公河水位下降、洪水、干旱、水位激增等問題上，有關中國的負面水輿情不止的核心因素就是缺乏有效的地區(qū)水資源合作機制。

第一，地區(qū)內缺乏六方參與的水資源合作機制為負面水輿情的爆發(fā)提供了素材。在瀾滄江一湄公河流域一直缺乏由沿岸六國共同主導的水資源合作機制，這導致地區(qū)內水資源合作關系緊張，水資源開發(fā)競爭激烈。一旦發(fā)生干旱、洪澇、水位變化等相關問題，六國無法獲取客觀信息并就水問題進行商討解決，取而代之的則是相互責難，使水問題更為復雜化。這些留存的水問題與緊張的水合作關系為水輿情的爆發(fā)提供了的素材，加劇了水問題的嚴重化。

第二，地區(qū)內缺乏有效的水資源合作機制，為下湄公河國家和域外國家負面輿情的制造提供了通道。由于地區(qū)內有效水機制的缺乏，造成沒有公平、合理解決問題的平臺與對外公布相關信息的渠道，導致部分下湄公河國家采取相悖的行動，同時制造負面輿論。而域外國家也借機推波助瀾，復雜水輿情，誤導水輿論。

第三，地區(qū)內有效水機制的缺乏所導致的負面水輿情是中國水利益、地區(qū)利益受損的重要原因。下湄公河國家將水問題與其他問題捆綁并通過負面輿論使中國形象受損。同時，域外國家也借助負面水輿情削弱中國在湄公河地區(qū)的影響力，拉近同下湄公河國家關系。從而致使中國在湄公河的正常水資源開發(fā)利益受損，同時也限制了周邊外交布局。

三、瀾湄合作機制下水資源合作的緊迫性與必要性

從補水事件的輿情解讀、相關利益主體與水局勢分析可以看出，瀾滄江一湄公河水問題不僅關乎諸多域內外利益體，而且涉及其他政治博弈和經濟發(fā)展因素。因此，在瀾湄合作機制下建立水資源合作機制有其緊迫性與必要性。緊迫性體現(xiàn)為，湄公河委員會的失敗導致地區(qū)內部水問題的惡化與蔓延，亟須一個合理科學、六方共同參與的水資源合作機制。必要性則體現(xiàn)在，新型水資源合作機制的建立不僅關乎中國水資源開發(fā)的正常權益，湄公河地區(qū)未來水合作格局的重構，還可能對中國與中南半島地區(qū)關系發(fā)展以及中國河海戰(zhàn)略產生重大影響。

（一）瀾湄合作機制下水資源合作的緊迫性

湄公河委員會（Mekong River Commission，以下簡稱“湄委會”）是現(xiàn)階段湄公河水資源的主要開發(fā)和管理機構，是部分下湄公河國家（泰國、老撾、柬埔寨、越南）在利益權衡后形成的一種合作性制度安排，目標是協(xié)調下湄公河四國對水資源的開發(fā)及利用，保護水資源及其相關資源的持續(xù)發(fā)展。但湄委會天然的組建構架不合理、內部爭端以及對水問題處理的日漸乏力導致區(qū)域內水問題的惡化，并影響中國正常的水資源開發(fā)以及中國同下湄公河國家的關系提升，湄委會的失敗具體表現(xiàn)在：

第一，湄委會在性質上缺乏自主獨立性，易受外來影響。湄委會自成立以來，大多數(shù)運行資金來源于歐盟國家、澳大利亞、日本等域外國家。2016-2020年，湄委會計劃需要6500萬美元，四個成員國只能提供1500萬美元，現(xiàn)有可持續(xù)資金900萬美元，仍有4100萬美元缺口需要域外國家捐贈。因此，域外資助國的態(tài)度與意向直接影響湄委會水問題的發(fā)展方向與處理。此外，湄委會還易受域外大國影響。例如美國從其戰(zhàn)略利益出發(fā)，在湄委會探討老撾沙耶武里大壩建設時施加壓力，并最終對湄委會決策產生了重要影響。

第二，湄委會管理水資源問題成效有限，內部爭端不斷。湄委會更像是一個討論機構與投資引進機構，在涉及具體水問題上各成員國總是把自身的國家利益放在流域的共同管理之上，對內部水問題卻無法達成和解與統(tǒng)一，各行其是。例如，在第22屆湄委會年會上，柬埔寨、泰國、越南要求老撾研究已建和將建大壩對環(huán)境的影響，老撾予以拒絕并表示不會產生任何影響。與此同時，泰國于2015年11月起至2016年3月建成可從湄公河引水的30個蓄水區(qū)域。另外，湄委會工作人員透露，湄委會不能提及任何有爭議的大壩。此外，域外資助國認為，近年來湄委會管理不善、對區(qū)域內水問題解決不力，決定將援助金額從2011-2015年的1.15億美元縮減至2016-2020年的5300萬美元。

第三，湄委會成員構架不夠合理，不易共同商討與發(fā)聲。由于湄委會缺乏獨立性，在解決水問題上存在明顯的有限性，中國和緬甸均未加入湄委會。盡管中國與湄委會在水利數(shù)據分享、技術支持等方面的合作不斷加深，但由于缺乏共同處理問題、信息分享的合作平臺，因此下湄公河國家對中國存在誤解，也沒有共同的合作框架就相關水問題進行調查和發(fā)聲，使部分域外國家、非政府組織、媒體等有機可乘，將區(qū)域內的水問題復雜化，加大中國與下湄公河國家的離心力。

（二）瀾湄合作機制下水資源合作的必要性

一方面，瀾湄合作機制下水資源合作機制對中國與中南半島地區(qū)的關系發(fā)展有重要意義。首先，從區(qū)域格局發(fā)展的角度來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制建設將有助于中國把握中南半島地區(qū)關系發(fā)展的主動權。近年來，由于美日等域外國家的插足力度上升，加上下湄公河國家內部局勢變動，中國與下湄公河國家關系發(fā)展微妙。瀾滄江一湄公河聯(lián)系著中國與下湄公河國家，涉及大壩建設、農業(yè)發(fā)展、漁業(yè)養(yǎng)殖、航運發(fā)展等關乎下湄公河國家經濟命脈的問題。中國在瀾湄合作機制下建立公平、合理、有效、有序的水合作機制，除了能保證自身水開發(fā)權益，更有利于提升與下湄公河國家的依存度，運用此框架減少下湄公河國家以水問題為由對中國其他問題的捆綁，同時也能消除其以“環(huán)?！逼焯柎虺銮庵袊男袨?，使中國在中南半島把握地區(qū)關系發(fā)展主動權。

其次，從與周邊格局聯(lián)系的視角來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制建設將有助于輔助“一帶一路”倡議與河海戰(zhàn)略的推進。中南半島是落實“一帶一路”倡議的重要區(qū)域，但水問題一直困擾著中國與下湄公河國家合作水平的提升。因此，在瀾湄合作機制下建設完善的水資源合作機制，不但能滿足雙方合理開發(fā)水資源的需求，同時也將有助于解決因水問題帶來的隔閡，最終有利于“一帶一路”倡議在中南半島的推進。此外，瀾湄合作機制下的水資源合作機制建設，也有助于推動河海戰(zhàn)略，利用水資源合作緩解越南在南海損害中國利益的行為。

最后，從體現(xiàn)自身大國能力的角度來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制建設將有助于提升中國建設地區(qū)新機制的能力。瀾滄江一湄公河水資源問題涉及大壩建設、航道運行、生態(tài)保護、農業(yè)漁業(yè)發(fā)展等諸多議題，其中又涉及諸多政治經濟利益，極為復雜。即使被視作專門處理地區(qū)水爭端的湄委會也形同虛設且面臨援助資金大幅度縮減的情況，被認為無法有效處理相關問題。因此，中國在瀾湄合作機制下構建起公平、透明、良性的水資源合作機制，不但有助于水資源合作問題的解決，更能贏得下湄公河國家的贊賞，同時也能向其他非湄公河國家證明中國有能力構建新的地區(qū)甚至全球機制，進而強化其參與意愿。

另一方面，瀾湄合作機制下水資源合作機制對于未來水合作格局重構也有重要影響。從整體區(qū)域水合作開發(fā)來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制建設將有利于設立公平、有序的水資源合作與談判環(huán)境。瀾滄江一湄公河水資源問題的產生，部分原因在于缺乏一個公平、有序的合作與談判框架，使原本能夠解決的水問題持續(xù)化、嚴重化，最終愈演愈烈甚至陷入僵局。因此，在瀾湄合作機制下建立水資源合作機制，可為中國與下湄公河國家創(chuàng)造一個真正相互了解、共同解決水開發(fā)問題的有利環(huán)境，也有利于大大減少下湄公河誤讀中國的機會，并將有效回擊部分域外國家、外國媒體、非政府組織對中國形象的詆毀。

從對外水利開發(fā)視角來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制的建設將有利于維護中國的水資源開發(fā)權。部分下湄公河國家長期質疑中國在大壩建設、與下湄公河國家水利設施建設合作、航道共同開發(fā)管理等方面的努力，即使在實現(xiàn)部分信息數(shù)據共享、應急補水等善意舉動后仍高度疑慮，某種程度上損害了中國應有的水資源開發(fā)權。瀾湄合作機制下水資源合作機制的建立，將有助于下湄公河國家在此框架中了解中國自身水資源開發(fā)、與他國水資源合作項目等舉動的內容與用意，減少誤會，確保中國水資源開發(fā)權益與工程項目的正常運行。

第三，從對內經濟發(fā)展的角度來看，瀾湄合作機制下水資源合作機制建設將有利于促進西南省份的經濟發(fā)展。云南是中國經濟發(fā)展較慢的省份之一，同時也是中國在瀾滄江建設大壩、航運商業(yè)發(fā)展的重要省份。此外，云南也是中國對東南亞外交的重要窗口，其經濟發(fā)展不僅影響對內發(fā)展，還與國家對外戰(zhàn)略密切相關。如能在瀾湄合作機制下建立有效的水資源合作機制，將大大有利于云南水電經濟發(fā)展，拉動相關航運貿易的往來，為云南乃至整個西南地區(qū)經濟發(fā)展帶來重要的助推作用，這也將反過來促進中國在東南亞地區(qū)尤其是中南半島地區(qū)外交的實施效果。

四、瀾湄合作機制下水資源合作的難點

從中國此次補水的國際輿情、相關利益主體意圖、水局勢以及水資源問題對中國在湄公河地區(qū)關系與水合作格局重構的影響分析來看，瀾湄合作機制下的水資源問題極為復雜，同時也反映出中國現(xiàn)有水資源合作面臨諸多困難，主要包括現(xiàn)有水資源合作與未來水資源合作機制建設兩個方面：

（一）瀾湄合作機制下現(xiàn)有水資源合作的問題

一是缺少保障中國水利益的區(qū)域內自主水資源合作機制。無論是此次中國對下湄公河國家應急補水，還是2010年下湄公河國家遭遇干旱和2014年遭遇洪澇等的應急處理中，由于缺少區(qū)域內水資源合作與爭端解決框架，無法展開共同商討，使部分下湄公河國家有機可趁，一邊只顧自身利益，一邊將矛頭指向中國。讓不知情的其他下湄公河國家一味“指責”中國。盡管2015年成立的瀾湄合作機制中強調水資源合作，但并未推出一個完整、合理、有序的具體水資源合作機制。正是因為此類機制與合作平臺的缺失，使中國在瀾滄江一湄公河的開發(fā)利益受損。

二是中國的“水外交”有待加強。一方面由于缺乏保障中國水利益的水資源合作機制，另一方面則是中國自身“水外交”存在的不足，導致中國在此次應急補水事件中盡管犧牲自身利益進行援助，但卻沒有得到下湄公河國家與國際輿論的理解。同樣，在此前的有關下游旱情、洪澇以及水資源合作信息分享等問題上，由于缺失公平合理的水資源合作平臺，再加上中國自身的“水外交”未能有效跟進，因此沒有真正起到保護自身水權利的作用。這主要歸因于中國對“水外交”的研究還處于起步階段，缺乏相關實踐經驗，因此不能充分發(fā)揮地處湄公河上游、占據天然主動權的優(yōu)勢。

三是缺乏對國外媒體與域外國家惡意干擾的有效應對策略。在此次中國補水以及之前的中國建造大壩、航運安全等事件中，部分國際輿論借助知名國際網站等傳播媒介對中國惡意誤讀，并扣上“中國霸權”、“經濟掠奪”等帽子，刻意詆毀中國形象。中國相關部門與學者積極應對，但力度不足。主要表現(xiàn)為，中國始終處于被動回應的地位，未占住先機。另外在“發(fā)聲”平臺的選擇上過于狹窄，主要通過中文平臺發(fā)聲，在國際輿論平臺、國際社交平臺等渠道上回應不足，不利于下湄公河國家與其他國家對中國態(tài)度與事實真相的了解。例如，在此次補水事件中，日本《外交家》網站（The Diplomat）有數(shù)篇相關內容報道，有評論者態(tài)度中立，也有評論者以偏概全，但卻沒有持積極態(tài)度的評論稿件。中國相關部門、研究機構在此類國際媒體網站上的回應明顯不足。

四是對外信息傳遞的透明性與明晰性不足。中國在進行水資源合作和處理水問題時，對外信息傳達應更為完整、明晰。在此次補水過程中，中國應說明天氣、其他國家建設水壩以及中游國家非常規(guī)引水等因素對下游國家旱情加重的影響，這樣就可以避免其他國家特別是下湄公河國家的誤讀，也能讓部分別有用心的媒體與域外國家無法進行惡意宣傳。此外，在瀾湄合作機制下水資源合作被列為五大優(yōu)先領域之一后，并未對外公布具體、細致的推進內容、合作項目，這讓下湄公河國家對中國進行水合作的用意有所懷疑，認為可能是在做表面文章。

（二）未來瀾湄合作機制下水資源合作的難點

一是要處理瀾湄合作機制下水資源合作步伐過慢，短時間內仍無法全面應對既有復雜問題的情況。瀾滄江一湄公河水資源問題由來已久，又牽涉各類議題，再加上域外國家的大力插手，更使該問題變得錯綜復雜。此外，瀾湄合作機制下水資源合作也才剛剛起步，具體的合作內容框架、問題處理的原則、執(zhí)行程序、相關項目等都未明確。因此，在現(xiàn)階段仍將面臨瀾湄合作機制下水資源合作機制無法有效解決中國與下湄公河國家之間的水資源問題。

二是要處理新型水資源合作機制與既有類似機制的關系。瀾湄合作機制下水資源合作機制的建設，必須回答與既有的湄委會的關系問題。雖然湄委會在水資源問題解決上存在局限性，但不可否認的是，湄委會在水資源合作管理經驗與相關機制建設上有所積累，有值得學習之處。例如，在湄委會內部，建立了一套程序以確保開發(fā)利用的合理及公平性，具體內容是流域國在對本國境內支流進行開發(fā)時，只需要告知其他成員國，而對干流進行開發(fā)時則必須啟動“通知、事先協(xié)商和同意（Procedures for Notification，PriorConsultation and Agreement，PNPCA）”程序，得到其他成員國同意后才能進行開發(fā)。中國與下湄公河國家的水資源合作機制建設中，可將這套程序納入其中。此外，還可與湄委會合作，分享其數(shù)據與水資源開發(fā)經驗；對于湄委會缺乏資金與技術的問題，新舊兩大機制可以嘗試進行合作。同時也應明確，瀾湄合作機制下的水資源合作機制應在地區(qū)水資源的未來開發(fā)與解決中發(fā)揮主要作用。

三是要處理相互間水信任建設不足的問題。中國與下湄公河國家在水資源開發(fā)中問題不斷，且易被域外國家與媒體干擾的一個重要原因在于，中國與下湄公河國家水信任建設不足。此外，在互信建設上，中國過多地把注意力放在下湄公河國家的政府上，忽視了其他群體。當發(fā)生水資源問題時，部分下湄公河國家政府、公司、社區(qū)、民眾、學者、非政府組織等群體，容易受到部分國際主流媒體與域外國家惡意誤讀的干擾，降低了對中國水資源合作的信任，加大了中國處理水問題的難度。因此，在瀾湄合作機制下建設水資源合作機制時，要注重對信任建設的投入，這是一個長期、持續(xù)的工程。

四是要正確區(qū)分中下游國家在水資源方面的合理與不合理要求，并予以充分有效的回應。例如，在此次中國應急補水過程中，瀾湄合作機制已經建成，中國也積極補水，但部分下湄公河國家明知中游國家建造水壩以及干旱期間刻意抽水加重旱情的事實，但在要求中國補水后，仍聲稱“補水無用論”。湄公河中游國家非但不做出努力緩解下游國家旱情，反而截水、蓄水，更將輿論矛頭與媒體注意力指向河流源頭的中國。針對上述事態(tài)，中國應當明確對何為合理需要、何為無理要求的不同應對措施。

五、重塑瀾湄合作機制下的水資源合作

瀾湄合作機制下水資源合作是要具備重塑水合作格局、關聯(lián)自身政治經濟利益、把握地區(qū)關系發(fā)展主動權等功能的新型水合作復合模式，而不是單一以水資源合作問題為核心的原有合作模式（如湄委會）。未來，在瀾湄合作機制下推動水資源合作的路徑可從理念、內涵、機制、國際合作、輿論宣傳與互信建設等方面著手：

第一，樹立水資源合作的共贏理念。在建設瀾湄合作機制下水資源合作機制之初，就要強調共贏共治的理念。具體包括，沿岸六國要把瀾湄合作機制下的水資源合作機制建設為瀾滄江一湄公河地區(qū)的水資源問題處理與解決的核心機制，成為共同商討解決水問題、維護各國水利益、應對外來壓力的核心平臺。同時要保障各國水資源開發(fā)的權利，確保區(qū)域內電力、航運、漁業(yè)、農業(yè)、環(huán)境、生態(tài)等可持續(xù)發(fā)展。此外，也要明確水資源開發(fā)中的政策邊界，對于合理的建設、開發(fā)以及補水援助等，要求各成員國要積極配合，但對于刻意推卸機制內水責任，影響其他成員國水權利的行為，要通過機制及時阻止。例如，對于提出過分放水、停止大壩建設等無理要求，要共同商討，明確執(zhí)行相關應對措施，共同維護地區(qū)內水資源合理有序的開發(fā)。

第二，拓展水資源合作的內涵。在水資源合作機制下，通過成員國各自的發(fā)展優(yōu)勢，不斷拓展在水利設施建設、航運安全發(fā)展、技術交流、衛(wèi)生保健、河岸社區(qū)建設等領域的合作。在水利設施建設方面，中國可通過資金、技術支持推動瀾滄江一湄公河水利設施建設，幫助下湄公河國家解決開發(fā)資金短缺、技術不足的難題。在航運安全建設方面，中國要與下湄公河國家進行定期的聯(lián)合執(zhí)法，此外還應簽訂“湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議”，加深在航運安全領域的合作深度。在擴大技術交流方面，可在六國定期展開技術交流會議，邀請六國水資源開發(fā)的專家、學者進行交流，促進水資源的合理開發(fā)。在河岸社區(qū)建設上，要注意對沿岸居民的關注，降低相關水利設施對其的影響，幫助建立學校、醫(yī)院、居住場所等基本配套設施。另外，在農業(yè)漁業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生保健等方面，要建立起示范項目，加大資金投入與支持力度。

第三，完善水資源合作機制。一是要加快籌建瀾滄江一湄公河合作首次領導人會議上提出的水資源合作中心，將其作為瀾滄江一湄公河水合作與水問題解決的指揮平臺。二是明確水資源開發(fā)原則、水資源爭端解決方案、水資源災情應對機制、數(shù)據分享與技術提升內容，并下設對應小組，就相關問題能進行及時的反饋與應對。三是設立水資源智庫，整合沿岸六國內相關各高校、研究機構、政府部門、社會組織等資源，組建專業(yè)團隊開展相關研究，并與地區(qū)外相關研究機構等進行定期交流與探討，以服務于瀾滄江一湄公河跨界水資源的合理開發(fā)與問題的解決，并發(fā)展水資源合作機制下智力輸出、理論創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等功能。

第四，加強同其他域外國家與機構的水合作。要把瀾湄合作機制下水資源合作機制建設成開放的平臺。一是加強同美國、日本、韓國、澳大利亞在湄公河地區(qū)的水資源項目的合作，利用各自的優(yōu)勢進行互補，降低地區(qū)內水資源開發(fā)過程中相應的公共產品成本并避免相同公共產品的重復生產。二是建立與湄委會的深度合作關系，借鑒其成功的經驗與部分合理的開發(fā)模式與規(guī)則，取長補短，不斷完善瀾湄合作機制下水資源合作機制的內容。三是加強同國際相關機構的合作。例如，可以同國際河流組織（International Rivers）合作，從第三方角度評估瀾滄江一湄公河水電工程項目、航運開發(fā)狀況、農業(yè)漁業(yè)發(fā)展以及企業(yè)社會責任履行情況和社會與環(huán)境責任的執(zhí)行情況等，深化國際組織對中國與下湄公河國家共同開發(fā)合作的理解，避免誤讀。

第五，重視水輿論宣傳與互信建設。一是拓展對外溝通渠道，增強水輿論主導權。在瀾湄合作機制的水資源合作機制下，要保證六國在共同解決的基礎上，統(tǒng)一發(fā)聲，消除外來的詆毀與誤讀。此外，中國與下湄公河國家政府與學者要通過官方媒體、網絡平臺及時表態(tài)與反饋，同時應在國際媒體與社交平臺上積極發(fā)聲、有效回應。多語言、及時性的應對才能緩解甚至消除不必要的誤會，減少中國在瀾滄江一湄公河開發(fā)上的利益損失。二是增強水信息宣傳的透明性，避免誤解與誤讀。在瀾湄合作機制的水資源合作機制下，建立相關的對外公布媒介，要讓下湄公河國家、域外國家、國際主流媒體了解中國以及其他成員國在湄公河水資源合作與問題解決中做出的積極努力，提供的相關公共產品及所要表達的善意態(tài)度。例如，在瀾湄合作機制下的水資源合作的具體內容與項目確立后，可以公開并及時公布其具體操作守則；在未來面臨相關水資源開發(fā)與災情時，也應及時公開相關舉措與信息。三是加強水合作互信建設。中國對下湄公河國家的水合作互信建設群體應涵蓋政府、企業(yè)、學者、社區(qū)、群眾、非政府組織、研究機構、國際主流媒體等?；バ藕献鲀热輵婕埃合落毓訃宜P心的大壩建設的生態(tài)保護與補償、共同開發(fā)與治理、相關基礎設施、醫(yī)療設備、學校等配套設施建設及相關技術與服務支持等。同時中國還要保持與下湄公河國家互信建設的長期性和持續(xù)性。

[收稿日期：2016-01-28]

[修回日期：2016-06-14]

[責任編輯：石晨霞]