檔案法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象及成因探析

張瑞瑞

摘 要：檔案法律規(guī)范抵觸指的是在檔案法規(guī)體系范圍內(nèi)，下位法與上位法的基本原則或具體條文在內(nèi)容上的不一致。在立法環(huán)節(jié)，檔案法律規(guī)范抵觸是不允許存在的。在我國現(xiàn)行有效的檔案法律法規(guī)中，還存在檔案法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象，原因主要有三個方面：權利爭奪或利益保護、檔案立法技術不成熟、檔案執(zhí)法薄弱。解決這個問題，應當從檔案立法、檔案執(zhí)法及權利配置等方面著手加以規(guī)范。

關鍵詞：檔案法；檔案法律規(guī)范；法律規(guī)范抵觸

Abstract： Archives legal norms conflict means within the scope of the legal system， lower-level law is inconformity with the host law in the law basic principle or the specific provisions. In the legislation， it is not allowed that archives legal norms are contradictory. In Chinese current effective archives laws and regulations， archives legal norms conflict phenomenon is still exists. It is mainly caused by three factors ： the power struggles or interests protection， the immaturity of archives legislation technology and the weakness of archives law enforcement. To solve the problem， we should take measures in the process of archives legislation， archives law enforcement and the rights configuration aspects such as specification.

Keywords：Archives Law；Archives legal norms； Archives legal norms conflict

2016年12月16日，法制網(wǎng)發(fā)布一條消息《將霧霾納入氣象災害違法》。該消息稱，北京市將霾寫入《北京市氣象災害防治條例（草案）》引發(fā)氣象、環(huán)保方面專家的討論，有專家認為，北京市地方性法規(guī)若擅自將霧霾納入氣象災害范疇，顯然會違反立法法的基本規(guī)定，將構成與上位法相抵觸的情況，應該根據(jù)立法程序及時修正，找準自身的立法位階。[1]筆者不由好奇，法律規(guī)范在什么情況下視為抵觸？檔案法律規(guī)范是否存在抵觸，如果存在抵觸，那么原因何在？筆者對此進行了調(diào)查研究。

法律規(guī)范抵觸是法律沖突的一種表現(xiàn)形式，而法律沖突是法律領域的普遍現(xiàn)象。在法學研究領域，學者們從立法、司法等角度對法律沖突的類型、性質及解決方法進行了探討，其中不乏法律規(guī)范抵觸的內(nèi)容，胡建淼就法律規(guī)范之間的抵觸標準進行了專門研究。[2]在檔案學研究領域，“抵觸”一詞常見于探討檔案立法原則的文獻中，學者們站在立法的角度分析地方性檔案法規(guī)與檔案法律相抵觸之處，繼而提出立法時的“不抵觸原則”。尚未有人專門就檔案法律規(guī)范抵觸的概念、形式、成因及對策進行研究。

1 檔案法律規(guī)范抵觸——以法的效力位階而論

現(xiàn)行《憲法》第5條第2款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。在《中華人民共和國立法法》中，“抵觸”一詞出現(xiàn)了13次。雖然從這些法律條文中并不能推斷出抵觸的具體標準，但可以推斷出“抵觸”是以法的效力位階而論的，僅發(fā)生在上位法和下位法之間。胡建淼認為，我國的《立法法》是允許橫向法規(guī)之間存在不一致，但不允許縱向法規(guī)之間即下位法與上位法不一致?！暗钟|”就是縱向法規(guī)之間的“不一致”，也是“導致無效的不一致”。[3]這里的“橫向”“縱向”指的就是法的效力位階。

《立法法》第五章規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方規(guī)章。那么，從理論上來說，檔案法律規(guī)范抵觸發(fā)生在兩個層面上：一是《中華人民共和國檔案法》（以下稱《檔案法》）與《憲法》抵觸；二是《檔案法》的下位法與《檔案法》《立法法》等法律中涉及檔案的內(nèi)容和條款相抵觸。

2 檔案法律規(guī)范抵觸的表現(xiàn)形式

周旺生認為，抵觸有兩類，一是與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容相沖突、相違背，此為直接抵觸；二是與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實質、基本原則相沖突、相違背，此為間接抵觸。[4]我國法學者歸納起來有17種“抵觸”情形，比如上位法規(guī)定必須做的行為，下位法作出了任意的規(guī)定；下位法擴張（增加）上位法授予權利的條件，限制了權利主體取得權利的范圍或者增加了取得的難度的；下位法擴大上位法授予權利的范圍，且違反授權性質或者上位法授權意圖的等。[5]下文將參照現(xiàn)行有效的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章，具體分析檔案法律規(guī)范抵觸的情形與條款。

2.1 部門檔案規(guī)章與檔案法律抵觸?！稒n案法》第二章第六條規(guī)定了檔案機構及其職責，國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)；縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)；機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案。其中并未提及國家行業(yè)或專業(yè)主管部門，更未對其就檔案工作進行授權。

然而，《環(huán)境保護檔案管理辦法》第一章第四條規(guī)定“國務院環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護檔案管理工作實行監(jiān)督和指導，在業(yè)務上接受國家檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導”。《會計檔案管理辦法》第四條規(guī)定“財政部和國家檔案局主管全國會計檔案工作，共同制定全國統(tǒng)一的會計檔案工作制度，對全國會計檔案工作實行監(jiān)督和指導”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)權屬檔案管理辦法》第一章第四條規(guī)定“國務院建設行政主管部門負責全國城市房地產(chǎn)權屬檔案管理工作”?！渡鐣ｋU業(yè)務檔案管理規(guī)定》第四條規(guī)定“人力資源社會保障行政部門負責社會保險業(yè)務檔案管理工作的組織領導”。

《環(huán)境保護檔案管理辦法》《會計檔案管理辦法》《城市房地產(chǎn)權屬檔案管理辦法》《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定》均是由國務院部委頒布實施的，屬于部門規(guī)章，與《檔案法》相比是下位法。作為上位法的《檔案法》沒有授權，下位法卻增設或擴大上位法授予權利的范圍，這顯然屬于“抵觸”。

2.2 部門檔案規(guī)章與檔案法規(guī)相抵觸?！犊茖W技術檔案工作條例》第二章第七條規(guī)定“各單位在對每一項科研成果、產(chǎn)品試制、基建工程或其他技術項目進行鑒定、驗收的時候，要有科技檔案部門參加，對應當歸檔的科技文件材料加以驗收。沒有完整、準確、系統(tǒng)的科技文件材料的項目，不能驗收”。而《環(huán)境保護檔案管理辦法》第四章第十七條規(guī)定“重大建設項目、重大科研項目和重大生態(tài)保護項目文件材料不符合歸檔要求的，不得進行項目鑒定、驗收和申報獎項”。

《科學技術檔案工作條例》由國務院批準，由國家經(jīng)濟委員會、國家基本建設委員會、國家科學技術委員會、國家檔案局發(fā)布，屬于檔案法規(guī)，而《環(huán)境保護檔案管理辦法》是部門規(guī)章。前者規(guī)定科技文件材料不符合要求的項目不能驗收，而后者則增加了項目不得進行鑒定和申報獎項的規(guī)定，“下位法擴張（增加）上位法授予權利的條件，限制了權利主體取得權利的范圍或者增加了取得的難度的”屬于抵觸。

2.3 地方性檔案法規(guī)與檔案行政法規(guī)相抵觸。《機關檔案工作條例》第五章第二十五條規(guī)定“省級以上機關應將永久保存的檔案在本機關保存二十年左右”，《黑龍江省檔案管理條例》第三章第二十條規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當按照下列規(guī)定，定期向有關檔案館（室）移交檔案：（一）列入省綜合檔案館接收范圍的檔案，自形成之日起滿10年向省綜合檔案館移交”。那么，如果黑龍江省某政府機關被列入綜合檔案館接收范圍的、應永久保存的檔案，在本機關保存了15年仍未移交檔案館，這種行為到底屬于合法行為還是違法行為呢？按照《機關檔案工作條例》的規(guī)定，該行為是合法行為，但按照《黑龍江省檔案管理條例》則是違法的。

《機關檔案工作條例》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布，屬于行政法規(guī)?！逗邶埥n案管理條例》由黑龍江省人民代表大會常務委員會審議通過，屬于地方性檔案法規(guī)。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)，因此，后者的規(guī)定與前者不一致，是為抵觸。

由此可見，所謂“抵觸”，并非是指法律規(guī)范在表述層面的不一致，而是在內(nèi)容層面的不一致。檔案法律規(guī)范抵觸指的是在檔案法規(guī)體系范圍內(nèi)，下位法與上位法的基本原則或具體條文在內(nèi)容上的不一致。在立法環(huán)節(jié)，檔案法律規(guī)范抵觸是不允許存在的。在司法環(huán)節(jié)，下位法與上位法的檔案法律規(guī)范抵觸，下位法的檔案法律規(guī)范無效。同等效力的檔案法律法規(guī)之間不存在抵觸。

3 檔案法律規(guī)范抵觸的原因

法律規(guī)范抵觸是法律沖突的一種表現(xiàn)形式。董皞認為，法律沖突是法領域的普遍現(xiàn)象，其中，國內(nèi)法領域內(nèi)的主要法律規(guī)范沖突大多數(shù)是行政法律規(guī)范之間的沖突。 由此可見，檔案法律規(guī)范抵觸并不是特殊現(xiàn)象，是外部因素和內(nèi)部因素共同作用下形成的，具體來說有以下三方面的原因。

3.1 權利爭奪或利益保護。法律規(guī)范是用以調(diào)整社會關系的，權利和義務是其核心內(nèi)容。對于權利主體來說，權利總是意味或包含著利益、自由、力量，而義務則是負擔、不利或者限制。因此，從本質上看，法律規(guī)范的抵觸是權利義務的沖突，抑或說是由權利主體、義務主體對自身利益的保護引起的。權利義務的沖突可以發(fā)生在權利主體和義務主體間，也可以發(fā)生在不同的權利主體間。如前文所述，部門檔案規(guī)章因增設或擴大《檔案法》授予權利的范圍而產(chǎn)生抵觸，這就是不同的權利主體對于同一權利客體的利益博弈，即國家檔案行政管理部門和行業(yè)、專業(yè)主管部門對于“條條”內(nèi)檔案工作管理權利的爭奪。再如，《環(huán)境保護檔案管理辦法》違反《科學技術檔案工作條例》的規(guī)定，增設條件，限制工程項目、技術項目單位獲取項目鑒定、申報獎項的權利，這是權利主體和義務主體之間的沖突，也是兩個立法主體之間的權利沖突。不同的主體對權利、利益的保護在檔案法律規(guī)范中表現(xiàn)出來，就產(chǎn)生了抵觸。

3.2 檔案立法技術不成熟。立法技術是立法主體在立法過程中采用的規(guī)則和方法。從廣義上說，立法技術貫穿于一部法從“無”到“有”的過程，最終體現(xiàn)為一部完整的法，包括法的標題、內(nèi)容、文字、符號等。關于檔案立法技術的概念和內(nèi)容，王俊英[7]、陳忠海[8]等都曾有相關的論述，此處重在運用這些論述展示立法技術與檔案法律規(guī)范抵觸的因果關系。

從縱向的檔案立法技術來看，下位法的立法主體在立法準備階段與上位法立法主體溝通、合作不夠導致在立法原則、立法精神等方面與上位法抵觸；在立法完善階段，上位法長時間未修訂會導致下位法與其抵觸，如前文2.3所述，《機關檔案工作條例》于1983年4月28日發(fā)布并實施，至今未曾修訂，而《黑龍江省檔案管理條例》于1999年實施，至今已經(jīng)過三次修訂，兩者關于機關永久保存檔案移交時間的規(guī)定相抵觸，前者長時間不修訂不能不算作原因之一。還有一種情況是，上位法已修訂，而下位法沒有及時修訂或作出相關的解釋說明，這樣也會導致檔案法律規(guī)范抵觸。

從橫向的檔案立法技術來看，法律用語的不規(guī)范會導致檔案法律規(guī)范抵觸。如果上位法對相關概念、專業(yè)術語的界定不清晰、有歧義，可能導致下位法在立法時對同一概念的適用過于寬泛或狹隘，從而導致抵觸。如《檔案法》第二條對“檔案”的界定是“歷史記錄”，而《會計檔案管理辦法》第三條對“會計檔案”的界定是“會計資料”；《集體林權制度改革檔案管理辦法》第二條對“集體林權制度改革檔案”的界定是“文件材料的總稱”。這也是由立法技術導致的檔案法律規(guī)范抵觸。

我國的檔案立法實踐起步較晚，1987年才頒布第一部檔案法律即《檔案法》。2011年，國家檔案局發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》顯示，檔案行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)共7項，其中4項待修訂，2項待制定。立法實踐經(jīng)驗的不足在一定程度上導致立法技術的不成熟，這是檔案法律規(guī)范抵觸的成因之一。

3.3 檔案執(zhí)法薄弱。“不抵觸”是在立法時被要求的，“抵觸”常在司法環(huán)節(jié)被揭露。在立法環(huán)節(jié)，立法主體堅持不抵觸原則，可以在源頭上避免或盡可能減少法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象的產(chǎn)生。在執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，司法機關在案件審理、審判過程中，發(fā)現(xiàn)了相互抵觸的法律規(guī)范，通過對違法行為的處理、對具體案件的裁判和司法解釋，提高了社會對法律規(guī)范抵觸的認識，也促使有關部門采取措施解決問題。然而，檔案部門在立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)都未能有效解決檔案法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象。

如前所述，我國檔案立法實踐起步較晚，立法技術不成熟，相關的理論研究也不多，在中國知網(wǎng)搜索篇名為“檔案”并含“立法技術”的文獻，只有9篇文獻。理論和實踐兩方面都未能促使立法部門從源頭上避免或減少檔案法律規(guī)范抵觸現(xiàn)象，問題從立法環(huán)節(jié)后移至執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)。

檔案執(zhí)法、司法是檔案法律的實施活動，是運用具體的法律規(guī)范調(diào)解社會關系的行為，在這個過程中，檔案法律規(guī)范相互抵觸的現(xiàn)象“浮出水面”，繼而引起重視，引發(fā)相關研究。然而，檔案執(zhí)法難已是老生常談的話題。受檔案法律法規(guī)可操作性、執(zhí)法主體地位、執(zhí)法隊伍和人員素質等各種因素制約，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象普遍存在。在信息傳播如此迅捷的今天，少見有檔案違法案件的消息見諸報端，更鮮見檔案違法案件進入司法程序。暫且不論這背后的原因和意義，單就檔案法律規(guī)范抵觸這一客觀存在的現(xiàn)象來說，檔案執(zhí)法薄弱不利于該問題的發(fā)現(xiàn)和解決。

4 解決檔案法律規(guī)范抵觸的幾點建議

4.1 合理配置權利是基礎。既然造成檔案法律規(guī)范抵觸的原因中有權利保護和利益沖突的因素，那么為了解決問題就要合理配置權利，這其中包含兩層意思：一是明確中央與地方政府、國家檔案行政管理部門與地方檔案行政管理部門的權利關系，將其在檔案事業(yè)管理中的權力范圍劃分清楚，將事權權限和責任范圍對應起來，并以法律規(guī)范的方式確定下來，從而避免或減少地方性檔案法規(guī)與檔案法規(guī)的抵觸。二是明確國家檔案行政管理部門與專業(yè)或行業(yè)主管部門就“條條”內(nèi)檔案事務的權利關系。多年來，專業(yè)或行業(yè)主管部門實際上管理著系統(tǒng)內(nèi)的檔案工作，卻未能在《檔案法》中找到法律依據(jù)，這也是國務院各部委制定的檔案規(guī)章與檔案法律法規(guī)抵觸的一個原因，因此有學者主張將我國檔案工作原則由“統(tǒng)一領導、分級管理”改為“統(tǒng)一領導，分級、分專業(yè)管理”，并由《檔案法》確定下來。令人欣喜的是，現(xiàn)正向社會征求意見的《檔案法》修訂草案第十一條第二款規(guī)定“國家行業(yè)或者專業(yè)主管部門，按照檔案法律法規(guī)的要求，在其職權范圍內(nèi)負責本系統(tǒng)或者本專業(yè)的檔案工作的管理”，如果修訂草案審議通過，行業(yè)或專業(yè)主管部門對“條條”內(nèi)檔案工作的管理將變得“名正言順”，這將有助于減少部門檔案規(guī)章與檔案法律法規(guī)的抵觸。

4.2 提高立法技術是關鍵。陳忠海教授在分析我國檔案立法技術存在的問題后，提出了六個方面的改進措施，包括改變檔案立法人員結構，建立專門的檔案立法機構；為各級檔案行政管理部門中的法制機構配置法律專業(yè)人員；重視檔案立法前期準備工作等。[9]這些措施對于解決當前檔案立法技術不成熟的問題無疑具有很強的現(xiàn)實意義。檔案立法技術是實踐問題，也是理論問題，從長遠來看，應該加強相關的理論研究。高等院?？筛鶕?jù)情況在檔案專業(yè)本科教育中，鼓勵學生選修、自學法學理論、行政法學等課程；在檔案專業(yè)研究生教育中，開設檔案法律研究方向。除此之外，在不同級別的科研項目申報、碩博士論文選題等方面，有關部門可以適當?shù)匾龑Ш凸膭顚W者進行檔案立法方面的研究。

同時，我們也應該認識到，法學和檔案學都是專業(yè)性較強的學科，同時具備法學和檔案學專業(yè)知識的專家、學者少之又少，這也應了“聞道有先后，術業(yè)有專攻”的說法。檔案部門可以通過引進法律專業(yè)人才、立法時廣泛吸取專家意見的方式，提高檔案立法技術，避免或減少由此導致的檔案法律抵觸。

4.3 加強檔案執(zhí)法是重點。在國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，依法治檔被放在前所未有的高度?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出全面推進檔案法治建設，到2020年初步實現(xiàn)檔案治理法治化，基本形成較為完整的檔案法規(guī)標準、高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監(jiān)督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升。[10]這將為檔案執(zhí)法提供良好的條件：一方面，形成較為完整的檔案法律法規(guī)體系就實現(xiàn)了“有法可依”；另一方面，檔案法治實施、監(jiān)督體系又將促進“違法必究”“執(zhí)法必嚴”。這將使得抵觸性的檔案法律規(guī)范及時在執(zhí)法、司法過程中被發(fā)現(xiàn)，在檔案立法或者在檔案法律法規(guī)的修訂過程中被消除。

參考文獻：

[1]劉勛.將霧霾納入氣象災害違法[EB/OL].（2016-12-16）[2017-02-10]http：//www.legaldaily.com.cn/commentary/content/2016-12/16/content_6920242.htm？node=34252.

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[4]周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，2009，08：284.

[5]董書萍.法律適用規(guī)則研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012，08：101～102.

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[7]王俊英.對檔案立法技術的探討[J].山西檔案，2003（4）：14～16.

[8][9]陳忠海，吳雁平.檔案立法技術的一般理論、問題與解決途徑[J].檔案學通訊，2010（3）：36～40.

[10]國家檔案局.國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[EB/OL].（2016-04-07）[2017-02-10]http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2017-02-20）