淺析PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與公共服務(wù)改革

張少波　王文強(qiáng)

摘要：隨著我國市場(chǎng)競(jìng)爭越來越激烈，私營企業(yè)通過靈活的管理和技術(shù)手段，在規(guī)模上和經(jīng)濟(jì)上都具備了超過國有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，因此政府開始鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營企業(yè)共同合作，為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施形成了一種新型的項(xiàng)目運(yùn)作模式，這也就是PPP的由來。文章從社會(huì)對(duì)PPP的誤區(qū)和改革的角度進(jìn)行分析，為PPP模式的推進(jìn)和實(shí)施提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：PPP；認(rèn)識(shí)誤區(qū)；公共服務(wù)；項(xiàng)目改革；私營企業(yè) 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F283 文章編號(hào)：1009-2374（2017）04-0191-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.04.096

2014年12月，國家發(fā)展改革委頒布《關(guān)于政府與社會(huì)資本開展合作的指導(dǎo)意見》，用政策的角度進(jìn)行引導(dǎo)和增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、資金短板以及民生需要等多方面進(jìn)行了完善，并起草了《政府與社會(huì)資本項(xiàng)目合作指南》，將之應(yīng)用于引導(dǎo)和規(guī)范PPP模式的實(shí)施和發(fā)展。2015年4月，中華人民共和國國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房城建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行共同發(fā)表了《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公用事業(yè)經(jīng)營管理指導(dǎo)》，對(duì)參與和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)，并通過具體的政策和條例加強(qiáng)了公共服務(wù)設(shè)施的效率和質(zhì)量，同時(shí)用文件保障了合資經(jīng)營者的權(quán)益不受侵犯。2016年，財(cái)務(wù)部在推進(jìn)社會(huì)資本和政府和有關(guān)合作通知中表示各省份新建項(xiàng)目要強(qiáng)制使用PPP模式，同時(shí)對(duì)于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式。

1 PPP模式的常見認(rèn)識(shí)誤區(qū)

PPP政策在交通基礎(chǔ)建設(shè)的應(yīng)用是在“十三五”期間，由于當(dāng)時(shí)的建設(shè)成本預(yù)算已超過十萬億，因此必須要進(jìn)行PPP的模式運(yùn)行來推動(dòng)基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展。各地區(qū)政府部門雖然了解PPP政策的流程，但是也存在著困惑和疑問，導(dǎo)致了該工作在向社會(huì)資本推進(jìn)時(shí)有很大的

困難。

1.1 PPP操作流程復(fù)雜的誤區(qū)

從中共中央財(cái)政部頒布的《政府與社會(huì)資本合作指南》中可以了解到，PPP模式的操作程序分為5個(gè)程序階段、19個(gè)工作節(jié)點(diǎn)。很多行政部門覺得這些程序看起來較為復(fù)雜，實(shí)施起來會(huì)有一定的難度和問題，因此不愿在項(xiàng)目進(jìn)度不穩(wěn)定的情況下進(jìn)行PPP工作的推進(jìn)。

通過對(duì)該政策的分析，可以得出PPP模式的流程是屬于整個(gè)工作壽命周期的控制來說的，也就是說5個(gè)程序階段和19個(gè)工作節(jié)點(diǎn)規(guī)定的是項(xiàng)目制定、論證、招標(biāo)、投標(biāo)、合同、審計(jì)等步驟的概括，也是傳統(tǒng)合資模式的基本組成，不存在復(fù)雜的流程。而且政府在完成采購程序之后，整個(gè)項(xiàng)目的PPP運(yùn)行模式就可以認(rèn)定了，后期的操作步驟以及項(xiàng)目的移交和執(zhí)行是需要在項(xiàng)目壽命的大部分時(shí)間來完成的，因此不論是從時(shí)間上還是程序上都是具備很強(qiáng)的可行性。

1.2 PPP模式界限不清的誤區(qū)

很多企業(yè)會(huì)在項(xiàng)目頒布之初將PPP模式和項(xiàng)目建設(shè)本身混為一談。PPP（Public-Private Partnership），定義為政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中的項(xiàng)目運(yùn)作模式，根據(jù)定義可以得知，PPP僅僅是為政府和社會(huì)資本提供了一種項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)行模式，其流程和操作是可以獨(dú)立于項(xiàng)目建設(shè)之外的。例如建設(shè)項(xiàng)目可能由于規(guī)劃調(diào)整的原因進(jìn)行了投資成本以及指標(biāo)的變化，但是PPP運(yùn)行模式的實(shí)施方案基本不會(huì)受到影響，交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)都可以保持不變。在政府和社會(huì)資本企業(yè)簽署合同之后，項(xiàng)目的材料購置和規(guī)劃設(shè)計(jì)都可以開展推進(jìn)，不需要等到建設(shè)項(xiàng)目具體程序調(diào)整完畢再進(jìn)行PPP的工作。

1.3 PPP融資成本較高的誤區(qū)

隨著國家金融政策的開放，很多政府行政部門都認(rèn)為面對(duì)寬松的社會(huì)融資形式進(jìn)行傳統(tǒng)融資和PPP模式的項(xiàng)目建設(shè)所需要的成本基本相同。新時(shí)期以來，國家確實(shí)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就投資方面進(jìn)行了融資政策的開放，也從基礎(chǔ)建設(shè)方面的融資比率上提供了很大的優(yōu)惠，但是現(xiàn)行的貨幣政策是不允許國家將這樣的寬松模式延續(xù)長久的。

2014年我國家頒布了《國務(wù)院針對(duì)加強(qiáng)政府性債務(wù)的管理意見》，其中政策表明融資企業(yè)不得進(jìn)行政府相關(guān)的融資工作，同時(shí)融資平臺(tái)也允許增加新型的政府性債務(wù)。由此看來，依靠傳統(tǒng)的融資體系進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本是不能得到保障的。而PPP項(xiàng)目模式的運(yùn)行，可以讓項(xiàng)目的利潤和投資成本延展到建設(shè)工程的全壽命周期，增加了社會(huì)資本的回報(bào)率，從而改善了傳統(tǒng)政府融資和債務(wù)困難的問題。

1.4 PPP產(chǎn)生部門競(jìng)爭的誤區(qū)

PPP模式的運(yùn)作需要很多部門的協(xié)調(diào)，其中比較重要的是財(cái)政部門和發(fā)改部門。財(cái)政部門需要負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的公共服務(wù)部分，而發(fā)改部門需要負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)，因此他人提出PPP項(xiàng)目會(huì)引發(fā)部門之間的競(jìng)爭問題，造成項(xiàng)目質(zhì)量和效率的低下。

從兩個(gè)部門之間的聯(lián)系可以看出，財(cái)政部和發(fā)改部都是政府屬下的職能部門，雖然負(fù)責(zé)的區(qū)域不同但是執(zhí)行過程是需要協(xié)同和合作的。PPP項(xiàng)目模式的開展是需要很多政府部門進(jìn)行聯(lián)合負(fù)責(zé)的，財(cái)政部需要從準(zhǔn)備階段執(zhí)行工程的評(píng)估和論證，還要進(jìn)行項(xiàng)目的移交和資產(chǎn)接收工作。尤其是政府項(xiàng)目有缺口和債務(wù)方向的項(xiàng)目，都是需要財(cái)務(wù)部門從長遠(yuǎn)規(guī)劃的角度進(jìn)行預(yù)算的管理和評(píng)估的，與此同時(shí)，每一個(gè)項(xiàng)目的落實(shí)也是需要發(fā)改部門的審批和立項(xiàng)，因此PPP項(xiàng)目模式的開展不會(huì)對(duì)部門直接產(chǎn)生間隙，引發(fā)不必要競(jìng)爭影響工程質(zhì)量和效率。

2 PPP模式的公共服務(wù)改革

2.1 提高政府部門對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)程度

目前出現(xiàn)的PPP運(yùn)行模式很多，從理論上來說，PPP可應(yīng)用的事業(yè)性項(xiàng)目和工程也很多，但是不能直接對(duì)PPP定下適用于所用社會(huì)項(xiàng)目工程的推論。政府部門需要了解PPP的使用法則，不能將其認(rèn)為是全面提高融資和債務(wù)解決辦法的萬用藥。PPP模式運(yùn)行成功的基礎(chǔ)是執(zhí)行者對(duì)于相關(guān)法則的了解，并從社會(huì)資本和政府部門的責(zé)任承擔(dān)、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估等多方面進(jìn)行合理的規(guī)劃。政府部門不能因?yàn)檫\(yùn)行PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作屬性就將責(zé)任全部歸結(jié)給社會(huì)資本方，也不能推脫P(yáng)PP模式運(yùn)作過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。從現(xiàn)有的國際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來看，只有收益較大或是超出項(xiàng)目運(yùn)營成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目才能使用PPP的運(yùn)行模式。

2.2 構(gòu)建和諧有效的PPP運(yùn)行模式分擔(dān)機(jī)制

PPP的本質(zhì)是政府和社會(huì)資本通過合約實(shí)施合作的過程，因此雙方的責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、利益等都需要在合同中進(jìn)行明確的規(guī)定。雖然政府部門在平時(shí)起到監(jiān)管和調(diào)控社會(huì)成分的階層，但進(jìn)行合作時(shí)應(yīng)當(dāng)讓二者的關(guān)系趨于平等，雙方都需要堅(jiān)持公平守信的原則，對(duì)合同和政策都嚴(yán)格履行，這不僅是PPP運(yùn)行模式的前提，也是正常合作的開端。PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式屬于工程全壽命周期的管理模式，因此合同中要將項(xiàng)目有效期和質(zhì)量價(jià)格等方面進(jìn)行具體的延展規(guī)劃，形成政府和項(xiàng)目使用者皆付費(fèi)的績效評(píng)價(jià)模式，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共利益的擴(kuò)大化而努力。PPP運(yùn)行模式的指導(dǎo)下，政府和社會(huì)資本需要將獲得的資本和收益進(jìn)行合理的分配，在社會(huì)資本獲得利益較少時(shí)，政府部門需要發(fā)揮其調(diào)控作用增加公共項(xiàng)目的價(jià)格和補(bǔ)貼政策，維持該項(xiàng)目的運(yùn)營效果。根據(jù)對(duì)國際案例的分析，可以得出成功的PPP運(yùn)行模式是建立在共贏原則的基礎(chǔ)上。

3 結(jié)語

綜上所述，目前政府融資的首要目標(biāo)是加強(qiáng)PPP模式推廣以及提高公眾對(duì)其的了解程度，PPP模式的運(yùn)行過程是一個(gè)多贏過程，因此PPP項(xiàng)目的執(zhí)行需要專業(yè)的項(xiàng)目管理人員進(jìn)行調(diào)節(jié)和立項(xiàng)，為實(shí)現(xiàn)有效的融資新型模式而努力。

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（責(zé)任編輯：周 瓊）