土地資源保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

梁月田+張艷

摘 要：對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地資源利用和保護(hù)工作中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：土地資源；資源保護(hù)

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的特大城市的產(chǎn)業(yè)一般都處在“二、三、一”的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為“三、二、一”的結(jié)構(gòu)，這是因?yàn)椋屯恋乩眉s度和效益而言，一般是第三產(chǎn)業(yè)的利用集約度大于第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)又大于第一產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策與產(chǎn)業(yè)布局政策的調(diào)整應(yīng)是由資源密集型的產(chǎn)業(yè)向資源集約型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和布局的集中。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整時(shí)，也應(yīng)該向土地集約利用性的農(nóng)業(yè)耕作方式和種植方式轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)發(fā)展各種土地節(jié)約型技術(shù)和項(xiàng)目。

2.正確引導(dǎo)城市化進(jìn)程，提高土地利用的集約度

（1）確定土地利用總體規(guī)劃的主導(dǎo)地位。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對(duì)土地資源進(jìn)行再分配，應(yīng)著眼于土地的可持續(xù)利用，其基本核心是如何處理“吃飯”和“建設(shè)”的關(guān)系，規(guī)劃方法應(yīng)以“供”定“需”，并考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求。因此，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)處于主導(dǎo)地位。

（2）控制建設(shè)用地，提高土地集約利用水平。土地集約利用，是指合理投入勞動(dòng)、資本和技術(shù)，充分挖掘土地潛力，以獲得土地最佳的綜合利用效益。在城市化發(fā)展過(guò)程中，要達(dá)到城市化水平的穩(wěn)步提高和耕地?cái)?shù)量壓力緩解的雙贏，其唯一的途徑是土地集約化利用。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內(nèi)涵式和“合理”外延式相結(jié)合的發(fā)展方式，嚴(yán)格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴(kuò)展，采用組團(tuán)式發(fā)展。

（3）挖掘城市土地潛力，提高利用率與產(chǎn)出率。確定以?xún)?nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率。不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作，取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

針對(duì)土地大量撂荒、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重現(xiàn)狀，除提高科技含量、增加收益以外，還要積極探索新形勢(shì)下的農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用制度。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，盤(pán)活現(xiàn)有農(nóng)村土地。對(duì)于撂荒土地或一些農(nóng)民無(wú)力甚至不愿耕種的土地，按照平等、互利、自愿的原則，可以采取出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或其他方式把土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)轉(zhuǎn)移到種田能手手中。對(duì)于荒地、荒灘、荒山等，可以采用公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)商等方式承包給單位和個(gè)人，提高土地利用效率。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民土地入股分紅，走互助合作、規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)效益最大化。

同時(shí)在探索過(guò)程中，要加大監(jiān)督檢查的力度，防止以權(quán)謀私，亂批亂占，損公肥私現(xiàn)象地發(fā)生。具體來(lái)講，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村基層組織村委會(huì)的監(jiān)督，明確其權(quán)利和義務(wù)，貫徹《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等重大事件必須經(jīng)過(guò)全體村民代表的集體協(xié)商，承包所得收益及其使用要向全體村民公示等，上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)該建立新的土地使用權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確劃分權(quán)利和責(zé)任，各司其職，各負(fù)其責(zé)；同時(shí)，完善土地使用權(quán)價(jià)格體系?？紤]到農(nóng)業(yè)稅、土地資本折舊、農(nóng)戶(hù)改善農(nóng)地生產(chǎn)的投入、農(nóng)地改變用途的補(bǔ)償費(fèi)、土地產(chǎn)出率等基礎(chǔ)上，再綜合考慮當(dāng)?shù)厝N產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r綜合評(píng)定土地使用權(quán)價(jià)格，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準(zhǔn)備，制定科學(xué)完善的土地使用權(quán)價(jià)格體系，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準(zhǔn)備依據(jù)。地方各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)要積極主動(dòng)加強(qiáng)與國(guó)土、紀(jì)檢監(jiān)察、民政、農(nóng)辦、信訪等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，健全完善分工協(xié)作、密切配合、齊抓共管部門(mén)協(xié)作機(jī)制，建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地糾紛協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，保護(hù)好、維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、加強(qiáng)對(duì)土地使用方式的管理，保護(hù)耕地資源的數(shù)量穩(wěn)定

1.以基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，實(shí)施彈性耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策

實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策是中央政府在我國(guó)耕地面積持續(xù)減少的情況下，出于國(guó)際和國(guó)內(nèi)糧食安全考慮做出的正確決策，目的是保證“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的貫徹落實(shí)。一直以來(lái)，中央以及各地政府在各種規(guī)定中著重于耕地的數(shù)量保護(hù)，對(duì)新開(kāi)墾土地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求模糊，更沒(méi)有考慮土地開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響，以及區(qū)域人地關(guān)系的差異，這在一定程度上影響了該政策的實(shí)施效果。因此，應(yīng)當(dāng)以這樣的耕地總量指標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，實(shí)施有彈性的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策。

2.嚴(yán)把用地審批關(guān)

根據(jù)動(dòng)態(tài)規(guī)劃嚴(yán)把用地審批關(guān)，對(duì)改變用途的耕地加強(qiáng)批后實(shí)施監(jiān)管，堅(jiān)決糾正、收回各種違規(guī)、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地。對(duì)不切實(shí)際的“形象工程”項(xiàng)目，一律不批準(zhǔn)用地。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市、重點(diǎn)項(xiàng)目組織檢查，強(qiáng)化建設(shè)用地批后實(shí)施的監(jiān)督管理，全面落實(shí)建設(shè)用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.全面實(shí)施國(guó)土資源管理聽(tīng)證制度

擬定或修改基準(zhǔn)地價(jià)、編制或修改土地利用總體規(guī)劃、擬定或修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、擬定非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求的，國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，為今后國(guó)土資源主管部門(mén)踐行執(zhí)政為民、全面推進(jìn)國(guó)土資源管理依法行政，加速?lài)?guó)土資源管理部門(mén)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新提供較為完善的實(shí)體和程序保障。

三、加強(qiáng)對(duì)土地資源質(zhì)量保護(hù)，減少因質(zhì)量下降而導(dǎo)致的資源流失

實(shí)行以退耕還林、退耕還草以及休耕為主的農(nóng)地保護(hù)措施，保護(hù)土地質(zhì)量。實(shí)行農(nóng)地保護(hù)可以減少土壤的侵蝕量，減輕水土流失。退耕還林、退耕還草、休耕就是將容易發(fā)生侵蝕的地區(qū)的耕地轉(zhuǎn)化利用方式為林地、草地或者休耕，用于更好的涵養(yǎng)水源，防止水土流失。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，通過(guò)農(nóng)地保護(hù)措施，可以維持和穩(wěn)定糧食以及一些重要經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)能力。