特朗普“硬實力預算”能否破解美國戰(zhàn)略困境

沈志雄

3月16日，美國特朗普政府發(fā)布了名為《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預算綱要》的2018財年聯(lián)邦政府預算草案，“如約”提出了高達6390億美元的國防預算需求，超出《預算控制法案》的規(guī)定上限540億美元，堪稱“美國歷史上國防開支最大規(guī)模的一次增長”。

重建美軍

在整個競選過程中，“美國優(yōu)先”和“使美國再次偉大”是特朗普最為重要的兩個競選口號。在美國面臨重大戰(zhàn)略困境的背景下，特朗普喊出這兩個競選口號，無疑道出了很多美國選民的心聲，成為其過關斬將并最終問鼎總統(tǒng)寶座的重要武器。上臺后的第一份預算草案仍以這兩個口號為標題，充分反映了特朗普政府的總體政策的目標和趨勢。強大的軍事力量一直是支撐美國世界霸權的主要支柱，建設強大的軍力自然是特朗普“使美國再次偉大”口號的題中之義。事實上，特朗普上臺之后很快便將重建軍力作為其施政的優(yōu)先事項。擔任總統(tǒng)不到一個月，他便簽署了《重建美國武裝力量備忘錄》，授權國防部長在全面評估美軍的基礎上提出重建美軍實力的計劃。

值得注意的是，特朗普反復強調恢復美國軍力，高調宣布增加國防預算，除了兌現(xiàn)競選承諾外，還有更為深層的原因。自2011年開始實施的財政緊縮政策，大幅削弱了國防開支，引起了美國保守派尤其是美國軍方及一些戰(zhàn)略學者越來越強烈的批評。這些批評的聲音借力近年來美國內政和外交的困境，逐漸形成了一股推動美國重建軍備的強大力量。

軍方受財政緊縮政策影響最深，其反應也最為強烈。早在2014年，美國國防部發(fā)布的《四年防務評估報告》就明確指出，“‘自動減支將大幅增加軍事行動執(zhí)行過程中的風險……我們的軍隊將出現(xiàn)失衡……難以滿足防務戰(zhàn)略要求，導致戰(zhàn)爭時間延宕，增加美國及其盟國和伙伴國的傷亡風險……最終，持續(xù)的‘自動減支將使我們的敵手更加大膽，并削弱我們盟國和伙伴國的信心，反過來也將導致當前業(yè)已嚴峻的安全環(huán)境更具挑戰(zhàn)”。為此，軍方呼吁國會廢除《財政預算法案》對軍費規(guī)模的限制。

除軍方外，一些智庫也日益頻繁地表達了對“自動減支”可能嚴重削弱美國軍力的“擔憂”。例如，美國傳統(tǒng)基金會自2015年以來，連續(xù)發(fā)布《美國軍事能力指標》報告，認為《預算控制法案》給美國軍力造成了嚴重影響，導致美軍戰(zhàn)備和訓練嚴重不足，已經(jīng)難以滿足美國維持世界霸權的需要。這樣的聲音也逐漸為美國普通民眾所接受。據(jù)最近的蓋洛普民意調查顯示，越來越多的美國普通民眾也認為，美國國防開支過低，軍力過于虛弱。

很多嗅覺靈敏的美國政客注意到了這些聲音。2017年1月，美國參議院軍事委員會主席麥凱恩搶在了特朗普之前，發(fā)布了《恢復美國實力》的報告，強調《預算控制法案》嚴重削弱了美軍，為恢復美國實力必須大幅增加國防投入，為此提出要將國防基本預算增至6400億美元。實際上，為擺脫“過于軟弱”的詬病，奧巴馬卸任之前簽署的《2017年國防授權法》，已大幅提升了國防預算，使其總額達到6190億美元。這意味著，特朗普國防預算的“大幅增長”，也只是在奧巴馬時期預算的基礎上增加了200億美元而已。

“硬實力預算”

特朗普預算草案強調，美國將“以實力求和平”，通過重建美國軍事實力履行聯(lián)邦政府保護國家的首要職責。重建軍事實力成為預算草案的核心，該預算也因此被稱為“硬實力預算”。歷史上，美國也有許多大幅增加軍費的情況，但與以往不同的是，此次增長的軍費不是用于應付戰(zhàn)爭，而是“將主要用于投入建設更加強大的軍隊。”

早在競選期間，特朗普就提出建設強大軍隊的擴軍計劃：將陸軍現(xiàn)役人數(shù)由當前的45萬增加至54萬，海軍陸戰(zhàn)隊由18.2萬增加至20萬，艦船由272艘增加至350艘，空軍的作戰(zhàn)飛機由現(xiàn)有的1141架增至1200架。目前來看，特朗普當時提出的擴軍方案并未經(jīng)過認真的評估，是否能夠落實仍有待觀察。而預算草案也只是簡略地提出了恢復美國軍事實力的大致思路和方向：著眼于建設“規(guī)模更大、能力更強、更加致命聯(lián)合力量”的總體目標，新增國防預算將首先用于恢復美軍的戰(zhàn)備水平；之后在增加美陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊的規(guī)模，增加海軍艦艇數(shù)量，以更快的速度購買F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機；同時加大核武器、反導力量建設力度，增加太空、網(wǎng)絡等新型領域的投入，確保美軍的技術領先和絕對優(yōu)勢。

預算草案之所以被稱為“硬實力預算”，還因為它大幅削減了美國在軟實力領域的投入。2018財年美國聯(lián)邦政府可自由支配的支出總額約為1.065萬億美元，這個數(shù)字并沒有超出《預算控制法案》規(guī)定的上限，因此特朗普國防預算增加的540億美元只能通過削減其他非國防部門的支出來獲得。其中，國務院、國際開發(fā)援助署等與美國軟實力建設密切相關的項目削減幅度達到29%。主要包括：削減美國對外經(jīng)濟和發(fā)展援助，并將一些對外軍事援助由贈與調整為借貸；中止防止環(huán)境變化項目的開支，包括停止向聯(lián)合國交納承諾的環(huán)境變化項目經(jīng)費；減少聯(lián)合國維和經(jīng)費的繳納；削減向世界銀行等發(fā)展銀行提供的資金；裁減大部分文化交流項目；等等。

困局難解

很大程度上，這份“硬實力預算”是特朗普針對美國當前戰(zhàn)略困境開出的多副“藥方”中的一副，其直指“軍事實力削弱動搖美國霸權”的病癥，試圖通過恢復軍事實力來尋求破局。但很明顯，這副藥方只治標卻不治本難以達到其目的。

美國著名學者羅伯特·吉爾平早在20世紀80年代初就指出，一個社會的國民收入一般可以分成三大部分：防務、消費和生產(chǎn)性投資。由于各種原因，隨著一個社會的老化，國民收入中的防務和消費部分也隨之增加，導致社會進入一種消費增長、投資下降的螺旋形下降狀態(tài)，從而削弱支撐該國國際地位的經(jīng)濟、軍事和政治基礎。尤其在軍事領域，最有效的軍事技術總是趨向于成本增加，“由于軍事能力成本的增加，由于軍事技術由支配國向新興競爭對手的擴散，支配國維護國際體系的成本也不斷增加……圍繞在消費、投資和防務中誰占有財政預算優(yōu)先權的斗爭變得愈加激烈，從而造成嚴重的財政危機”。吉爾平的論述精辟地描繪了當前美國的困境，也揭示出僅僅依憑軍事能力是難以根治美國“霸權病”的。

目前來看，特朗普旨在大規(guī)?；謴兔绹娛聦嵙Φ念A算面臨諸多的挑戰(zhàn)，仍存在不確定性。且不說《預算控制法案》的限制，美國國內兩黨圍繞聯(lián)邦預算問題的激烈斗爭，以及國防部內部對于軍隊發(fā)展方向和重點的分歧等。僅美國軟實力會受到嚴重削弱這個問題，就可能成為特朗普實施“硬實力預算”的重大障礙。

事實上，與硬實力一樣，軟實力也是美國世界霸權的重要支柱，兩者互為補充。對此，美國現(xiàn)任國防部長馬蒂斯曾形象地指出：“如果你不給國務院提供足夠的資金，那么我們最終將不得不購買更多的彈藥?！泵绹谝晾撕桶⒏缓沟膽?zhàn)爭更是充分說明了這一點。

特朗普政府減少對外援助，拒絕承擔首要大國的責任，將不可避免地大幅削弱美國的軟實力，這一點已經(jīng)引起了美國國內的注意。早在特朗普推出預算草案之前，包括美國前中央情報局局長大衛(wèi)·彼得雷烏斯等在內的120名退休美軍高級軍官聯(lián)名致信國會強調：“外交力量的提高，國家的發(fā)展和國防對保障美國的安全至關重要，根據(jù)我們在軍隊履職的經(jīng)驗，美國面臨的危機并不能只通過軍事方法解決”，督促國會保證美國外交活動和對外援助的資金。如何消除美國國內對于國家軟實力受損的擔憂，是特朗普政府推動新的國防預算時不得不解決一個重要問題。

綜合來看，特朗普政府大規(guī)模增加國防預算，同時大幅削減國務院等部門的預算，釋放了一個信號，即美國將更加依賴于軍事力量來實現(xiàn)對外政策目標，其對外政策軍事化趨勢更加明顯。對此，中國應保持足夠的警惕。

（作者為國防大學戰(zhàn)略教研部副教授）