謹(jǐn)防城鎮(zhèn)化淪為“政績工程”

曾冰

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，地方政府在服務(wù)市場(chǎng)過程中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)制度供給不平衡、援助制度不完善等情況，對(duì)進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化過程的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來阻礙。因此，政府的行為應(yīng)適當(dāng)調(diào)整，推進(jìn)行政行為合法化、行政行為責(zé)任制，鼓勵(lì)行政行為的內(nèi)容創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 政府行為 制度供給 【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)實(shí)國情的要求

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更好的生活環(huán)境、更大的發(fā)展空間都成為吸引農(nóng)村人口涌入城市、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的原因，并由此帶來了我國城鎮(zhèn)發(fā)展的矚目成就，有關(guān)資料顯示，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2015年的54.77%。

美國學(xué)者諾瑟姆在1975年提出城市化S曲線，被廣泛引用，根據(jù)諾瑟姆的S曲線理論，我國的城鎮(zhèn)化處于中期（城市化水平在30%-70%）的起步階段，但從總體上看，城鎮(zhèn)化正在進(jìn)入加速發(fā)展階段。高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程給環(huán)境治理和社會(huì)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。據(jù)2015年國土資源公報(bào)顯示，2015年全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，減少耕地面積450萬畝，同比減少17.7%；2012年全國廢水排放總量684.8億噸，其中，城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7億噸，城鎮(zhèn)生活污水排放量占全國廢水排放總量的比率達(dá)到67.6%，而早在2007年，全國廢水排放總量只有556.8億噸。

與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的過程也讓城鄉(xiāng)文化的融合問題顯得更為棘手。城鎮(zhèn)化過程中的政府行為存在失范現(xiàn)象，有待優(yōu)化。

城鎮(zhèn)化過程中政府行為存在的問題

制度供給不平衡。由于城鄉(xiāng)二元化導(dǎo)致很多生產(chǎn)要素都集中流向城市，在城市投入的高回報(bào)也促使城市獲得更多的政策支持，而農(nóng)村則力度明顯減弱，如戶籍管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面存在制度壁壘；社會(huì)保障體系不健全，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、退休制度等存在缺陷，農(nóng)民進(jìn)城有后顧之優(yōu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村土地差價(jià)大等因素也阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)戶向城鎮(zhèn)投資發(fā)展，不利于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局的形式。

財(cái)權(quán)體系不夠明晰。中央政府對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不夠清晰，特別是省級(jí)以下人民政府的財(cái)權(quán)隸屬關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，地方各級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府實(shí)行財(cái)政包干，而優(yōu)質(zhì)的財(cái)政來源又往往受上一級(jí)政府直接支配，這樣就難免導(dǎo)致本來就捉襟見肘的基層政府財(cái)政更加緊張，加之城鎮(zhèn)化過程在很大程度上是依托基層政府的，這勢(shì)必會(huì)給城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來阻力。

援助制度有待完善。援助制度主要存在兩個(gè)方面的問題，一是現(xiàn)行行政體制的問題。目前中央確定的受援助對(duì)象范圍較廣，但是財(cái)力又相對(duì)缺乏，形成“吃蛋糕的人多，而蛋糕少”的局面，所以，如何來分配蛋糕的體制成為決定援助制度是否公正的標(biāo)準(zhǔn)。然而，實(shí)際上接受援助的多少往往決定于各地方政府向中央“爭取”的能力，最后造成的結(jié)果可能是“爭取”能力強(qiáng)的地方政府享受更多的援助而實(shí)際上他們不需要這么多的援助。二是援助理念存在誤區(qū)?！笆谌唆~不如授人以漁”也許是援助理念的最好詮釋，要幫助脫貧不是簡單的給錢、給物，而是授予賺錢的方法。目前我國對(duì)地方城鎮(zhèn)援助力度的判斷標(biāo)準(zhǔn)停留在簡單的物質(zhì)扶助，這是觀念的誤區(qū)。

行政行為短視化時(shí)有發(fā)生。行政行為短視化也可稱之為行政行為的非連續(xù)性。一個(gè)地區(qū)綜合發(fā)展很大程度上與該地區(qū)負(fù)責(zé)人的個(gè)人性格、辦事風(fēng)格、個(gè)人好惡、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力交接等有關(guān)。行政行為的實(shí)際效用則受制于這些因素，有時(shí)候一個(gè)政府行為的實(shí)際效用要等到該行為做出之后的很長一段時(shí)間才能顯現(xiàn)，而在這個(gè)效用顯現(xiàn)之前，可能因權(quán)力發(fā)生交替、個(gè)人風(fēng)格的不同、個(gè)人好惡的不同導(dǎo)致行政行為的非連續(xù)性。朝令夕改的行政行為會(huì)令市場(chǎng)無法作出理性的經(jīng)濟(jì)行為，甚至?xí)蔀槌擎?zhèn)化的絆腳石，行為短視化的政府往往急功近利，為追求短期的政績效益破壞長遠(yuǎn)規(guī)劃、浪費(fèi)資源。

如何優(yōu)化城鎮(zhèn)化過程中政府行為

政府行為的合法化、政府行為的責(zé)任制以及政府行為內(nèi)容的創(chuàng)新性是城鎮(zhèn)化過程中政府行為優(yōu)化的目標(biāo)。

行政行為合法化的基本要求就是程序合法。針對(duì)程序合法的要求，應(yīng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，一方面要落實(shí)行政訴訟制度。我國行政訴訟的司法機(jī)制已經(jīng)建立，除了制度本身的問題外，受“官本位”思想的影響，其實(shí)際的效用大打折扣。所以，應(yīng)落實(shí)行政司法機(jī)制的實(shí)際效用，有獨(dú)立、公正、有效的司法機(jī)制，即便立法有不完善之處也能通過后天的司法活動(dòng)得到一定的彌補(bǔ)；另一方面要夯實(shí)行政公開原則。只有公開行政行為，讓公眾擁有知情權(quán)，才能保證相關(guān)主體平等參與、公平競爭。

行政合法的基本內(nèi)涵之一就是合理的行政決策。面對(duì)所要解決的問題或處理的事務(wù)，行政決策應(yīng)具有針對(duì)性，應(yīng)符合國情、省情和地情。我國的城鎮(zhèn)化范圍廣、問題多、局面復(fù)雜，各地呈現(xiàn)出的問題也多種多樣，所以地方行政行為應(yīng)當(dāng)符合本地城鎮(zhèn)化的具體情況。

制度供給包括兩個(gè)方面，一是內(nèi)部供給，主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的制度保證，如財(cái)政體制，人事體制；二是外部供給，即政府對(duì)市場(chǎng)的制度供給。這兩個(gè)供給都應(yīng)做到行政行為責(zé)任制的運(yùn)作，才能保證城鎮(zhèn)化的有效、有序推進(jìn)。而對(duì)城鎮(zhèn)化的外部供給如完善的戶籍制度、社會(huì)保障制度、生態(tài)維護(hù)制度、援助制度等的責(zé)任制也應(yīng)得到落實(shí)，權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一將有利于行政行為的效率和公正。

政府行為的短期性、臨時(shí)性會(huì)讓行政行為的執(zhí)行力大打折扣，這是對(duì)行政行為責(zé)任制的否認(rèn)，一屆政府的某些決策在換屆以后很有可能被推翻，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)政府的不信任，最直接的后果就是城鎮(zhèn)化過程中的長線投資出現(xiàn)猶豫，將嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。所以，應(yīng)建立行政行為長期效用機(jī)制，保證行政行為效果的穩(wěn)定。而推行行政行為長期性的有效機(jī)制就是責(zé)任制的完善，一屆政府對(duì)其行政行為負(fù)責(zé)不僅是在它任期內(nèi)還應(yīng)延伸到它屆滿以后，這樣才能有效保證行政行為的長期性，有利于城鎮(zhèn)化長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

行政行為的內(nèi)容創(chuàng)新應(yīng)是制度創(chuàng)新，用制度去激發(fā)人們的積極性，用制度去規(guī)范人們的行為。比如城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村人口涌入沿海發(fā)達(dá)城市，導(dǎo)致空巢農(nóng)村、留守兒童的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是由于收入差距的存在所導(dǎo)致，簡單的行政命令和宣傳無法產(chǎn)生實(shí)際效果，而應(yīng)當(dāng)建立一些幫農(nóng)、扶農(nóng)制度，縮小城鄉(xiāng)差別。還比如近年來很多縣市都在大規(guī)模建立工業(yè)區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)等，其中不乏是重復(fù)建設(shè)的政績工程。行政行為的內(nèi)容創(chuàng)新要求這些地方政府應(yīng)當(dāng)分析本地的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，建立激勵(lì)制度來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是簡單照搬發(fā)達(dá)城市的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)的建設(shè)模式。

（作者單位：南華大學(xué)）

【注：本文系湖南省教育廳項(xiàng)目“湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政決策法治化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15c1220）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李菁怡、周建：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為與政策研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2012年第40期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲