以新發(fā)展理念引領(lǐng)公共服務(wù)改革

句華

實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹立新發(fā)展理念。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，公共服務(wù)改革也必須牢固樹立新發(fā)展理念。

一、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，著力提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益

黨中央提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。這強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新發(fā)展對(duì)黨和國(guó)家發(fā)展全局的極端重要性。從引領(lǐng)公共服務(wù)改革方面來(lái)看，創(chuàng)新對(duì)著力提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益極具指導(dǎo)意義。

首先，公共服務(wù)的理論創(chuàng)新。公共服務(wù)作為專用名詞，在21世紀(jì)初進(jìn)入中國(guó)人的話語(yǔ)范疇，并且迅速成為倍受社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這些年介紹的比較多的是國(guó)外的公共服務(wù)相關(guān)理論，諸如公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論、新公共服務(wù)理論等。但站在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新方位的歷史高度來(lái)看，體現(xiàn)中國(guó)自己特色、自己風(fēng)格、自己氣質(zhì)的公共服務(wù)理論尚未建立，這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)大國(guó)的影響力和國(guó)際地位很不相稱。改革發(fā)展的偉大實(shí)踐為創(chuàng)造我國(guó)自己的公共服務(wù)理論提供了豐富的土壤，我們需要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、不斷進(jìn)行邏輯歸納和理論抽象，創(chuàng)造形成適合指導(dǎo)我國(guó)公共服務(wù)改革發(fā)展的理論。

其次，公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。在全面深化改革的攻堅(jiān)階段，深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，加快形成一系列有利于公共服務(wù)發(fā)展的市場(chǎng)制度、產(chǎn)權(quán)制度、投融資制度、分配制度、人才制度等十分重要。我們不僅需要完善產(chǎn)權(quán)制度、投融資制度等，還需要建立和完善一系列具體的基本公共服務(wù)制度，比如勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口生育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、文化體育方面的制度。

再次，公共服務(wù)的科技創(chuàng)新?？萍紕?chuàng)新在全面創(chuàng)新中具有引領(lǐng)作用，公共服務(wù)也需要有科技創(chuàng)新來(lái)支撐。在經(jīng)濟(jì)全球化、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及化、大數(shù)據(jù)多領(lǐng)域應(yīng)用、云計(jì)算快速發(fā)展的背景下，瞄準(zhǔn)公共服務(wù)的瓶頸制約問(wèn)題，制定系統(tǒng)性技術(shù)解決方案日顯重要。公共服務(wù)要想出新，跟上時(shí)代步伐，也要善于利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新平臺(tái)、新模式。同時(shí)，我們還要加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物醫(yī)藥、智能制造等領(lǐng)域核心技術(shù)，為公共服務(wù)提供強(qiáng)有力的支持。要提高基本公共服務(wù)信息化水平，積極利用信息技術(shù)提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)管理效率，創(chuàng)新服務(wù)模式和服務(wù)業(yè)態(tài)。

第四，公共服務(wù)的文化創(chuàng)新。近年來(lái)，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得明顯成效。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》；2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《公共文化服務(wù)保障法》，2017年3月1日正式實(shí)施。這些都是公共文化服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的積極進(jìn)展和重大進(jìn)步。但是，如何克服公共服務(wù)低水平陷阱和如何避免公共服務(wù)高福利陷阱，還沒有真正解決，需要繼續(xù)努力。

二、堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，著力增強(qiáng)公共服務(wù)的統(tǒng)籌配套功效

正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大關(guān)系、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，也是公共服務(wù)能夠取得好的統(tǒng)籌配套成效的關(guān)鍵。毛澤東曾在《論十大關(guān)系》中強(qiáng)調(diào)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須注重的一些重大關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比過(guò)去更加復(fù)雜、利益關(guān)系更加多元，特別需要處理好城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁。堅(jiān)持公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要在促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)等方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。

第一，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來(lái)，我國(guó)打破城鄉(xiāng)二元分治，逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置等舉措，推進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。但在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接；加大農(nóng)村基本公共服務(wù)支持力度，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制等方面，還有大量的工作需要去做。

第二，加快推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來(lái)，我們實(shí)行了東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略。近年又實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。其目的是塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。但如何加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展，加大資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)公共服務(wù)的支持力度，仍需要公共服務(wù)有更加突出的表現(xiàn)。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，也需要有配套的公共服務(wù)政策。

第三，加快基本公共服務(wù)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立和完善一系列具體的基本公共服務(wù)制度，十分重要。在勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口生育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、文化體育、交通通訊、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面亟需相關(guān)具體制度的相互溝通、相互協(xié)調(diào)。

三、堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力提供公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)公共服務(wù)產(chǎn)品，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)美麗中國(guó)。

第一，加快優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)建設(shè)主體功能區(qū)。要構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局，就要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)空間保護(hù)紅線，設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用。要加快完善國(guó)家主體功能區(qū)制度，以國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

第二，推動(dòng)低碳循環(huán)高效利用資源。要強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源資源體系，實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控等行動(dòng)，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，建設(shè)海綿城市。

第三，加大環(huán)境治理筑牢生態(tài)安全屏障。要提高環(huán)境質(zhì)量，給老百姓清潔的空氣、水等，必須實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)飲水安全、改水改廁、垃圾處理，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程。

四、堅(jiān)持開放發(fā)展，著力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給創(chuàng)新

開放是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路，更為公共服務(wù)發(fā)展提供了廣闊空間。要順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融入經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，努力發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)。一方面，在國(guó)際上積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給，提高我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)，構(gòu)建廣泛的合作和利益共同體。另一方面，在國(guó)內(nèi)要提高公共服務(wù)供給的開放度，堅(jiān)持政府負(fù)主體責(zé)任的前提下，吸引外資和民間資本，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，形成互利合作的多元供給機(jī)制和模式，提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，建立多元供給機(jī)制。為增加公民享受服務(wù)的選擇權(quán)和靈活性，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，推動(dòng)公共服務(wù)多元供給機(jī)制的形成，促進(jìn)基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。比如，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本興辦養(yǎng)（托）老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等機(jī)構(gòu)等，積極推行政府購(gòu)買等提供基本公共服務(wù)的方式。抓緊研究制定分領(lǐng)域、分行業(yè)具體政策、操作規(guī)則和管理辦法。

第二，打破事業(yè)單位壟斷。要通過(guò)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)單位法人和公共服務(wù)提供主體。目前，一些地方的事業(yè)單位進(jìn)入市場(chǎng)，形成社會(huì)企業(yè)的發(fā)展方式，要探索事業(yè)單位向企業(yè)轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑和配套政策，力爭(zhēng)盡早形成可復(fù)制可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，加快購(gòu)買公共服務(wù)的步伐。發(fā)揮各類社會(huì)組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的作用，把適合由社會(huì)承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，以購(gòu)買服務(wù)等方式交由社會(huì)組織承擔(dān)。為了讓社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)供給有更多的決策及運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要積極健全基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制和反饋機(jī)制，推動(dòng)加快購(gòu)買公共服務(wù)的步伐。

第四，擴(kuò)大社會(huì)的廣泛參與。公共服務(wù)提供只有向全社會(huì)開放，才能調(diào)動(dòng)蘊(yùn)含的巨大能量。要大力發(fā)展志愿服務(wù)，完善志愿服務(wù)管理制度和服務(wù)方式，促進(jìn)志愿服務(wù)經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化，推動(dòng)志愿服務(wù)與政府服務(wù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有機(jī)融合。要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量開展社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)互助活動(dòng)，積極培育慈善組織，完善慈善制度，充分發(fā)揮慈善在基本公共服務(wù)提供和籌資等方面的重要作用。

五、堅(jiān)持共享發(fā)展，著力體現(xiàn)公共服務(wù)以人民為中心

共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，公共服務(wù)也必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，讓全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。要堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。

第一，增加公共服務(wù)供給。加大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋。提升社區(qū)基本公共服務(wù)能力，構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理和公共服務(wù)平臺(tái)。加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。加強(qiáng)對(duì)特定人群特殊困難的幫扶。

第二，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。要把革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)作為脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。要擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問(wèn)題，提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，推進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。

第三，逐步提高公共服務(wù)水平。要建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，促進(jìn)人口均衡發(fā)展。要認(rèn)真區(qū)分短期和長(zhǎng)期問(wèn)題，考慮我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況，面對(duì)快速增長(zhǎng)、日趨多樣的公共服務(wù)需求，政府在提供公共服務(wù)特別是非基本公共服務(wù)上，不能“大包大攬”“有求必應(yīng)”。要量力而行，一步一個(gè)腳印，不做超越發(fā)展階段的事情。

（作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎