京津冀：一體化能夠跑多快

洪治

三年以來(lái)，京津冀相互融合、協(xié)同發(fā)展，這一城市群如今已成為中國(guó)地圖上閃亮的明珠，但挑戰(zhàn)也與機(jī)遇并存，大城市病的治理、公共服務(wù)的均衡發(fā)展，以及縣域經(jīng)濟(jì)水平的提升，都迫切需要三地一體化的進(jìn)程能夠跑得更快

對(duì)比三年前與現(xiàn)在京津冀城市群的夜間衛(wèi)星圖，不難發(fā)現(xiàn)，除了整體亮度和規(guī)模更耀眼外，天津市和北京市的差距正在縮小，周圍則出現(xiàn)了更多星星點(diǎn)點(diǎn)的亮光。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記召開座談會(huì)，在講話中提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略。三年以來(lái)，京津冀相互融合、協(xié)同發(fā)展，這一城市群如今已成為中國(guó)地圖上閃亮的明珠。

京津冀背后的大戰(zhàn)略

今年2月19日上午，時(shí)任國(guó)家發(fā)展改革委主任、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任徐紹史在接受媒體采訪時(shí)談及京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略意義時(shí)指出，京津冀協(xié)同發(fā)展是為探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)如何調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)探索一條新路，推動(dòng)形成大的世界級(jí)城市群，提高城市群發(fā)展的質(zhì)量效益，并帶動(dòng)整個(gè)環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展。

“在十八大之前我國(guó)區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)基本是以板塊式發(fā)展為主，包括東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)、東北振興四大板塊。”曾經(jīng)參與起草《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱為《綱要》）的北京市推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉伯正于去年12月在北京大學(xué)演講時(shí)介紹道。然而，這種板塊式發(fā)展在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也加大了板塊之間的分化。

十八大之后，三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了對(duì)過(guò)去思路的深刻扭轉(zhuǎn)。“‘一帶一路戰(zhàn)略是國(guó)家在全球范圍內(nèi)謀篇布局的一個(gè)開放戰(zhàn)略，不僅要帶動(dòng)西部發(fā)展，也要促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作，更要擴(kuò)大中國(guó)的朋友圈。”劉伯正分析道。而“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略則是將東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)串聯(lián)起來(lái)，沿江11個(gè)省份在重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上協(xié)作發(fā)展，有統(tǒng)籌東中西部發(fā)展的深刻內(nèi)涵在其中。

那么同樣作為三大戰(zhàn)略之一的京津冀協(xié)同發(fā)展又有怎樣的內(nèi)涵？京津冀是環(huán)渤海地區(qū)7個(gè)省份的核心，而這個(gè)區(qū)域是東部發(fā)達(dá)地區(qū)和東北地區(qū)振興的中間地帶，其蘊(yùn)含了協(xié)調(diào)南北方發(fā)展的重要戰(zhàn)略定位?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展是有著深刻含義和長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃的國(guó)家戰(zhàn)略?！眲⒉龔?qiáng)調(diào)道。

京津冀城市群的主要矛盾之一，是首都北京的“大城市病”。在《綱要》中京津冀協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)思想部分，開篇就指出，要以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點(diǎn)。

最近，習(xí)近平總書記在考察北京時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”，在這個(gè)問(wèn)題上要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，圍繞遷得出去、落得下來(lái)，研究制定配套政策，形成有效的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。由此，也就不難理解為何將京津冀整體定位于“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”了。

今年3月6日下午，全國(guó)人大代表、北京市市長(zhǎng)蔡奇在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)媒體開放日上指出，首都發(fā)展面臨的主要矛盾，最突出的就是人口、環(huán)境、資源緊張，比如北京核心區(qū)人口密度每平方公里已超過(guò)23000人，由此帶來(lái)了資源環(huán)境等一系列矛盾，必須抓住疏解北京非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，即放在京津冀協(xié)同發(fā)展這一更大空間來(lái)解決問(wèn)題。

那么這三年來(lái)，這個(gè)“牛鼻子”牽得怎么樣？取得了哪些成效？又面臨哪些問(wèn)題？

織網(wǎng)：打造0.5到1小時(shí)交通圈

“京津冀協(xié)同發(fā)展有三個(gè)突破點(diǎn)——交通、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)?！眲⒉f(shuō)。在這三者當(dāng)中，交通的變化無(wú)疑是最立竿見影的。

家住河北省石家莊市的歌劇演員王春然在過(guò)慣了安逸生活后，考入了北京的一所歌劇學(xué)院繼續(xù)深造，做出如此選擇的理由很簡(jiǎn)單，一是“石家莊基本可以算是沒(méi)有歌劇”，二是他本人渴望進(jìn)步與提升。由于周末仍要堅(jiān)持工作，每周往返石家莊和北京就成了他的規(guī)定動(dòng)作，交通成本自然成為他重點(diǎn)考慮的內(nèi)容?！斑^(guò)去即便有動(dòng)車，從石家莊到北京都要兩個(gè)多小時(shí)，而且車次也不多，如果開車就需要五個(gè)多小時(shí)。”王春然感慨道，“如今有高鐵就不一樣了，不僅時(shí)間縮短到一個(gè)多小時(shí)，而且每隔十幾分鐘就有一班，從早晨六點(diǎn)多到晚上十點(diǎn)多都有，真是太方便了！”

相對(duì)于北京與石家莊之間的往來(lái)，北京和天津之間的“串門”顯得更加便利。2008年8月1日，時(shí)速為300多公里的京津城際鐵路開通，其“公交化”的定位給北京和天津市民帶來(lái)了極大的出行便利。8年多來(lái)，已經(jīng)運(yùn)送旅客2億多人次，開行列車從最初的十幾對(duì)增加到現(xiàn)在高峰時(shí)期的100多對(duì)，發(fā)車最短間隔僅5分鐘左右。

京津冀一體化，交通必須先行?！霸诮煌ㄒ惑w化方面，專家委提出了‘軌道上的京津冀思路，以軌道交通為主，打造京津冀主要城市間一小時(shí)交通圈，協(xié)同優(yōu)化鐵路、公路、航空和海運(yùn)等資源及布局。”京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)副組長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士鄔賀銓在接受媒體專訪時(shí)說(shuō)，“專家委還提出了一些新建鐵路公路交通不都以北京為集散樞紐的意見，以減輕很多過(guò)境路線對(duì)北京城市交通的壓力?！?/p>

“軌道上的京津冀”主要指的是城際鐵路，城際鐵路建設(shè)不是一家的事，而是牽扯到沿線城市的方方面面，這一矛盾如何解決？2014年12月，由京津冀三地與中國(guó)鐵路總公司共同發(fā)起組建的京津冀城際鐵路投資有限公司成立，它成為了三地鐵路統(tǒng)一的織網(wǎng)者。該公司總經(jīng)理苗子簃曾指出，這是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)首家以京津冀冠名的大型國(guó)有企業(yè)，突破了原有以行政區(qū)劃為界限的建設(shè)模式，把三省市作為一個(gè)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)三地軌道建設(shè)中由一個(gè)主體統(tǒng)一謀劃推進(jìn)城際鐵路建設(shè)各項(xiàng)工作，且三地責(zé)任共擔(dān)、利益共享。

京津冀城際鐵路投資有限公司成立兩年多以來(lái)，京津冀城際鐵路發(fā)展有序推進(jìn)，目前京唐城際鐵路、京濱城際鐵路和城際鐵路聯(lián)絡(luò)線一期工程開工前的各項(xiàng)工作正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中，部分工程已經(jīng)開始施工，其他線路也在加緊謀劃中。根據(jù)去年11月獲批的京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，未來(lái)城際鐵路網(wǎng)將以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸。到2020年，將與既有路網(wǎng)共同連接區(qū)域所有地級(jí)及以上城市，基本實(shí)現(xiàn)京津石中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)0.5至1小時(shí)通勤圈，京津保0.5至1小時(shí)交通圈。遠(yuǎn)期到2030年，基本形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。

除了軌道交通，京津冀之間的道路狀況也得到極大改善?！斑^(guò)去，很多‘京字頭的高速都是斷頭路。三年來(lái)，河北聯(lián)合京津打通了12條高速‘?dāng)囝^路和干線公路‘瓶頸路，共計(jì)1400余公里。”河北省省長(zhǎng)張慶偉說(shuō)道，“今年年底前，京津冀區(qū)域高速公路‘?dāng)囝^路將徹底成為歷史?！?/p>

用生態(tài)和產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)發(fā)展

除了交通，生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是另外兩駕馬車。

生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)是要統(tǒng)籌山、水、田、林、湖、海、大氣的生態(tài)資源保護(hù)和污染防治，打造環(huán)首都國(guó)家公園則是其中的亮點(diǎn)。去年10月，保定市林業(yè)局與北京市房山區(qū)園林綠化局共同簽署了《林業(yè)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》。這份協(xié)議約定了以中國(guó)房山世界地質(zhì)公園為龍頭，聯(lián)合房山蒲洼、霞云嶺、史家營(yíng)、十渡等鄉(xiāng)鎮(zhèn)與保定淶源、淶水等縣共建百草畔-野三坡環(huán)首都國(guó)家公園；將房山區(qū)長(zhǎng)溝鎮(zhèn)與保定涿州百尺竿鎮(zhèn)相連的約206平方公里水域，與長(zhǎng)溝國(guó)家泉水濕地公園共同規(guī)劃建設(shè)，有機(jī)聯(lián)結(jié)形成萬(wàn)畝濕地公園，打造“北京西南之窗”。不僅如此，還將在房山和保定毗鄰區(qū)域建設(shè)防護(hù)林帶，打造風(fēng)光秀麗的生態(tài)和城鄉(xiāng)一體化示范帶。

實(shí)際上，這僅是環(huán)首都國(guó)家公園建設(shè)的一部分。環(huán)首都國(guó)家公園不僅給老百姓提供了一個(gè)休閑旅游的好去處，更起到了生態(tài)隔離的作用。據(jù)相關(guān)工程建設(shè)時(shí)間表披露，今年，將建設(shè)香河、官?gòu)d水庫(kù)等2處國(guó)家濕地公園和北戴河海蝕地貌國(guó)家級(jí)海洋公園1處。并依托懷來(lái)縣黃龍山莊、沽源縣金蓮山等省級(jí)森林公園，規(guī)劃建設(shè)國(guó)家森林公園。到2020年，還將依托大海陀國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、霧靈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、野三坡金華山—橫嶺子自然保護(hù)區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)。

除了環(huán)首都國(guó)家公園外，“藍(lán)天”、“清水”和“綠化”這三項(xiàng)工作也在有序推進(jìn)中。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度2016年比2013年下降約33%。

“三年來(lái)，生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控不斷深化，三地不斷加強(qiáng)大氣污染治理協(xié)作，統(tǒng)一執(zhí)行區(qū)域重污染天氣預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化聯(lián)合會(huì)商研判?！痹谡劶熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展三年來(lái)的變化時(shí)，天津市市長(zhǎng)王東峰對(duì)生態(tài)保護(hù)方面取得的成績(jī)頗有感觸，“京津冀未來(lái)還將繼續(xù)聯(lián)動(dòng)治理環(huán)境污染，保障京津冀成果不受環(huán)境污染破壞?！?/p>

張慶偉也有類似的看法：“在生態(tài)污染聯(lián)防聯(lián)治方面，三地構(gòu)建了標(biāo)本兼治的生態(tài)保障機(jī)制，河北堅(jiān)持科學(xué)治霾、協(xié)同治霾、鐵腕治霾，努力打造首都生態(tài)環(huán)境的‘護(hù)城河?！?/p>

產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的一體化是疏解首都非核心功能的關(guān)鍵。三年來(lái)，天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、北京現(xiàn)代滄州工廠等項(xiàng)目相繼落地，使得北京科創(chuàng)中心的優(yōu)勢(shì)惠及京津冀地區(qū)；河北和天津也對(duì)非首都核心功能的疏解起到了關(guān)鍵作用。

在全國(guó)政協(xié)委員、工信部原部長(zhǎng)李毅中看來(lái)，未來(lái)，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展將在產(chǎn)業(yè)一體化方向上繼續(xù)發(fā)展?！熬┙蚣降鼐壪噜?，資源、環(huán)境、人文等要素都是相通的。”李毅中分析道，“目前北京非首都功能轉(zhuǎn)移做得比較好，一般制造業(yè)等與首都定位不符的產(chǎn)業(yè)退出很堅(jiān)決。天津市歷來(lái)是北方工業(yè)重鎮(zhèn)，它的研發(fā)、技術(shù)能力比較強(qiáng)，未來(lái)要發(fā)展高端制造。河北省則要在重新調(diào)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，有序接收京津先進(jìn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，并發(fā)展自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力?！?/p>

縣域經(jīng)濟(jì)如何發(fā)力？

三年來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展成績(jī)斐然，但也存在很多挑戰(zhàn)和困難，城際鐵路的暢快與城內(nèi)交通的擁堵反差鮮明，讓很多人頗為無(wú)奈。

劉伯正對(duì)此深有體會(huì)，到北京大學(xué)演講的那天，他計(jì)劃著中午在河北省保定市辦完事后駕車到北京，原以為時(shí)間綽綽有余，結(jié)果還是低估了周六交通擁堵的情況，遲到了半個(gè)小時(shí)?！半m然走高速花一小時(shí)就從保定到了北京，但沒(méi)想到進(jìn)北京城后竟花了一個(gè)半小時(shí)才到北京大學(xué)。”劉伯正說(shuō)。

在此基礎(chǔ)上，劉伯正分享了一組數(shù)據(jù)，北京市內(nèi)機(jī)動(dòng)車的通勤時(shí)速平均為28公里，實(shí)際上情況可能更嚴(yán)峻，僅為22公里左右。雖然相較于2014年初，瑞銀集團(tuán)調(diào)查所得的12.1公里有了大幅提升，但比之于京津冀城際之間300公里的鐵路時(shí)速，反差依然強(qiáng)烈。

在北京，上班族的通勤距離也比較長(zhǎng)。騰訊與企鵝智庫(kù)于今年2月聯(lián)合發(fā)布的《城市出行半徑大數(shù)據(jù)報(bào)告》指出，北京市工作日平均出行半徑為9.3公里，通勤時(shí)間壓力居北上廣深四座特大型城市之首。除了交通，北京還需要面對(duì)諸如霧霾頻發(fā)、水資源不足等棘手問(wèn)題。冰凍三尺非一日之寒，非首都核心功能疏解承擔(dān)的壓力依然不小。

北京在極力治理“大城市病”，天津、河北則面臨公共服務(wù)設(shè)施與水平相對(duì)薄弱等難題。盡管交通一卡通已經(jīng)通用，漫游費(fèi)和長(zhǎng)途話費(fèi)也已取消，然而在諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利保障等最核心的領(lǐng)域仍任重道遠(yuǎn)。

在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，目前京津冀正在探索醫(yī)生跨省多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、新農(nóng)合跨省結(jié)算、醫(yī)保異地即時(shí)結(jié)算等試點(diǎn)，但仍存在著諸如機(jī)制規(guī)范不健全、患者擔(dān)憂票據(jù)不統(tǒng)一、三地醫(yī)保結(jié)算系統(tǒng)差異巨大等問(wèn)題。

在教育方面，京津冀三地如何才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展？這對(duì)京津冀地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

要解決這些問(wèn)題，還得去牽“牛鼻子”?！笆杞夥鞘锥脊δ芫褪枪┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式。”蔡奇強(qiáng)調(diào)，“將一些非首都功能疏解出去，可以改善環(huán)境，提供更好的公共服務(wù)，還可以留白增綠，改善環(huán)境?！?/p>

三年來(lái)，北京通過(guò)堅(jiān)持疏控并舉，已經(jīng)疏解了一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)，以及一些醫(yī)院學(xué)校，并以此促進(jìn)了京津冀協(xié)同發(fā)展。蔡奇進(jìn)一步分析道，“從這點(diǎn)來(lái)看，所謂疏解就是更好地進(jìn)行公共服務(wù)資源配置，不一定集中在中心城區(qū)內(nèi)，可以擴(kuò)大到16區(qū)，乃至京津冀周邊地區(qū)?！蔽磥?lái)，北京市還將堅(jiān)定不移地推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

除了公共服務(wù)，在北京、天津、河北的郊區(qū)還存在一些貧困縣，多位專家學(xué)者甚至直接提出了“環(huán)首都貧困帶”的概念，這與京津冀地區(qū)的快速發(fā)展形成了鮮明對(duì)比，在京津冀協(xié)同發(fā)展大踏步向前進(jìn)的同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)，特別是貧困縣應(yīng)該如何發(fā)力呢？

在清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授劉玲玲看來(lái)，雖然京津冀地區(qū)的縣域發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，但有更多的機(jī)會(huì)?！霸谝粋€(gè)大都市圈，聚集那么多人口，城與城之間會(huì)有更獨(dú)特的商業(yè)模式。”劉玲玲分析道，“甚至有一天，河北某一個(gè)小鎮(zhèn)或者村莊依托當(dāng)?shù)靥厣Y源做出文章，就能吸引來(lái)自京津冀地區(qū)的大量游客。那時(shí)候這樣的小鎮(zhèn)在京津冀地區(qū)星羅密布，各種要素的流動(dòng)將更加密集?！?/p>

盡管愿景很美好，劉玲玲也指出了當(dāng)下面臨的主要難題。首先，末端交通不方便，很多偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)的交通建設(shè)仍存在短板。其次，是專業(yè)化水平不夠，還不能系統(tǒng)、有效地挖掘小鎮(zhèn)資源，形成特色亮點(diǎn)。第三，特色小鎮(zhèn)并不是孤立的，而是一個(gè)產(chǎn)業(yè)體系，包括產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)效率等方面還有待發(fā)展。第四，還受制于京津冀地區(qū)人民普遍的富裕程度與可供支配的閑暇時(shí)間。

實(shí)際上，針對(duì)這一難題，國(guó)家已經(jīng)有了部署?！熬┙蚣饺∈忻芮泻献?，在中央有關(guān)部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)下成立了環(huán)京津周邊貧困地區(qū)協(xié)作機(jī)制?！眹?guó)家發(fā)改委主任何立峰在3月6日舉辦的十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)道，“其主要內(nèi)容就是北京市和天津市從地方財(cái)力當(dāng)中擠出一部分資金，支持張承地區(qū)等環(huán)京津周邊問(wèn)題比較突出的縣加快發(fā)展，著力在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技應(yīng)用、提高人民生活水平和改善城鄉(xiāng)面貌上下功夫?！贝送?，他還表示，北京、天津的一些優(yōu)秀基層干部也將到周邊地區(qū)的貧困縣掛職，進(jìn)行工作上的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和配合；這些貧困縣的干部也到北京、天津地區(qū)掛職，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，共同尋找新的合作機(jī)會(huì)，共同推動(dòng)進(jìn)展。

“‘大城市病不僅是京津冀才有，這是一個(gè)全世界共同的難題，京津冀協(xié)同發(fā)展將會(huì)為有效推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群、成渝城市群、中原城市群、珠三角城市群等中國(guó)其他城市群協(xié)同發(fā)展，共同解決‘大城市病的問(wèn)題提供很好的示范范例?！焙瘟⒎鍙?qiáng)調(diào)。