“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”的新型養(yǎng)老保障體系研究
——以浙江省為例

□ 董紅亞

“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”的新型養(yǎng)老保障體系研究
——以浙江省為例

□ 董紅亞*

養(yǎng)老保障體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),其中政府和家庭的責(zé)任及其關(guān)系問題是最關(guān)鍵的內(nèi)容之一。探索建立“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制,對于構(gòu)建行之有效的新型養(yǎng)老保障體系,提高老年人的生活質(zhì)量具有重要的意義。浙江省對此進(jìn)行了實(shí)踐探索,形成了“政府—家庭”責(zé)任共擔(dān)模式的新型養(yǎng)老保障體系,取得了有益經(jīng)驗(yàn),具有先發(fā)性和典型性。進(jìn)一步完善新型養(yǎng)老保障體系,必須發(fā)揮政府主導(dǎo)責(zé)任,探索研究家庭養(yǎng)老社會(huì)政策。

政府-家庭共擔(dān)、互補(bǔ)協(xié)調(diào)機(jī)制;新型家庭養(yǎng)老

實(shí)際上,不僅在照護(hù)領(lǐng)域,而且在整個(gè)養(yǎng)老領(lǐng)域,正規(guī)組織和非正規(guī)組織都存在類似的,但內(nèi)涵更為豐富的關(guān)系,可進(jìn)一步概括為“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制。意即政府和家庭雖然在結(jié)構(gòu)上存在差別,但兩者可在不同時(shí)間、環(huán)境里相互配合,實(shí)現(xiàn)不同責(zé)任的分擔(dān)及功能的互補(bǔ),共同完成社會(huì)養(yǎng)老任務(wù)?！肮矒?dān)”是指無論從歷史發(fā)展,還是從內(nèi)在責(zé)任看,政府和家庭都是養(yǎng)老所不可或缺的重要責(zé)任主體;應(yīng)基于共同目標(biāo),共同努力、共擔(dān)責(zé)任?！盎パa(bǔ)”是指結(jié)構(gòu)、功能相異的政府和家庭,在養(yǎng)老保障過程中各有所重、各有所為,又相互促進(jìn)、互相補(bǔ)充,做到資源整合、有效利用。“協(xié)調(diào)”是指政策、法律、道德、文化等保障要素密切配合、分合有序,共同促進(jìn)政府和家庭履行職責(zé),實(shí)現(xiàn)整個(gè)機(jī)制的和諧運(yùn)行。這三者中,“共擔(dān)”是前提,“互補(bǔ)”是基礎(chǔ),“協(xié)調(diào)”是關(guān)鍵。

二、“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制的構(gòu)建意義

構(gòu)建“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”的養(yǎng)老保障機(jī)制符合我國國情,符合政府和家庭的各自職能,是解決養(yǎng)老保障問題的基本途徑,具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

首先,政府、家庭共擔(dān)責(zé)任是由我國老齡化特點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展階段決定的。我國的老齡化與其他先發(fā)國家比,具有完全不同的特點(diǎn)。一是老年人口總量大,程度深。2008年底,我國60歲以上老年人口已近1.6億,占總?cè)丝诘?2%;其中80歲以上人口1805萬,占老年人口的11.28%。到2020年,老年人口將達(dá)到2.48億,老齡化水平將達(dá)到17.17%,80歲及以上老年人口為3067萬人,占老年人口的12.37%。這樣龐大的老年人口和高齡人口數(shù)量集中于一國,在人類發(fā)展史上絕無僅有。二是路徑特別,農(nóng)村高于城鎮(zhèn)。農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)約1個(gè)百分點(diǎn)。這與發(fā)達(dá)國家城市人口老齡化水平一般高于農(nóng)村的特點(diǎn)相反。三是發(fā)展速度快,超前于現(xiàn)代化。除日本以外的發(fā)達(dá)國家65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤龔?%提高到14%,所用時(shí)間都在45年以上,進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)已基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,而我國可能只用27年時(shí)間,而且在尚未完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值剛超過1000美元時(shí)成為老齡社會(huì)的。

老齡化的上述特點(diǎn),直接造成社會(huì)供養(yǎng)成本提高、醫(yī)療支出增加、勞動(dòng)年齡人口萎縮、長期照護(hù)成本持續(xù)上升、農(nóng)村養(yǎng)老問題突出等問題,影響家庭和諧和社會(huì)穩(wěn)定。但我國社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展特征,并且處于人均G DP剛超過3000美元的現(xiàn)代化初期,不可能由政府或家庭等單一主體解決如此龐大的養(yǎng)老問題。

從政府方面看,總體財(cái)力不足。2008年,我國財(cái)政總收入6.1萬億元,人均G DP為3140美元左右,與發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)人均G DP一般都在5000到10000美元以上相比,政府一時(shí)難以建立全面的養(yǎng)老保障制度,提供高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老條件。而實(shí)際情況也是如此。如以2008年末參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)21890萬人計(jì)算,我國養(yǎng)老保障覆蓋人數(shù)為16.4%,加之享受最低生活保障部分老年人口、在各類收養(yǎng)性社會(huì)福利單位供養(yǎng)的189萬人,以及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的離退休人員,覆蓋人數(shù)估計(jì)不會(huì)超過20%。就標(biāo)準(zhǔn)來看,2009年以企業(yè)退休人員養(yǎng)老金居于全國各省區(qū)第一的浙江省來看,月人均也只有1445元。至于社會(huì)救助、社會(huì)福利等項(xiàng)目,針對的都是極少部分人群,標(biāo)準(zhǔn)更低。

從家庭方面看,一是表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的不足。2008年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元,農(nóng)村居民人均純收入4761元,在恩格爾系數(shù)城鎮(zhèn)為37.9%、農(nóng)村還高達(dá)43.7%的情況下,①本部分?jǐn)?shù)據(jù)來源:中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局《2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。家庭或個(gè)人自身難以通過市場購買的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老。二是表現(xiàn)為人力支持的不足。我國平均家庭規(guī)模從“三普”時(shí)的4.41人下降到2006年為3.17人,而且“四二一”家庭、核心家庭逐步增多;城鄉(xiāng)人口遷移和流動(dòng)加劇,導(dǎo)致空巢家庭增加。農(nóng)村青壯年大規(guī)模轉(zhuǎn)向城市就業(yè),使農(nóng)村養(yǎng)老問題更加突出。目前,城市老年空巢家庭已達(dá)到49.7%,農(nóng)村空巢和類空巢家庭已達(dá)到48.9%。②全國老齡辦副主任吳玉韶在2009年全國老齡統(tǒng)計(jì)和信息工作座談會(huì)上的講話。全國老齡工作委員會(huì)辦公室中國老齡門戶網(wǎng)站,2009 -4-2。家庭小型化及人口流動(dòng)加速,致使家庭養(yǎng)老資源減少,家庭已難以獨(dú)立擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老的重任。

其次,養(yǎng)老保障的復(fù)雜性、多樣性和政府、家庭的不同功能使互補(bǔ)成為可能和必要。老年人既有維持基本生活的物質(zhì)需要,也有心理慰藉等精神需要;既有身體許可時(shí)自我照護(hù)、照護(hù)他人的需要,也有生理衰弱時(shí)希望得到照護(hù)、有所依靠的需要;既有基于吃、穿等基本生活的低層次生存需要,也有基于愛和尊重等老有所為、自我實(shí)現(xiàn)的高層次需要。落實(shí)到每個(gè)老年人,這些需要因其不同的個(gè)性特點(diǎn),又體現(xiàn)出不同的需求。因此,多樣化、個(gè)性化的需要構(gòu)成了多層次的養(yǎng)老保障需求。這些特點(diǎn),要求提供保障的養(yǎng)老主體具有不同的功能,能夠調(diào)動(dòng)相應(yīng)的社會(huì)資源,同時(shí)實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合,給予滿足。

政府和家庭是兩類具有不同功能的組織。政府是正規(guī)組織,其優(yōu)勢在于能夠以國家強(qiáng)制力為后盾,調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源,解決養(yǎng)老面臨的共同問題。主要的辦法是通過建立完善的社會(huì)保障制度,實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老,依法依規(guī)維護(hù)老年人基本生活權(quán)益。其深刻意義在于,社會(huì)養(yǎng)老在整個(gè)社會(huì)范疇內(nèi),而不只是家庭或家族范圍內(nèi)考慮代際關(guān)系,分散風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)。同時(shí),它將分散于個(gè)人的資金、物資、人力等資源統(tǒng)一組織起來,通過法律法規(guī)、政策措施等國家強(qiáng)制力,調(diào)動(dòng)給有需要的老年人,從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源在全社會(huì)的有機(jī)整合。而提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù),不僅彌補(bǔ)了工業(yè)化社會(huì)造成的家庭養(yǎng)老人力支持上的不足,而且消解不規(guī)范的家庭照護(hù)可能帶來的隱患。

家庭是非正規(guī)組織,在社會(huì)成員的日常生活中發(fā)揮潛移默化的作用,其優(yōu)勢在于直接面對老人,了解老人的需求,因而體現(xiàn)出個(gè)性化。這種基于情感、日常生活互動(dòng)及義務(wù)自然形成的非正規(guī)組織,在老人日常照料、情感交流、應(yīng)付突發(fā)事件和提供包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的即時(shí)幫助時(shí),其作用為正規(guī)組織所不能。

強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老保障中重要職能作用,不是簡單的回歸傳統(tǒng),而是在健全完善現(xiàn)代社會(huì)保障制度前提下,在政府確立主體責(zé)任基礎(chǔ)上家庭職能的歸位。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老職能是全方位的,既有經(jīng)濟(jì)互助職能,也有精神互助職能。講家庭職能回歸,很大程度上是對家庭精神價(jià)值的肯定,推動(dòng)家庭在養(yǎng)老保障中發(fā)揮精神互助職能,并承擔(dān)力所能及的經(jīng)濟(jì)互助職能。而對經(jīng)濟(jì)的承擔(dān),則由我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展特征決定的。

再次,政府、家庭內(nèi)外軟硬的協(xié)調(diào)配合才能促進(jìn)養(yǎng)老保障體系的順利運(yùn)作。養(yǎng)老保障體系是指在一個(gè)特定社會(huì)對老年人群生活的支持系統(tǒng)。保護(hù)老年人的權(quán)益,滿足他們的基本需求是這個(gè)系統(tǒng)的首要原則和基本目標(biāo)。一般包括三方面內(nèi)容:一是為老年人提供的各種物質(zhì)保障;二是為老年人提供生活照料和情感寄托的人力資源保障;三是體系自身運(yùn)作的社會(huì)條件,包括政策、道德和法律支持,即養(yǎng)老的政策、道德、法治和文化保障。三個(gè)方面互相關(guān)聯(lián)、相互制約,前兩個(gè)是養(yǎng)老所需要的直接資源,第三個(gè)方面則屬于促使養(yǎng)老資源正常運(yùn)作的保障機(jī)制。

具體到實(shí)踐,養(yǎng)老保障體系還需要一定的運(yùn)行機(jī)制來保證,包括:一是負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老事務(wù)的從中央到地方的機(jī)構(gòu)及工作人員;二是相關(guān)制度、政策和法規(guī);三是養(yǎng)老的思想和觀念。從宏觀來講,健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置,完備的政策、法規(guī)配套既是政府在養(yǎng)老中主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn),也是確保養(yǎng)老行為實(shí)施及運(yùn)作的保證,是任何個(gè)人、家庭和其他社會(huì)組織都無法替代的;在某種意義上,也是促使從非正規(guī)養(yǎng)老到正規(guī)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變及提升的標(biāo)志。從微觀來說,養(yǎng)老最終或主要要落實(shí)到家庭成員身上,血緣親情是家庭養(yǎng)老的最淳樸天然的道德基礎(chǔ),但它是軟的、不穩(wěn)定的且具有很大的個(gè)人覺悟差異。只有通過外在的象征國家權(quán)利的政策、法律的強(qiáng)制,通過文化教育的滲透(主要是孝文化),才能把這種基于天然情感的樸素道德內(nèi)化為責(zé)任,并在觀念上強(qiáng)化、在行為上固化。從這一意義上講,作為社會(huì)現(xiàn)象的家庭養(yǎng)老,其強(qiáng)盛衰弱的變化與政府行為密切相關(guān)(姚遠(yuǎn),1999)。因此,政府和家庭的協(xié)調(diào),在本質(zhì)上的一致性,是養(yǎng)老保障體系有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

可見,確立“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制的意義在于,為解決我國目前面臨的養(yǎng)老保障問題的主要矛盾,即龐大的養(yǎng)老需求與有限資源供給的矛盾提供一條基本思路。一方面,數(shù)億老年人口需要吃、穿、住、醫(yī)等基本的物質(zhì)保障,需要生活照料和護(hù)理,需要精神慰籍和情感寄托。另一方面,滿足這一需求的資源比較有限,沒有一個(gè)主體能夠獨(dú)立擔(dān)當(dāng)。更重要的是,這一矛盾是在社會(huì)現(xiàn)代化過程中發(fā)生的,原有建構(gòu)在計(jì)劃體制上的、以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老保障體系被打破,而現(xiàn)代社會(huì)保障制度尚未健全,社會(huì)養(yǎng)老不能完全滿足養(yǎng)老需求,因而必須充分認(rèn)識(shí)政府、家庭不同的功能特征,使之共擔(dān)責(zé)任、互補(bǔ)協(xié)調(diào)?？梢哉f,“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”既是構(gòu)建新型養(yǎng)老保障體系的主要理念,也是其健康運(yùn)作的重要機(jī)制。

三、“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制類型及浙江實(shí)踐

浙江省提前全國13年進(jìn)入老齡社會(huì),老齡化程度較深。2008年底,60以上人口達(dá)到729.38萬人,占總?cè)丝诘?5.56%,其中80歲(含)以上人口110.06萬人,占老年人口總數(shù)的15.09%。省委、省政府一直來高度重視老齡事業(yè),探索形成了新型養(yǎng)老保障體系,較好地保障了老年人的基本生活權(quán)益,老齡事業(yè)整體水平走在全國前列。因此,浙江省的工作做法、經(jīng)驗(yàn)具有先發(fā)性和典型意義。

浙江省把解決養(yǎng)老問題放在整個(gè)大社保體系建設(shè)中,初步形成了具有浙江特點(diǎn)的新型養(yǎng)老保障體系。這一體系在注重政府承擔(dān)責(zé)任同時(shí),注意發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用,注意在不同的保障項(xiàng)目上體現(xiàn)政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人各自不同的作用,在實(shí)踐中體現(xiàn)為相應(yīng)的類型。

1、“政府主體—個(gè)人主體”型,最為典型的是社會(huì)保險(xiǎn)制度

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)。浙江和全國一樣,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌組成,個(gè)人和企業(yè)各自繳費(fèi)。已在部分縣市試行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇,財(cái)政支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是醫(yī)療保險(xiǎn)?；踞t(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同繳納,實(shí)行個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌制。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,雖然明確以家庭為參保單位,但在享受時(shí)仍以個(gè)人為單位。

社會(huì)保險(xiǎn)政策都在政府主導(dǎo)下完成的,有的還由國家強(qiáng)制力保證,如實(shí)施的“五險(xiǎn)合一”收費(fèi)辦法,由稅務(wù)機(jī)關(guān)直接收取;都強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任,個(gè)人交費(fèi),個(gè)人享受;個(gè)人交費(fèi)從工資中扣除或自行直接交納①社會(huì)保險(xiǎn)中個(gè)人繳費(fèi),嚴(yán)格說來和家庭成員沒有直接關(guān)系,但不排除有的家庭成員替代交納,特別是在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中。,政府通過管理使其增殖,或財(cái)政補(bǔ)貼的方式。因此,社會(huì)保險(xiǎn)體現(xiàn)出政府和個(gè)人主體的共同責(zé)任。

2、“政府主體—家庭主體”型,最為典型的是最低生活保障制度

浙江省從1996年開始就探索建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度,對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的困難群眾進(jìn)行補(bǔ)差救助。醫(yī)療、住房、司法、就業(yè)等其他社會(huì)救助項(xiàng)目,大都依托低保制度,通過家庭收入調(diào)查,獲得相應(yīng)的救助。

這一制度安排,把包括老人在內(nèi)的社會(huì)成員納入家庭,通過家庭成員的互助互濟(jì)達(dá)到保障基本生活的目的。在這類項(xiàng)目中,政府的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在資金、實(shí)物的無償給付,家庭必須保證共同生活的成員已盡最大努力而仍然不能達(dá)到基本生活水準(zhǔn),才有資格向政府申請救助。從這一意義上講,家庭的責(zé)任比較重。

3、“政府主體—家庭補(bǔ)充”型,最為典型的是老年福利服務(wù)制度

自上世紀(jì)90年代開始,浙江省先后探索社會(huì)福利社會(huì)化、構(gòu)建新型社會(huì)福利體系,實(shí)施集中供養(yǎng)工程等,目前初步形成了老年福利服務(wù)制度。截止2008年底,全省共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1388家,擁有床位數(shù)12.65萬張,入住老人8.11萬人。老年津貼制度是另一典型。從2006年開始,浙江省已有20多個(gè)市縣為沒有基本社會(huì)保障的農(nóng)村老年人實(shí)行生活補(bǔ)助金制度,補(bǔ)助金額每人每月30～100元不等。

這類制度主要由政府負(fù)責(zé)任,帶有普惠性。老年福利服務(wù)制度,政府其實(shí)起主體作用。一方面,國辦機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的孤寡老人基本沒有家庭。另一方面,當(dāng)老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)供養(yǎng)時(shí),其生活保障和服務(wù)的主要責(zé)任由政府或機(jī)構(gòu)承擔(dān),雖收費(fèi)但帶有一定的福利性質(zhì),家庭成員除非制度性的探視以外,沒有其他的約束。

4、“政府倡導(dǎo)—家庭主體”型,最為典型的是居家養(yǎng)老服務(wù)制度

2005年,全國老齡辦、民政部等在全國總結(jié)推廣的寧波等地的這一制度,通過購買服務(wù),社區(qū)組織負(fù)責(zé)落實(shí),形成相應(yīng)的工作機(jī)制,支持老人在家養(yǎng)老。到2008年,全省已有半數(shù)縣市開展此項(xiàng)工作,投入經(jīng)費(fèi)6034.5萬元,建立居家養(yǎng)老服務(wù)組織1162個(gè),享受政府補(bǔ)貼服務(wù)的老年人數(shù)達(dá)2.29萬人。除此外,就是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度。當(dāng)前我國大部分老年人,在經(jīng)濟(jì)上,通過自我養(yǎng)老和子女資助來實(shí)現(xiàn);服務(wù)上,通過個(gè)人自我照護(hù)、夫妻之間的相互支持和子女的照料來完成。

居家養(yǎng)老服務(wù)是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的創(chuàng)新,政府起著倡導(dǎo)的責(zé)任。出資建設(shè)社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施、為特殊困難老人購買服務(wù)、組織培訓(xùn)護(hù)理人員等,相對于家庭對養(yǎng)老的投入,主要還是倡導(dǎo)性的。至于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度,政府真正起著提倡作用。1993年,中共中央明確,“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,十四屆三中全會(huì)通過,1993.11.14。近年這一提法雖然不見正式文件,但事實(shí)上對絕大部分老年人來說,養(yǎng)老主要還是以家庭和自我為主。

5、“政府倡導(dǎo)—社會(huì)主體”型,最為典型的是老年人優(yōu)待制度

這一模式在老年保障中比較特殊?！独夏耆藱?quán)益保障法》及其浙江的實(shí)施辦法等,明確規(guī)定了對老年人的各方面優(yōu)惠措施,其實(shí)施主體是社會(huì)。社區(qū)為老服務(wù)也可視為這一類。1987年開始,浙江省逐步探索形成了包括為老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)系列。老齡系統(tǒng)同時(shí)實(shí)施社區(qū)老齡工作“3587工程”①社區(qū)老齡工作“3587工程”,即建立和完善社區(qū)老齡工作的3個(gè)組織(協(xié)調(diào)組織、中介組織、志愿者組織);建立健全社區(qū)為老年人服務(wù)的5個(gè)網(wǎng)絡(luò)(養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、生活照料網(wǎng)絡(luò)、文化教育網(wǎng)絡(luò)、權(quán)益維護(hù)網(wǎng)絡(luò)),開展社區(qū)老齡工作的8項(xiàng)任務(wù)(老年服務(wù)體系、健全老齡工作組織隊(duì)伍、整合工作經(jīng)費(fèi)保障體制和運(yùn)行體制、開展老年文體活動(dòng)、開展老年教育活動(dòng)、開展幫扶救助活動(dòng)、開發(fā)社區(qū)老年人才、維護(hù)老年人合法權(quán)益);實(shí)現(xiàn)社區(qū)老齡工作的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(老年工作機(jī)構(gòu)健全、為老服務(wù)設(shè)施完善、老年文化教育繳費(fèi)落實(shí)、老年活動(dòng)豐富經(jīng)常、組合字作用發(fā)揮明顯、老年權(quán)益得到維護(hù)、社區(qū)敬老氛圍濃厚)。。應(yīng)該說日益完善的社區(qū)為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),為居家老人提供了方便。

上述五種類型,進(jìn)一步歸納,可并為三種:“政府主體——家庭主體”型、“政府主體——家庭補(bǔ)充(倡導(dǎo))”型、“家庭主體——政府補(bǔ)充(倡導(dǎo))”型(見圖1)。從社會(huì)保險(xiǎn)制度的本源看,這一項(xiàng)目應(yīng)該是個(gè)人主體責(zé)任,但目前保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)不高,事實(shí)上沒有真正達(dá)到個(gè)人自主的程度,需要家庭成員互助作為補(bǔ)充,因此還屬家庭主體。社會(huì)主體,說到底是政府在后面的資金支持和人力、物力的投入,本質(zhì)上反映了政府主體責(zé)任,因而可歸納到政府主體中。這也是本課題把政府和家庭作為現(xiàn)階段最主要的主體予以凸顯,進(jìn)行研究的原因和意義所在。

圖1 “政府—家庭”責(zé)任共擔(dān)模式關(guān)系圖

四、完善新型養(yǎng)老保障體系的相關(guān)探討

浙江省的新型養(yǎng)老保障體系隨著現(xiàn)代化進(jìn)程仍處于不斷探索中。作為養(yǎng)老的兩個(gè)重要主體,政府和家庭都肩負(fù)著為老年人提供高質(zhì)量服務(wù)的責(zé)任。政府由于其特點(diǎn),具有主導(dǎo)性的優(yōu)勢;而家庭作用的發(fā)揮需要借助政策的力量進(jìn)行保障。因此,完善養(yǎng)老保障體系,必須有針對性地發(fā)揮政府的力量,克服薄弱環(huán)節(jié),探索研究家庭養(yǎng)老社會(huì)政策。

第一,切實(shí)履行政府構(gòu)建養(yǎng)老保障體系的主導(dǎo)職責(zé)。目前,養(yǎng)老保障的整體水平還不高,主要是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、保障待遇低、福利服務(wù)的面比較窄。2008年底,浙江省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)1293萬;有428.71萬人參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)91.7萬人。這三部分人數(shù)相加占全省人口的36%,如以3000萬農(nóng)村人口計(jì),則農(nóng)村覆蓋率只有17.3%。全省城鎮(zhèn)月人均養(yǎng)老金1445元,相比當(dāng)年城鎮(zhèn)年人均消費(fèi)支出15158元,是比較低的;農(nóng)村更低,從每月十多元到幾十元不等,與農(nóng)村年人均消費(fèi)支出7072元比,有明顯差距。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的人數(shù)只占老人數(shù)的1.1%;居家養(yǎng)老還剛剛起步,享受老年津貼人數(shù)約占農(nóng)村人口總數(shù)的4.3%。因此,政府必須切實(shí)負(fù)起主導(dǎo)責(zé)任,凡服務(wù)型政府應(yīng)該的職責(zé),都要認(rèn)真執(zhí)行到位。在理念上,改過去的“廣覆蓋”向“全覆蓋”轉(zhuǎn)變,不斷加大投入,使所有老年人都享有基本的社會(huì)保障,保持他們較好的生活水準(zhǔn)。

在構(gòu)建過程中,要認(rèn)真分析保障項(xiàng)目的性質(zhì),從其特點(diǎn)出發(fā),制訂相應(yīng)的政策措施。從強(qiáng)制性、統(tǒng)一性的角度看,社會(huì)保險(xiǎn)要強(qiáng)于社會(huì)救助,社會(huì)救助又強(qiáng)于社會(huì)福利。具體到各省(市、自治區(qū)),自主制定政策的權(quán)限不一,社會(huì)福利方面最大,社會(huì)救助次之,社會(huì)保險(xiǎn)最弱。

強(qiáng)制性:社會(huì)保險(xiǎn)→社會(huì)救助→社會(huì)福利

靈活度:社會(huì)福利→社會(huì)救助→社會(huì)保險(xiǎn)

因此,省政府和有關(guān)部門可以在社會(huì)福利、社會(huì)救助方面有更大的創(chuàng)新,不斷完善新型社會(huì)福利和社會(huì)救助體系,加快建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),制定嚴(yán)格的工作規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),以此提供高質(zhì)量的福利服務(wù)。要在全省建立統(tǒng)一的老年津貼制度。這一津貼有別于目前推出的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中財(cái)政補(bǔ)貼部分,其功能主要用于老年照護(hù)。要通過完善這些制度,確保老年人在經(jīng)濟(jì)上的自主性。從一定意義上講,只有保持經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性,才有人格上的完整性。而這正是政府的主要責(zé)任。

第二,確立起家庭養(yǎng)老社會(huì)政策理念。家庭養(yǎng)老作為傳統(tǒng)社會(huì)的主流養(yǎng)老方式,似是自然,但并不是自主發(fā)生作用的。因?yàn)閼?yīng)該做的并不等于實(shí)際就會(huì)做,從觀念到行為的轉(zhuǎn)變,在這里要受家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)、生活狀況的制約,有兄弟姐妹間推諉的沖突,受代際關(guān)系好壞的影響,有家庭不同成員道德境界、覺悟差異的不同等;因此,封建社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)通過政治、思想、文化,甚至于刑法的支持,把家庭養(yǎng)老上升到政府行為。正是由于長期嚴(yán)密、完整的監(jiān)督保障措施,才使得以天然的以血緣親情為支撐的養(yǎng)老行為,內(nèi)化為全社會(huì)自覺的責(zé)任;同時(shí)使養(yǎng)老在內(nèi)容上從物質(zhì)侍養(yǎng)到精神敬養(yǎng)得以完善,操作上通過日常禮儀、居住方式的規(guī)定得以具體化,行為上上升為政策、法律而得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。

在現(xiàn)代社會(huì)保障制度下,承認(rèn)家庭養(yǎng)老中的精神互助職能、力所能及的經(jīng)濟(jì)互助職能,可借鑒其中有益的做法,而不能僅僅停留在輿論的宣傳和道德的倡導(dǎo)上。要確立起家庭養(yǎng)老社會(huì)政策的理念,從法律、文化、道德、政策制度等層面,建立健全現(xiàn)代家庭養(yǎng)老社會(huì)政策,形成支持家庭發(fā)揮養(yǎng)老職能作用的良性機(jī)制。

第三,研究出臺(tái)支持家庭成員養(yǎng)老行為的政策。我國現(xiàn)行的政策、法律僅僅強(qiáng)調(diào)贍養(yǎng)老人是子女的義務(wù),而對子女應(yīng)有的權(quán)益卻未予明確。家庭養(yǎng)老要維系,家庭成員是其中重要的經(jīng)濟(jì)和人力保障資源,必須有對其行為的各項(xiàng)政策支持和規(guī)范引導(dǎo)。要把這些政策措施列入新型社會(huì)福利體系中:一是經(jīng)濟(jì)方面,對三代或二代以上均已60歲的同堂家庭給予個(gè)人所得稅方面的費(fèi)用扣除,或者給予財(cái)政補(bǔ)貼。在原有各種保障的基礎(chǔ)上,增加對有高齡老人的貧困家庭的補(bǔ)助金額。二是福利服務(wù)方面,凡贍養(yǎng)年邁父母的家庭,有優(yōu)先使用社會(huì)服務(wù)設(shè)施的權(quán)利。兩代均已60歲以上的家庭,優(yōu)先進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。凡與老人合住的家庭,住房面積可適當(dāng)放寬,對家庭住房緊張的要優(yōu)先優(yōu)惠劃撥住宅基地,以提供照護(hù)的方便。三是人力保障方面,鼓勵(lì)家庭成員進(jìn)行照料,給予家有80歲以上老人的家庭一定的年假,或者相應(yīng)的護(hù)理補(bǔ)貼。建立家庭社會(huì)工作者支持制度,對于養(yǎng)老照護(hù)出現(xiàn)困難的家庭,通過專業(yè)社會(huì)工作者給予指導(dǎo)。四是教育方面,主要是加強(qiáng)傳統(tǒng)道德教育和家庭美德教育,強(qiáng)化贍養(yǎng)老人是每個(gè)公民的責(zé)任意識(shí),創(chuàng)造一個(gè)孝敬老人的和諧環(huán)境。五是法治方面,大力宣傳維護(hù)老年人合法權(quán)益;把家庭養(yǎng)老納入鄉(xiāng)規(guī)民俗,利用子女婚嫁或父母進(jìn)入老年期的時(shí)候,簽訂《贍養(yǎng)老人協(xié)議書》,落實(shí)具體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)?！?/p>

(責(zé)任編輯:熊 覺)

D632.1

A

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養(yǎng)老保障體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),涉及政府、家庭、個(gè)人等各個(gè)主體。目前,主流的思潮是大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老,強(qiáng)化政府在養(yǎng)老中的責(zé)任。這固然是社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步,但從我國社會(huì)發(fā)展階段和老齡化的特點(diǎn)看,單純強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老,客觀上弱化了對家庭作用的培植,不僅不能解決養(yǎng)老問題,老年人的生活質(zhì)量也難以提高。因而有必要充分認(rèn)識(shí)新時(shí)期家庭養(yǎng)老職能的本質(zhì),確立起家庭養(yǎng)老社會(huì)政策意識(shí),構(gòu)建政府和家庭“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”的養(yǎng)老保障模式。

一、“共擔(dān)·互補(bǔ)·協(xié)調(diào)”機(jī)制的內(nèi)涵

我國老年學(xué)研究起步較晚,始于1982年維也納老齡問題世界大會(huì)后①1958年中國科學(xué)院建立的老年學(xué)研究室,主要研究和討論自然科學(xué)和老年醫(yī)學(xué)問題,涉及老年學(xué)理論研究很少。?？傮w看,存在數(shù)據(jù)豐富,理論貧乏的情況(李兵,杜鵬,2005)。政府和家庭等養(yǎng)老主體之間的關(guān)系問題也是如此,研究不多,或論之不詳。國際上與之相關(guān)是“平衡協(xié)調(diào)論”(“平衡理論”)和“功能區(qū)分論”(“責(zé)任分擔(dān)理論”)②熊躍根在《需要、互惠和責(zé)任分擔(dān)》一書里,把它翻譯成“平衡理論”和“責(zé)任分擔(dān)理論”;姚遠(yuǎn)在《非正式支持與研究綜述》一文中,把它翻譯成“平衡協(xié)調(diào)論”、“功能區(qū)分論”。,由美國社會(huì)學(xué)家Litwak等在20世紀(jì)60年代提出并發(fā)展起來,用于解釋和指導(dǎo)非正規(guī)組織(也稱“初級(jí)群體”,在養(yǎng)老領(lǐng)域里主要指家庭)和正規(guī)組織(政府、正規(guī)的養(yǎng)老組織)在老人照護(hù)上,互動(dòng)交換過程的一個(gè)理論。這一理論認(rèn)為,正規(guī)組織的發(fā)展并不能夠取代非正規(guī)組織的功能或降低其重要性;相反,它們之間存在著相互依賴、功能互補(bǔ)的關(guān)系,二者不是相互排斥、對立的。同時(shí),還強(qiáng)調(diào)應(yīng)在家庭等初級(jí)群體與正規(guī)組織之間保持協(xié)調(diào)關(guān)系(Litwak,1966;Sussman, 1977)。

董紅亞,女,浙江教育學(xué)院人文學(xué)院副教授,哲學(xué)碩士,主要從事中國傳統(tǒng)文化與為老服務(wù)等問題的研究。此文為2009浙江省社科聯(lián)立項(xiàng)課題——“現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度下家庭職能定位研究”(2009B24)成果之一。