城市管理視角下南京市積分落戶政策的內(nèi)容與背景分析

胡瑋玥

【摘 要】戶籍制度隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而調(diào)整。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期，積分落戶政策是大型城市戶籍制度的特別制定和大型城市人口管理政策的創(chuàng)新。南京市作為大型城市也出臺了積分落戶政策，目的是使城市外來人口有機(jī)會公開、透明地獲得與本地人口相同的社會福利和待遇，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，達(dá)到人口合理有序流動、提高政府城市管理水平。

【關(guān)鍵詞】城市管理；積分落戶政策；戶籍制度

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式已不適應(yīng)當(dāng)今城市管理的要求。2014年國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下文稱《意見》）指出“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。隨后，北上廣等城市率先出臺了積分落戶政策。南京市作為特大城市，在2016年12月27日出臺了《南京市積分落戶實(shí)施辦法》和《南京市戶籍準(zhǔn)入管理辦法》兩條新規(guī)，從2017年2月1日起，積分落戶政策正式在南京施行。

二、南京市積分落戶政策之基本認(rèn)識

（一）積分落戶政策的概念

積分落戶政策是在保持社會相對穩(wěn)定的條件下，為非本地戶籍人口提供公開、透明的落戶渠道，并且使有落戶需求人口在政策的指引下，合理安排自身規(guī)劃以符合積分落戶規(guī)定，從而達(dá)到人口合理有序流動的政策。

（二）南京市積分落戶政策的內(nèi)容解讀

根據(jù)《南京市積分落戶實(shí)施辦法》，申請積分落戶，必須同時滿足五個條件：持有本市有效居住證；在本市城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所；正在本市合法穩(wěn)定就業(yè)且近2年內(nèi)連續(xù)繳納社會保險；累計積分達(dá)到100分；無嚴(yán)重刑事犯罪記錄。此外，能否真正落戶南京，不僅要滿足這五個條件，還要根據(jù)積分的排名由高到低劃定拿到落戶資格的人口。

此外，新的政策對購房落戶還留了一定的過渡時間，這為之前就在為落戶南京市而購房的公眾提供了緩沖的時間，做到了政策的柔和轉(zhuǎn)變，減輕或避免了政策轉(zhuǎn)變過程中城市管理部門與公眾之間的矛盾。

（三）南京市積分落戶政策之目標(biāo)定位

1.建立公開透明的落戶渠道

南京市出臺積分落戶政策，對積分的內(nèi)容做了具體明確的規(guī)定，提供了公開、透明的落戶渠道，使真正想要落戶南京市的外來人口有明確的目標(biāo)，從而制定自身發(fā)展規(guī)劃。

2.吸引優(yōu)秀人才

相較于南京市之前的購房落戶政策，積分落戶政策涉及到文化程度、技術(shù)技能水平、納稅情況、表彰獎勵、社會服務(wù)、科技成果、帶動就業(yè)參保情況等方面，這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)更加全面、合理、科學(xué)，有利于吸引專業(yè)、高素質(zhì)的優(yōu)秀人才落戶南京。

3.加強(qiáng)政府對外來流動人身份市民化的控制

積分管理政策是一種漸進(jìn)的改革模式，其在策略上有助于政府保留對外來流動人口身份市民化進(jìn)程與速度的控制。由于積分管理最終依賴于準(zhǔn)入資格“分?jǐn)?shù)線”，政府非常易于進(jìn)行城市人口準(zhǔn)入總量控制【1】。

4.提高城市管理水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

南京市積分落戶政策對城市管理中落戶方面的工作有了科學(xué)、合理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，積分落戶政策的施行，會使得相關(guān)部門能夠合理的分配公共資源和公共服務(wù)。這樣提高了南京市政府部門的城市管理水平，同時也推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。

三、南京市積分落戶政策之背景

（一）戶籍制度作用的轉(zhuǎn)變

戶籍制度是一種社會管理制度，伴隨著我國社會轉(zhuǎn)型不斷做出相應(yīng)的調(diào)整。改革開放以來，戶籍制度開始起著相關(guān)利益分配、承載社會福利的作用。

（二）單一制的中央集權(quán)制度

隨著改革開放的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會得到了飛速的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，同時城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。針對這一問題，國務(wù)院于2014年發(fā)布了《意見》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度，結(jié)束城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但對大型城市特別指出“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。我國是單一制的中央集權(quán)的社會主義國家。南京市作為特大城市，根據(jù)國務(wù)院《意見》，建立積分落戶政策。

（三）城市資源供求不平衡

南京作為特大城市，有更多的就業(yè)機(jī)會和更好的公共資源與服務(wù)，戶籍“含金量”高。對于外來勞動力來說，即使沒有獲得當(dāng)?shù)貞艨冢谶@些城市就業(yè)獲得的高收入和基本公共資源服務(wù)帶來的收益，仍大于在其他中小城市獲得的收入和戶籍福利之和?！?】在這樣的現(xiàn)狀下，大量涌入的外來人口，雖然為南京市的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，但是公共資源與服務(wù)有限，無法承擔(dān)過多外來人口，因此仍要制定相應(yīng)的戶籍政策。

（四）北上廣積分落戶政策的出臺

在南京市出臺積分落戶政策之前，北京、上海、廣州等較發(fā)達(dá)城市已經(jīng)率先出臺了積分落戶政策。根據(jù)對南京市積分落戶政策的解讀，南京市的積分落戶政策借鑒了北京等城市的積分考核內(nèi)容，同時結(jié)合自身情況在考核內(nèi)容下制定了不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（五）南京市現(xiàn)狀

南京市作為特大城市，人口眾多，且受教育水平普遍較高，人口素質(zhì)較高。2013年南京市城鎮(zhèn)化率為80.5%，排全國第7位，主城已完全城鎮(zhèn)化，但使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展相匹配，促使城市健康發(fā)展，仍然是我國城市管理的方向之一，因此南京市在國務(wù)院的《意見》指導(dǎo)下，建立完善積分落戶制度。

南京市在出臺積分落戶政策之前實(shí)行的是購房落戶政策。購房落戶政策雖然有利于完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，但是購房落戶政策的評判標(biāo)準(zhǔn)太過單一，并沒有把學(xué)歷、職業(yè)技能水平、繳納社會保險和有無犯罪記錄等因素考慮在內(nèi)，難以吸引沒有經(jīng)濟(jì)能力購買成套商品房但知識水平高、專業(yè)素養(yǎng)高、有發(fā)展?jié)摿Φ那嗄耆后w。

四、南京市積分落戶政策之展望

首先，積分落戶制度是針對特定時期的城市和人口發(fā)展現(xiàn)狀的特別制定，我國發(fā)展迅速，當(dāng)背景轉(zhuǎn)變時積分落戶政策就要隨之調(diào)整甚至廢除，隨后制定新的政策，是暫時性的政策。此外，積分落戶是相對公平的政策，積分落戶為城市外來人口規(guī)定了落戶條件，保障了人口合理有序流動，有利于調(diào)控人口規(guī)模，維持社會穩(wěn)定。

【參考文獻(xiàn)】

[1]趙德余.廣東積分落戶管理政策的經(jīng)驗(yàn)及其對上海的啟示[J].科學(xué)發(fā)展，2013，（8）：109-112.

[2]楊永磊.農(nóng)民工“積分落戶”與“人地掛鉤”協(xié)同推進(jìn)研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2016，（2）：64-71.