海南省旅游業(yè)發(fā)展過程中的政府角色定位研究

林文曼

海南省的旅游業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，政府主導(dǎo)型的旅游管理模式在海南旅游發(fā)展過程中取得了一定的成績，政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象的存在，體現(xiàn)出政府主導(dǎo)有時也會出現(xiàn)一定的弊端，海南政府應(yīng)科學(xué)定位政府的旅游管理職能；正確處理政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會力量。

政府主導(dǎo)型的旅游管理模式在海南旅游發(fā)展過程中取得了一定的成績，而政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象的存在，也體現(xiàn)出政府主導(dǎo)有時也會出現(xiàn)政府服務(wù)不到位、替代市場職能、過度介入企業(yè)行為、違背旅游發(fā)展規(guī)律盲目建設(shè)等一系列的弊端，面對著海南旅游發(fā)展新形勢、新要求，現(xiàn)有的政府角色亟需進(jìn)行轉(zhuǎn)變。從海南旅游管理的角度出發(fā)，應(yīng)科學(xué)定位政府角色，從過去管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從現(xiàn)在的政府主導(dǎo)逐漸過渡到以政府引導(dǎo)為主。

一、科學(xué)定位政府的旅游管理職能

海南政府應(yīng)重新定位自己的管理角色，變身為海南旅游發(fā)展的“規(guī)劃者”、“引導(dǎo)者”、“規(guī)范者”和“協(xié)調(diào)者”。也就是說，海南旅游業(yè)的發(fā)展要立足于海南經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，為滿足旅游者的切身需求和提升高品質(zhì)的旅游服務(wù)質(zhì)量，在充分發(fā)揮市場配置作用的基礎(chǔ)上，政府既要充當(dāng)“規(guī)劃者”，要從大方向上把握旅游業(yè)的發(fā)展趨勢，整合各地區(qū)的旅游資源，科學(xué)合理地規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；又要充當(dāng)“引導(dǎo)者”，通過政策和觀念上的引導(dǎo)，鼓勵旅游企業(yè)參與旅游新產(chǎn)品的研發(fā)，扶持旅游企業(yè)的更好發(fā)展；其次充當(dāng)“規(guī)范者”，要減少對市場的直接干預(yù)，通過健全管理制度，監(jiān)督與規(guī)范旅游市場運(yùn)行環(huán)境；最后是充當(dāng)“協(xié)調(diào)者”，要改變舊模式下旅游資源歸部門所有和按市縣屬地管理的體制，著力建立起與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的、能夠統(tǒng)籌全省旅游資源管理的旅游管理體制，強(qiáng)化海南省旅游委的職能，協(xié)調(diào)地方部門和相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門間的合作，在有效整合旅游資源和實(shí)現(xiàn)旅游資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上，推動海南省旅游資源的統(tǒng)一規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)自然資源向旅游經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化。

由于旅游業(yè)發(fā)展涉及的相關(guān)利益主體除了政府外，還包括旅游社會組織（社會）、旅游企業(yè)和游客（市場），政府在今后海南旅游業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)與其他相關(guān)利益主體建立互動式的多向交流。政府在旅游政策制定時，應(yīng)引入社會與市場共同參與，增強(qiáng)政策民意基礎(chǔ)和有效性。

二、正確處理政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

建設(shè)服務(wù)型的旅游管理體制，既要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，正確處理好政府與市場之間的關(guān)系，又要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。政府只有在合理定位管理范圍和收縮權(quán)限的前提下，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的科學(xué)管理，形成“大旅游，小政府”的行業(yè)管理格局。

（一）正確處理政府和市場的關(guān)系

結(jié)合海南旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，針對存在的問題，要想正確處理好政府與市場的關(guān)系，一方面，政府要做到有所為有所不為，把該管的事情管好，不該管的事情放手給市場。做到市場機(jī)制能夠發(fā)揮積極作用、旅游社會組織和旅游利益相關(guān)者自己能夠解決的問題政府都不要干預(yù)。只有在市場失靈、提供旅游公共產(chǎn)品、解決旅游外部性不經(jīng)濟(jì)等方面，政府旅游管理部門才出面管理和協(xié)調(diào)。作為政府，要做的工作就是充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)上，為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供法律和制度保證，糾正“市場失靈”現(xiàn)象；建立服務(wù)型政府，按照市場規(guī)律整合企業(yè)資源，支持旅游企業(yè)的自主發(fā)展，在該退出的領(lǐng)域應(yīng)該堅決退出，該讓出的領(lǐng)域也要堅決讓出，不要與民爭利，指導(dǎo)市縣旅游部門用足用好下放的權(quán)力，壯大旅游市場主體實(shí)力，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分離。

另一方面，要不斷擴(kuò)大旅游的社會功能，下放自主經(jīng)營權(quán)給旅游企業(yè)，培育行業(yè)協(xié)會等非營利部門的力量。海南省旅游委成立后，已取消三項(xiàng)職責(zé)，劃出兩項(xiàng)職責(zé)。這是海南政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中第一次下放經(jīng)營權(quán)。這也說明，在“大旅游，小政府”的管理模式下，政府應(yīng)充分發(fā)揮旅游企業(yè)和相關(guān)組織的作用，培育扶持現(xiàn)代旅游企業(yè)、推行企業(yè)化經(jīng)營管理，讓它們與政府一起成為旅游管理的主體，共同推動旅游業(yè)的發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用

非營利部門參與公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)已成為世界發(fā)展的趨勢。美國著名學(xué)者德魯克曾說，非營利部門可以作為政府的補(bǔ)充，發(fā)揮巨大的作用。本文中所談到的非營利部門實(shí)指行業(yè)協(xié)會。在旅游業(yè)發(fā)展過程中，必須注意理順旅游管理部門與行業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系。海南省旅游委以及各市縣旅游管理職能部門應(yīng)從過去對旅游行業(yè)微觀主體的監(jiān)督管理中退出，引導(dǎo)和支持建立相關(guān)的旅游行業(yè)協(xié)會，并將旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展成為旅游企業(yè)行為規(guī)范的監(jiān)督者和規(guī)范市場秩序的營造者。

目前，海南省旅游協(xié)會作為省級綜合性旅游行業(yè)社會團(tuán)體，是海南旅游業(yè)發(fā)展中的重要組成力量。隸屬于海南省旅游協(xié)會的商務(wù)旅游分會、旅游教育分會、旅行社分會、飯店分會、景區(qū)分會、溫泉旅游分會等六大分會已分別建成。從海南省旅游委的角度講，應(yīng)在轉(zhuǎn)移政府職能到協(xié)會，強(qiáng)化旅游協(xié)會力量的基礎(chǔ)上，鼓勵更多的社會組織和個人投入海南旅游業(yè)的監(jiān)督與管理中，支持各種旅游企業(yè)聯(lián)合體的建立，如組建“海南省旅游聯(lián)合會”、“海南省旅游價格監(jiān)督委員會”、“海南省導(dǎo)游協(xié)會”、“海南省餐飲服務(wù)管理協(xié)會（已成立）”等行業(yè)協(xié)會，協(xié)調(diào)組織旅游市場各個領(lǐng)域中的企業(yè)發(fā)展。同時，將有關(guān)市場規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化制定的工作逐漸交給行業(yè)協(xié)會去承擔(dān)。

而對于旅游協(xié)會等行業(yè)協(xié)會而言，要主動承接旅游管理部門劃出的部分職責(zé)，協(xié)助省旅游委監(jiān)督行業(yè)管理，要加快市場化的步伐，積極發(fā)展行業(yè)協(xié)會等產(chǎn)業(yè)中介組織，立足于服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)行業(yè)、服務(wù)會員，協(xié)調(diào)旅游行業(yè)的各方利益，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展和海南旅游市場的健康發(fā)展。

（作者單位：瓊臺師范學(xué)院）