重大PPP項(xiàng)目投資失敗案例分析

亓子金

摘 要 本文通過案例分析方法及工程經(jīng)濟(jì)學(xué)中NPV的測算方法對近幾年的杭州灣跨海大橋投資項(xiàng)目進(jìn)行了分析，從宏觀原因與項(xiàng)目內(nèi)部原因著手，收集了當(dāng)時(shí)的可行性分析報(bào)告進(jìn)行對比，總結(jié)出該項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期成功的原因，并對未來我國PPP模式的健康發(fā)展給出了建議。

關(guān)鍵詞 PPP 杭州灣跨海大橋 投資分析

一、PPP模式概述

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。近幾年，PPP項(xiàng)目受到越來越多的關(guān)注，國內(nèi)外出現(xiàn)了很多公私合營，投資重大項(xiàng)目的案例。

作為PPP典型項(xiàng)目的杭州灣跨海大橋投資項(xiàng)目，是我國民營企業(yè)與國家聯(lián)合投資建設(shè)的首例。但從經(jīng)濟(jì)效益上來看，該項(xiàng)目卻是失敗的。建成后五年以來杭州灣跨海大橋投資項(xiàng)目遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的客流量，收益也不盡樂觀，很多企業(yè)紛紛撤資。對于該項(xiàng)目的分析有助于我們及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為其他重大的公私合營項(xiàng)目投資提供借鑒。

二、杭州灣跨海大橋失敗原因分析

本文通過對于項(xiàng)目外部的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素以及項(xiàng)目本身可行性的研究來分析杭州灣跨海大橋項(xiàng)目投資失敗的原因。

（一）外部因素分析

1.政治。第一，法律制度不完善。由于杭州灣跨海大橋籌劃建設(shè)期間，我國PPP項(xiàng)目仍處于探索和推廣階段，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了類似的項(xiàng)目，但相關(guān)法律法規(guī)并不完善。在合作過程中可能由于法律條款的更改使得相關(guān)公私合營各方利益受損。第二，審批、決策周期長?；A(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目需要經(jīng)過各級政府相關(guān)部門的審批，程序多、周期長。但市場變化迅速，作為私人企業(yè)的一方，一旦市場出現(xiàn)變化，很難根據(jù)市場變化迅速做出有效調(diào)整，存在滯后期。第三，政府出于“為人民服務(wù)”的目的，會建設(shè)許多類似的項(xiàng)目，而項(xiàng)目的建設(shè)則會讓相應(yīng)項(xiàng)目之間產(chǎn)生商業(yè)競爭，一定程度上損害私營企業(yè)的利益。在杭州灣跨海大橋開工建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅50公里的紹興杭州灣大橋就已開工，2013年建設(shè)的嘉紹大橋更讓杭州灣跨海大橋“雪上加霜”。僅從小車通行費(fèi)而言，嘉紹大橋就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于杭州灣跨海大橋，杭州灣大橋深受其苦。

2.經(jīng)濟(jì)因素。第一，市場需求不足。從2003年發(fā)布的《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》中預(yù)測2012年車流量可達(dá)1415.2萬輛，而實(shí)際車流量只有1252.44萬輛，市場需求明顯不足。預(yù)計(jì)的收益高于實(shí)際收益。預(yù)期收益的誤判使得民企決策失誤，出現(xiàn)了資金缺口。第二，收入來源單一，受市場風(fēng)險(xiǎn)影響較大。通行費(fèi)是大橋的唯一的收入來源，當(dāng)出現(xiàn)通貨膨脹、利率變化等導(dǎo)致民營企業(yè)無法及時(shí)調(diào)整，影響后續(xù)資金的注入。

3.其他因素。私營企業(yè)不僅建設(shè)時(shí)要考慮技術(shù)設(shè)計(jì)問題，而且建成后運(yùn)營，也要考慮如何降低成本，提高收益。由于杭州灣施工條件復(fù)雜，因此采用常規(guī)設(shè)計(jì)方案和施工方法很難滿足工期要求。諸多技術(shù)難點(diǎn)使民營企業(yè)對大橋建設(shè)及維護(hù)的成本大大提高，成為影響其收益的一個重要因素。

此外，杭州灣氣象復(fù)雜多變，災(zāi)害性天氣時(shí)有發(fā)生，氣象條件對于項(xiàng)目的盈利也有很大的影響。

（二）內(nèi)部因素分析

1.對于收益率的過高估計(jì)也是項(xiàng)目失敗的原因之一。據(jù)寧波政府報(bào)告預(yù)計(jì)收益率為12%～15%，但運(yùn)營后的實(shí)際收益卻與預(yù)測相差甚大。杭州灣大橋公司去年一季度的短期融資券募集說明書稱，公司爭取到2015年達(dá)到投資收益率8%的目標(biāo)。實(shí)際上2011年收益率不足4%。

本文利用NPV簡單計(jì)算。已知初始投資107億，2011年的可行性報(bào)告中追加投資至136億，原因?yàn)樵牧铣杀驹黾?，其?0%來自銀行貸款。預(yù)計(jì)使用壽命100年，收費(fèi)年限30年。當(dāng)年銀行貸款的利率為5.76%。按一年期國債利率，取資金時(shí)間價(jià)值利率為5.41%。則計(jì)算在不計(jì)維護(hù)成本和折舊成本的情況下，若使NPV大于0，則年過路費(fèi)至少需收入16億，包括每年需還貸款6.7395億。而2013年上半年收入只有6.43億。假設(shè)上半年與下半年收入一致，也只有12.86億，與要達(dá)到的16億相差甚遠(yuǎn)。所以，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到當(dāng)初預(yù)估的收益率。

2.分紅與虧損分擔(dān)不合理。民營企業(yè)可以得到的分紅太少，但承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)卻很大，而且企業(yè)也并不具備足夠大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。環(huán)馳軸承集團(tuán)在杭州灣大橋發(fā)展有限公司中的資金接近1億元，占總股本的不到2%。該公司自大橋成立最高的一次分紅是200多萬，幾年來拿到的分紅還不到最初投資的零頭。

（三）研究結(jié)論

從經(jīng)濟(jì)效益來講，該項(xiàng)目是失敗的，許多最初參與的民營企業(yè)都賣出股份，2013年上半年，杭州灣大橋項(xiàng)目的三大國有股東所占股份已經(jīng)占到了總股本的85%，剩余民營企業(yè)所占股份中，最高的也不過2.6%，最低甚至只有0.13%。原因主要在于從大橋開通至今的實(shí)際車流量與《可行性研究報(bào)告》中對車流量的預(yù)測一直存在巨大的差距。實(shí)際利潤只有預(yù)測利潤的1/8。

但從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體角度而言，杭州灣大橋的建設(shè)對寧波和杭州灣整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展都具有深遠(yuǎn)的、重大的戰(zhàn)略意義，它已經(jīng)不再僅僅屬于一個投資項(xiàng)目的范疇。大橋的建設(shè)有利于與上海接軌上海，擴(kuò)大開放，提高浙江省特別是嘉興市和寧波市對內(nèi)對外開放水平，增強(qiáng)綜合實(shí)力和國際競爭力，推動長江三角洲地區(qū)合作與交流。

因此，作為國內(nèi)首個PPP項(xiàng)目的杭州灣跨海大橋，雖然從經(jīng)濟(jì)效益上并不可行，但是卻給周邊地區(qū)帶來了實(shí)實(shí)在在的發(fā)展。

（四）研究建議

通過對杭州灣跨海大橋投資項(xiàng)目失敗原因的分析，本文對于PPP項(xiàng)目運(yùn)作的可行之策給出了以下幾點(diǎn)建議：

1.明確政府與民營企業(yè)的角色劃分。在推行PPP模式應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中時(shí)，要明確政府和企業(yè)的角色和相應(yīng)的職能、責(zé)任，各司其職。作為私營企業(yè)，要積極發(fā)揮資金優(yōu)勢，及時(shí)反應(yīng)市場變化；作為政府要為私營企業(yè)保駕護(hù)航，有效監(jiān)管。在收益方面，企業(yè)可與政府協(xié)議合理的分紅方式。在風(fēng)險(xiǎn)方面，政府則可以多承擔(dān)一些，以減輕民間投資的壓力。

2.倡導(dǎo)投資主體多元化。由于PPP項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)設(shè)施具有投資數(shù)額大、投資周期長、成本回收慢等特點(diǎn)，在進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，可以實(shí)行投資主體多元化，避免少數(shù)民營企業(yè)控股現(xiàn)象，減少部分民營企業(yè)撤資帶來的震動。

3.健全相應(yīng)的法律法規(guī)。PPP模式的順利推進(jìn)，需要法律法規(guī)的約束。雖然現(xiàn)在我國已經(jīng)出臺了很多相關(guān)的政策法規(guī)，但對于PPP項(xiàng)目中企業(yè)的所有權(quán)、如何融資、如何盈利以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的規(guī)定并不夠完善。只有不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，才能更好地保證民營企業(yè)的利益，鼓勵更多的民營企業(yè)愿意并積極參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來，激發(fā)市場的活力。

三、結(jié)語

PPP模式在我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，具有不可比擬的優(yōu)勢，但也存在著許多風(fēng)險(xiǎn)。杭州灣跨海大橋雖然存在失敗的方面，但也為今后PPP模式的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，要采取科學(xué)方法合理管理，將PPP模式的優(yōu)勢發(fā)揮到最大，促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。

（作者單位為中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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