淺談地方政府債務管理

郭彥君　楊海濤

摘 要 近些年來，為了促進國民經濟穩(wěn)定發(fā)展，保障國民的生活水平，應對國際金融危機，很多地方政府通過大量舉債來搞投資，由于地方政府債務規(guī)模不斷增加，債務管理中存在諸多問題，于是釀成了財政風險。本文通過剖析中國地方政府債務的歷史和現狀以及國外地方政府債務的管理，提出了解決地方政府債務問題的建議，希望對地方政府債務管理起到一定的作用。

關鍵詞 地方政府債務 顯性債務 隱性債務 地方政府債務風險

一、我國地方政府債務的歷史和現狀

新中國成立初期，我國東北地區(qū)和其他一些省份曾經發(fā)行過地方政府債券。1994年我國出臺《預算法》，規(guī)定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但事實上很多地方政府仍然變相以各種名義發(fā)行地方政府債券。

（一）中國地方政府債務的歷史

1978年之前地方政府主要的負債形式有兩種：第一種是地方借款。第二種是出于擴大建設資金的考慮，部分地區(qū)由地方政府發(fā)行“經濟建設公債”。

（二）中國地方政府債務的現狀

第一，1978～1992年，地方舉債受到嚴格控制。

第二，1992年以后，地方政府性債務問題凸現。

第三，1998年中央轉貸地方債。

第四，2009年中央代發(fā)地方債。

二、中國地方政府債務管理中存在的問題

要使地方政府債券走向常規(guī)化和規(guī)范化，除了要修訂《預算法》，在法律上給予許可以外，還需要有一系列的制度約束保障，尤其需要從制度上解決以下幾個重要問題：

第一，如何有效控制發(fā)債規(guī)模。

第二，如何保證地方債券資金的有效使用。

第三，如何加強地方債券的法治監(jiān)督和透明度。

三、關于我國地方政府債務管理問題的分析

我國目前還沒有建立起合理的地方債券發(fā)行規(guī)?？刂婆c配置機制，各級政府財政透明度有待加強，國務院對各級政府的資金需求情況、地方債務總量及結構情況掌握不十分準確，債券發(fā)行量多少，額度按照何種規(guī)則分配到省級政府，省級政府又如何分配到地市縣級政府沒有一定的衡量標準。發(fā)行額度過高，地方政府舉債過多，容易加大債務風險；發(fā)行額度過低，無法滿足地方政府的資金需求。個別地方領導為片面追求政績，大力舉債進行基礎設施建設，存在部分面子工程缺乏全面考慮重復建設問題，部分項目未進行科學評估，投入資金出現劣質工程等問題，導致債務資金投資效率偏低。

四、對我國地方政府債務處理的建議措施

第一，世界上許多國家和地區(qū)都已經有了相對成熟的公債市場，以及相應的發(fā)行、償還、管理制度，并積累了較為豐富的地方政府債務管理經驗，美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券、銀行借款和融資租賃等形式進行債務融資，日本地方政府債務管理以行政控制為主，通過嚴格的地方政府債務計劃與協(xié)議審批制度實現地方政府債務精細化管理。

美國和日本的地方政府債務管理中有很多值得我國借鑒的地方：

一是應嚴格確定地方政府舉債權。

二是應嚴格控制地方公債發(fā)債規(guī)模。

三是地方公債的預算管理。

四是客觀、權威的信用評級。

五是風險預警機制。

六是透明度要求。

第二，政策建議。

一是完善市場發(fā)行機制?？刂频胤脚e債的規(guī)模，中央政府要對省級政府債務的債務總量、結構等統(tǒng)籌兼顧，明確審批依據、發(fā)行規(guī)模的計算公式，正確評級省級政府債務情況、財務狀況，充分估計地方防范債務風險的能力，再確立地方債務發(fā)行規(guī)模，要完善制度，做到風險與利率相匹配，進一步防范風險。

二是優(yōu)化債務結構。規(guī)范地方政府舉債行為，明確中央、地方以及各級政府部門間的財權事權，按照地方實際財政能力配備相適應事權。同時要完善轉移支付體系，加大對貧困地區(qū)一般轉移支付比重，緩解當地政府財政壓力。另一方面，要依靠融資工具創(chuàng)新多元化的融資方式，將融資主體由政府部門為主轉向政府與私人部門相結合，引導社會資金進入，通過特許經營權、財政補貼等途徑支持PPP項目，鼓勵社會資本參與城市公共基礎設施建設投資。

三是健全償債機制。我國目前已基本建立地方債務償還機制，但從執(zhí)行情況看，地方政府往往是在還本付息當年才會安排預算資金進行債券本息的兌付，如果當年出現地方政府收入突然大幅下滑的突發(fā)狀況，地方政府可能無法及時兌付其債務本息。因此，應該建立償債基金機制，將部分預算資金和地方債務融資項目的收入納入償債基金范疇，保障償債資金的穩(wěn)定性。

四是加強信息披露監(jiān)管。在資金使用和償還過程中，建立信息集中披露機制，嚴格財政紀律約束，加強中央、債權人、公眾三方監(jiān)督，募集資金應交由第三方保存，實行?？顚Ｓ?，定期檢查資金使用情況，引入事后懲罰機制、責任追溯機制，通過健全相應的法律法規(guī)建立法治化的管控機制，監(jiān)督和考核可以避免地方政府盲目舉債和過度舉債行為，提升債務資金使用效率。

五、結語

我國當前地方債發(fā)行和債務管理正處在探索發(fā)展進程中，我們應結合我國地方債發(fā)行中值得重視的風險問題，借鑒外國地方政府債務管理有益的地方，完善市場發(fā)行機制，優(yōu)化債務結構，健全償債機制，加強信息披露監(jiān)管，制定適合我國國情的債務管理制度。

（作者單位為大連財經學院）

[作者簡介：郭彥君（1996—），女，遼寧大連人，本科。]