以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設的路徑研究

摘要：新型城鎮(zhèn)化PPP模式不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設模式，引入社會資本，實現(xiàn)政府與社會資本合作，提升了新型城鎮(zhèn)化的質量和效益。以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設尚處于實踐探索階段，在推進過程中遇到了如相關法律法規(guī)不健全、政府與市場邊界不清等諸多問題和挑戰(zhàn)。這些問題對新型城鎮(zhèn)化PPP項目順利實施和運行起到阻礙作用，在未來推進過程中需要各方凝心聚力，共同推進，采取相應措施政策不斷改進和完善這一模式，大力推進國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有效實施。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化PPP模式社會資本

城鎮(zhèn)化是人類文明進步和世界經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是衡量一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要標志。新型城鎮(zhèn)化是促進經濟增長和社會發(fā)展的引擎，是擴大內需、增加就業(yè)的關鍵，是推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，改善民生的重要主力點。因此，為促進經濟社會發(fā)展，必須推進新型城鎮(zhèn)化建設。截止2016年底，我國城鎮(zhèn)化率達到5735%，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)展目標，在2020年我國城鎮(zhèn)化率有望達到60%左右，再實現(xiàn)1億農村轉移人口城鎮(zhèn)落戶。未來新型城鎮(zhèn)建設體量較大，任務較重，需要創(chuàng)新模式與機制，激發(fā)社會資本活力，推進新型城鎮(zhèn)化建設，提高新型城鎮(zhèn)化建設的質量和效益。PPP模式以授予特許經營權為基礎，以全程合作、利益共享和風險分擔為特征，注重契約精神、合作意識。PPP模式將大量社會資本引入新型城鎮(zhèn)化建設中，從短期看，可破解融資困境，有效控制成本，直接擴大投資規(guī)模，增加就業(yè)，擴大內需，拉動經濟增長；從長期來看，可優(yōu)化供給結構，改善基礎設施狀況，提高公共服務和產品的供給效率，化解新型城鎮(zhèn)化建設的風險。

一、以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設的運行機制分析

新型城鎮(zhèn)化PPP模式是一種創(chuàng)新模式，引社會資本入新型城鎮(zhèn)化領域，實現(xiàn)政府和社會資本合作，改變了以往政府作為單一投融資主體模式，在具體運作上有諸多創(chuàng)新之處，促使著新型城鎮(zhèn)化建設持續(xù)推進。

（一）以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化運行機制分析

PPP模式的本質是政府與社會資本的合作，核心是將市場機制引入公共服務領域，特征是政府與社會資本方的全程合作、利益共享和風險共擔，具體方式是特許經營、購買服務和股權合作，目的在于保障地方政府順利開展基礎設施建設或提供公共物品和服務，以求達到社會效益的最大化。

1合作伙伴關系。在PPP模式下，政府和社會資本不再是過去的管控與被管控關系，而是合作伙伴關系。雙方簽署一系列的合約和協(xié)議明確各自的權利和義務，共同出資成立項目公司作為投資和開發(fā)主體，在合作過程中，雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，提高運作效率。

2運作方式。通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，政府采取一體授權，給予項目公司自主權，雙方形成長期穩(wěn)定的合作關系。政府提供政策支持，創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮監(jiān)督作用。社會資本方以墊付、籌資等方式投入初期資金，發(fā)揮技術管理等優(yōu)勢。項目公司主要負責土地整理、基礎設施建設、公共產品和服務提供、產業(yè)導入和發(fā)展以及運營維護等，提供投資、建設、運營、維護等一攬子服務。政府與社會資本通過合作引入市場機制，優(yōu)化資源配置，提升城市資源價值，滿足政府、企業(yè)和公眾的需求。

3利益共享機制。激勵社會資本積極與政府展開合作參與新型城鎮(zhèn)化建設的主要動力包括開拓新興業(yè)務，實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型發(fā)展，獲取合理收益等，而政府則是希望通過PPP模式，加快新城建設開發(fā)進程，產業(yè)引進和發(fā)展，保障新增就業(yè)和新增稅源，緩解政府財政壓力，提高公共產品服務的質量和效率，獲得社會綜合收益，增進社會公共福利等。利益共享機制在項目起初雙方就在協(xié)議中約定，利益共享應遵循雙方各自承擔風險和權利義務的大小來定。PPP模式正是通過政府與社會資本方的合作實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會福利的增進，平衡政府、企業(yè)和公眾各方利益，實現(xiàn)多方共贏。

4風險分擔機制。風險分擔是政府與社會資本合作根據各自承擔不同風險的能力，合理分擔項目不同風險，能夠最大程度的控制和避免風險，降低項目風險影響程度。社會資本方的能力聚焦于區(qū)域整體規(guī)劃與開發(fā)能力、基礎設施建設、大規(guī)模資本運作能力、產業(yè)整合與招商能力等市場化運作。而政府的能力則聚焦于提供土地資源、政策支持和合法授權項目主體負責城市規(guī)劃建設與運營管理等。因此，社會資本方主要承擔經營風險、債務風險等。而政府在PPP模式中實現(xiàn)職能角色轉變，由經營管理者轉變成監(jiān)督合作者，承擔的風險主要有政策風險、法律風險等。雙方根據各自的優(yōu)勢承擔相應的風險降低了項目總風險，提高項目成功率。

（二）新型城鎮(zhèn)化PPP模式的創(chuàng)新之處

以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設，引入市場機制，優(yōu)化資源配置，增進了社會福利。政府擁有土地、政策等資源，社會資本方擁有資金、技術、人才、管理的優(yōu)勢，雙方之間建立平等的合作關系，通過特許經營，購買服務、股權合作等方式，整合城鎮(zhèn)化建設資源，提供公共服務和產品。這種模式諸多創(chuàng)新之處帶來了巨大經濟效益和社會效益。

1整體開發(fā)。新型城鎮(zhèn)化PPP模式，引入社會資本，改變傳統(tǒng)開發(fā)模式，實現(xiàn)政企合作，將新型城鎮(zhèn)化的一攬子服務交由社會資本方來提供，社會資本方從全局出發(fā)，根據資源稟賦、城鎮(zhèn)發(fā)展、產業(yè)發(fā)展、土地升值等方面做出整體規(guī)劃和頂層設計，從前期策劃規(guī)劃、土地整理、基礎設施建設到后續(xù)產業(yè)導入升級、歷史文脈傳承等進行分階段分步驟實施，統(tǒng)籌公益性和經營性項目，提升城鎮(zhèn)品質，形成人口和產業(yè)吸引力，推動區(qū)域經濟合理布局協(xié)調發(fā)展。

2產城融合。以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設，在前期完成基礎設施建設、公共產品和服務提供的基礎上，后期結合新城具體實際情況，進行相關產業(yè)導入、孵化和培育，改變了以往的“造城不造業(yè)”舊的開發(fā)模式，既造城又造業(yè)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)結合發(fā)展，新城老城協(xié)調發(fā)展，進行產業(yè)鏈優(yōu)化配置，實現(xiàn)產城融合發(fā)展。

3“N位一體”。在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中，社會資本方提供“N位一體”的服務，從前期的土地整理、基礎設施建設及運營、公共服務提供到后期產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)導入及運營等，社會資本方都發(fā)揮著主導作用。社會資本利用其全產業(yè)鏈優(yōu)勢，整合新城開發(fā)資源，科學規(guī)劃，整體布局，從投資、開發(fā)、建設、運營、維護等方面提高了運作效率，降低了項目成本，科學有效地推進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

二、以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素

以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設尚處于探索實踐階段，還未成熟，在這一過程中出現(xiàn)了諸多問題，制約著資源配置效率的提高，影響著項目的運作效率和順利實施，也關系著在未來這一模式能否成功推廣落地。

（一）法律法規(guī)還不健全

目前，我國還沒有專門針對新型城鎮(zhèn)化PPP模式的法律法規(guī)，僅是國務院及各級部門根據國務院政策要求制定的各類管理辦法，以此作為新型城鎮(zhèn)建設PPP模式運行的規(guī)范性文件。相關文件管理辦法雖多，但還不健全和完善，難以形成系統(tǒng)化、制度化的框架體系，可操作性不強，法律層級不高，不夠規(guī)范和穩(wěn)定。此外，各規(guī)章制度之間存在著矛盾與沖突，使得地方政府和社會資本無所適從。法律法規(guī)缺位為新型城鎮(zhèn)化PPP項目順利運行帶來了困難，難以保障社會資本的投資權益，增加了投資風險。

（二）政府與市場邊界不清

新型城鎮(zhèn)化建設引入PPP模式后需要政府由以往的管理經營者轉變成參與監(jiān)督者，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提升新型城鎮(zhèn)化的質量和效益。在新型城鎮(zhèn)化PPP項目中政府職能定位于提供政策和法律保障，創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮統(tǒng)協(xié)調監(jiān)督作用等。但是，由于職能轉變是需要一個過程以及受政府對PPP模式認識程度的影響，仍然存在著政府職能錯位、越位、過度干預等問題，具體表現(xiàn)為政府與市場的邊界不清，政企關系中角色定位不準，政府監(jiān)管界限不明，過多直接干預項目運作等等，這些問題降低資源配置效率，偏離了引入PPP模式的初衷。因此，需要清晰界定政府與市場邊界，實現(xiàn)政府職能轉變，順利有效推進項目實施。

（三）風險分擔機制不合理

雖然新型城鎮(zhèn)化PPP這一模式最初設計要求合理分擔風險，但是在實際操作中，由于政府部門追求項目的公益性，而社會資本作為企業(yè)追求一定收益回報，兩者出發(fā)點不同，加上人們的有限理性、交易成本、信息不對稱以及未來不確定性，契約的擬定難以完全涉及或覆蓋未來發(fā)生的風險和不確定性，或契約中一些條款也難以完全執(zhí)行，因此不完全契約理論強調當出現(xiàn)不可預期重大變故或是關鍵要素發(fā)生重大變化導致任何一方所擔風險不符合原則性規(guī)定時，雙方都擁有啟動再談判以變更合約的權利，通過再談判來解決契約失效或是未盡的情況。此外，缺乏獨立的第三方機構監(jiān)督PPP項目風險分擔過程和項目參與者是否按照約定承擔相應風險或采取有效控制風險的措施。

（四）項目收益機制不健全

新型城鎮(zhèn)化PPP項目的回報率與社會資本所追求目標收益率存在著偏差。與從商業(yè)銀行等金融機構獲得融資的成本相比較，新型城鎮(zhèn)化PPP項目的回報率對社會資本來說吸引力并不大，使得社會資本在新型城鎮(zhèn)化PPP項目選擇時慎之又慎，項目落地的速度比較慢。此外，部分項目具有公共產品屬性，目前還沒有較好的解決方式來提高這類項目的收益率。非經營性、準經營性和經營性項目的價格制定調整基礎存在較大差異，需要盡快根據不同項目的成本變化、投資回報率等建立價格制定調整機制。因此，如何保證各類項目合理收益需要社會資本在實踐中與政府部門協(xié)調合作探索。

（五）監(jiān)管體制存在障礙

目前我國政府對PPP項目的監(jiān)管體制還不完善，存在著各級地方政府多頭監(jiān)管的問題，難以明確具體職責，沒有形成獨立、綜合的監(jiān)管機構，監(jiān)管范圍狹窄，缺乏統(tǒng)一性和全局性。相關規(guī)范文件只是規(guī)定政府相關部門根據相關法律履行監(jiān)管職責，對具體監(jiān)管操作如監(jiān)管層級、監(jiān)管協(xié)調以及績效考核并沒有做出明確規(guī)定，這一方面會造成多頭監(jiān)管，導致項目審批監(jiān)管程序復雜、難以落實監(jiān)管責任，增加監(jiān)管成本，產生行政成本，造成項目推進緩慢；另一方面?zhèn)€別政府部門為謀求自身利益而過度干預項目運行，影響項目實施效率。目前，在PPP項目中政府是監(jiān)管機制的主體，對社會資本進行監(jiān)管，而社會資本無法對政府相關部門進行監(jiān)督。

三、完善新型城鎮(zhèn)化PPP模式對策建議

以PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設既需頂層框架設計，也需要地方政府與社會資本協(xié)作來解決這一進程中阻礙其發(fā)展的相關問題，努力營造出適合PPP模式發(fā)展生態(tài)環(huán)境，大力推進新型城鎮(zhèn)化建設。

（一）健全和完善法律法規(guī)體系

新型城鎮(zhèn)化PPP項目開發(fā)運營涉及到項目規(guī)劃設計、投融資、建設運營等多個環(huán)節(jié)，需要健全完善的法律體系來保障項目合同所界定的各參與方的權利、義務和各自承擔風險的效力，引導規(guī)范各參與方的行為。首先，積極推進立法進程，盡量減少立法工作滯后情況，滿足新型城鎮(zhèn)化PPP項目建設運營管理需要。其次，積極推動制定和頒布高層次、可操作、規(guī)范穩(wěn)定的法律法規(guī)，使得項目在具體執(zhí)行過程中有法可依，較好地解決和處理項目爭議與糾紛，為雙方的權利歸屬界定、利益合理分配、風險合理分擔提供法律保障。三是修訂和完善地方法規(guī)中個別沖突或不適應的條款，重新確定其法律效力，消除與新型城鎮(zhèn)化PPP模式有沖突的制度障礙，給新型城鎮(zhèn)化PPP項目的參與方以明確的法律指引。

（二）清晰界定政府與市場邊界

新公共管理理論主張在公共服務領域引入市場競爭機制，政府職能應實現(xiàn)由“劃槳”向“掌舵”的轉變，即由以往的經營者轉變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)督者，由公共服務的生產者向購買者轉變。政府主要負責決策重大事項、制定規(guī)范標準以及提供政策支持等，建立高效協(xié)調推進機制和政策調整機制，加強部門間協(xié)調、政策的一致性和連續(xù)性，行使監(jiān)督職能，保護社會公眾利益，可運用法律和第三機構監(jiān)督等手段對政府職能轉變行為進行規(guī)范和監(jiān)督，以確保政府真正實現(xiàn)職能轉變。對于社會資本而言，在項目開展前期，應對項目可行性進行研究，評估項目風險和項目預算，在項目運行中對項目進行科學管控，控制成本，提高效率。

（三）建立動態(tài)公平風險分擔調節(jié)機制

政府部門與社會資本方共同合理分擔風險是項目運營成功的關鍵。在項目合同中根據能力風險對等、成本效率最優(yōu)、承擔風險要有上限以及風險收益對等原則具體細化各方應承擔的風險，同時在合同中明確風險調整條款，劃分不同階段的風險，劃清政府與社會資本的風險底線。社會資本在項目融資、項目建設、項目運營等方面具有優(yōu)勢，可承擔項目融資、項目實施等方面的風險，而政府則負責法律變更、政策變化等方面的風險，不可抗力風險需要雙方共同分擔。運用法律手段和引入獨立的第三方機構監(jiān)督新型城鎮(zhèn)化PPP項目風險分擔過程和項目參與者是否按照約定承擔相應風險或采取有效控制風險的措施，強化新型城鎮(zhèn)化PPP項目信息公開和社會監(jiān)督，定期對項目風險進行評估和披露。

（四）建立有效利益共享機制

建立有效的利益共享機制，需要多方協(xié)商，共同探索。首先，不同類型項目的付費基礎存在較大差異，需要社會資本與地方政府協(xié)調合作探索公允合理的付費機制。對于經營類項目應根據項目建造成本、運營維護費用、未來使用量、預期收益率等因素確定合理的價格，并根據市場環(huán)境、成本變化、通脹風險等影響因素進行調整，以平衡各方利益。其次，建立對新型城鎮(zhèn)化PPP項目的財政預算投入管理機制，對需要政府缺口補貼的準經營類項目和政府完全補貼的非經營性項目要建立相應的財政補貼機制，促進形成合理的預期收益。再者，新型城鎮(zhèn)化PPP項目相關參與主體可以公平有效的進行協(xié)商談判，對項目的風險收益做出客觀評價，做到風險與收益相匹配，形成激勵機制。

（五）完善監(jiān)督管理機制

對新型城鎮(zhèn)化PPP項目的有效監(jiān)管一方面是要保證投資的企業(yè)能夠通過經營項目獲得合理的利潤；另一方面還要保證提供的公共服務的質量和保護公眾的利益。完善監(jiān)督管理機制，建立獨立綜合、跨部門監(jiān)管協(xié)調機制，明確各監(jiān)管部門具體職責，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺失，對具體監(jiān)管操作做出明確規(guī)定，改善目前多頭監(jiān)管、各行其是的狀況，簡潔項目審批程序，提高行政效率和監(jiān)管能力。此外，需要監(jiān)管部門結合項目合同規(guī)定，借鑒國內外先進經驗，吸納第三方進入到監(jiān)管中來，對PPP項目的運營和服務做出客觀全面合理的評估，加強信息披露和社會監(jiān)督，增強PPP項目的透明度。

參考文獻：

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[2]伏虎新型城鎮(zhèn)化建設中的PPP模式：實施路徑與保障機制[J]財會研究，2014（11）（公丕明，中央黨校政治經濟學博士研究生。）