陜西省水權(quán)交易模式探析

（陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

陜西省水權(quán)交易模式探析

張倩

（陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

水權(quán)交易是我國利用市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)保節(jié)水的方向，陜西省水權(quán)交易的基礎(chǔ)性工作也已經(jīng)展開。雖然陜北、關(guān)中和陜南都有水權(quán)交易的需求，但三地交易的目的不同，交易方式和制度機(jī)制設(shè)計也應(yīng)當(dāng)有所不同。陜北以跨流域水權(quán)轉(zhuǎn)換來解決水資源不足的問題，關(guān)中以跨行業(yè)的水權(quán)交易來提高灌區(qū)的用水效率，陜南以跨區(qū)域的水權(quán)交易來建立市場化的生態(tài)補償機(jī)制，提供生態(tài)保護(hù)的長久動力。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)；水權(quán)交易；區(qū)域分析；用水效率

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理?！睂⑺畽?quán)交易制度確立為解決水資源短缺的市場化機(jī)制之一。自此，水權(quán)交易在我國迅速推開。2014年7月，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，提出在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區(qū)開展水權(quán)試點，試點時間為2—3年，試點內(nèi)容包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和水權(quán)制度建設(shè)。2014年11月26日，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出，國務(wù)院通過水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)；加快建立水權(quán)制度，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。

可以預(yù)見，水權(quán)交易將成為我國利用市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)保節(jié)水的方向，并在2—3年推廣開來。目前，除試點地區(qū)外，也有很多北方干旱缺水的地區(qū)或流域在積極嘗試水權(quán)交易制度建設(shè)，并取得了實效，例如新疆瑪納斯縣、河南新密市等。雖然陜西省并不是此次7個試點省區(qū)之一，但水資源短缺的現(xiàn)實和小范圍水權(quán)交易試點的經(jīng)驗為陜西省水權(quán)交易制度建設(shè)提供了需求與可能。

二、陜西省水權(quán)交易需求分析

陜西省水資源總體處于緊缺狀態(tài)，可利用水資源量只占水資源總量的38%，人均水資源量還不到全國平均水平的50%，且空間分布嚴(yán)重不均。占全省經(jīng)濟(jì)總量90%的陜北、關(guān)中地區(qū)水資源總量只占全省的29%，年人均水資源量分別為758m3和374m3，均低于國際上公認(rèn)的年人均1000m3的最低需求線；陜南經(jīng)濟(jì)總量只有全省的10%，水資源總量卻占到全省總量的71%。

陜北和關(guān)中地區(qū)被列入陜西省重點發(fā)展區(qū)域。根據(jù)2012年國務(wù)院出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，陜北所在的呼包鄂榆地區(qū)，將建設(shè)成為全國重要的能源和煤化工基地；關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)將建設(shè)成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心。陜北和關(guān)中既承擔(dān)著實現(xiàn)國家戰(zhàn)略資源供給的任務(wù)，同時又是全省經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，承擔(dān)著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，未來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口城市化，對水資源的需求將會不斷擴(kuò)大。因此，從客觀條件上看，陜西省發(fā)展戰(zhàn)略布局將繼續(xù)加劇陜西水資源的供需矛盾，這在現(xiàn)實上催生了對水資源的需求管理，而利用市場機(jī)制進(jìn)行水權(quán)交易是需求管理制度建設(shè)的未來方向。

陜南地區(qū)雖然并不缺水，但其作為南水北調(diào)中線水源地，可以嘗試?yán)盟畽?quán)交易建立市場化的生態(tài)補償機(jī)制。

三、陜西各地水權(quán)交易模式探析

雖然各地都有對水權(quán)交易的需求，但交易的目的不同決定了交易方式和制度機(jī)制不盡相同。

1、陜北——跨流域水權(quán)轉(zhuǎn)換

陜北本就屬于水資源極度匱乏的地區(qū)，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的框架下，陜北水資源的供求矛盾更加突出。水資源供給量與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求極不匹配，實際用水需求與水資源擁有量完全不能適應(yīng)。一般而言，緩解某一地區(qū)水資源供求矛盾最直接的措施就是利用工程手段從豐水地區(qū)進(jìn)行跨流域調(diào)水，但陜北特殊的自然地理環(huán)境使調(diào)水成為最后一道保障，通過水權(quán)制度實現(xiàn)對黃河水資源的高效利用成為化解陜北水資源困局的優(yōu)先選擇。

依據(jù)黃河管委會的規(guī)定，黃河分水方案分配給陜西省的年度取水量指標(biāo)為38億m3，已經(jīng)基本用盡；同時按照《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》中有關(guān)嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批管理的規(guī)定，陜西省不可能超指標(biāo)取用黃河水，因此陜北不可能再從黃河直接取水。為解決陜北缺水的困境，一些專家、學(xué)者和陜西省水利主管部門大膽設(shè)想，提出了水量指標(biāo)轉(zhuǎn)換的方案。為均衡關(guān)中和陜南水資源的空間分布，陜西省已開始實施省內(nèi)南水北調(diào)引漢濟(jì)渭工程，將漢江水引至渭河流域，使渭河流域水量增加。增加的渭河水流量除了供給關(guān)中地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市生活用水及渭河下游生態(tài)用水外，同時增加了渭河流入黃河的水量，這一增加的水量可以置換為陜北地區(qū)的黃河用水指標(biāo)，增加陜北地區(qū)從黃河的取水量。因此，這一水權(quán)轉(zhuǎn)換實際上是從漢江流域調(diào)水補充渭河后使黃河水資源總量增加，把陜西省的渭河取水增量指標(biāo)置換給陜北地區(qū)，以此增加陜北地區(qū)的黃河用水指標(biāo)。

在現(xiàn)行理論和法律基礎(chǔ)上，如果引漢濟(jì)渭能使渭河入黃口的水量確有增加，并建立引漢濟(jì)渭水權(quán)轉(zhuǎn)換管理制度體系，保證陜西全省的黃河取水總量不增加，小于等于38億m3的限額，這一水權(quán)轉(zhuǎn)換方案是可以實現(xiàn)的。

2、關(guān)中——跨行業(yè)的水權(quán)交易

陜西省農(nóng)業(yè)用水占全省用水總量的比重超過55%，這決定了陜西省用水結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)用水的大幅度下降。灌區(qū)的灌溉用水又是農(nóng)業(yè)用水的主體，因此灌區(qū)用水效益的提高，直接決定了農(nóng)業(yè)用水的效率。陜西省的主要灌區(qū)分布在關(guān)中地區(qū)，包括關(guān)中平原有水利設(shè)施的水澆地及水田地區(qū)。因此，我們可以借鑒寧夏、內(nèi)蒙古的農(nóng)轉(zhuǎn)工水權(quán)交易、新疆瑪納斯縣水權(quán)改革，在關(guān)中灌區(qū)利用水權(quán)交易提高用水效率。

2003年開始，寧夏和內(nèi)蒙古利用工業(yè)企業(yè)投資于灌區(qū)節(jié)水改造，將農(nóng)業(yè)節(jié)約的水量指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)使用，取得了多贏的效果：在未增加黃河取水總量的前提下，為當(dāng)?shù)財M建工業(yè)項目提供了生產(chǎn)用水，兩地總計轉(zhuǎn)換水量約3.28億m3；拓展了水利融資渠道，使灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)速度加快，僅鄂爾多斯市灌區(qū)改造工程融資就超過20億；保護(hù)了農(nóng)民合法用水權(quán)益，水費支出下降，鄂爾多斯農(nóng)民畝均水費支出減少10.7元，使農(nóng)民得到實惠。

2014年新疆瑪納斯縣推出水價、水權(quán)綜合改革，確定每畝地的用水額度為380m3，額度內(nèi)每立方米0.07元，結(jié)余的水量可以在縣水權(quán)交易管理中心以每立方米0.3元的固定價格轉(zhuǎn)讓，由政府統(tǒng)一回購后，通過供水工程，供給工業(yè)企業(yè)和城市生活使用。由于節(jié)約用水可以獲得經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)戶自愿節(jié)水的積極性空前高漲。企業(yè)無需再通過政府行政審批、協(xié)調(diào)的方式取得取水權(quán)，可以直接通過水權(quán)交易平臺買水，十分便利。截至2015年6月，瑪納斯縣通過水權(quán)交易中心，共交易水量450萬m3，向工業(yè)轉(zhuǎn)讓了130萬m3。

寧蒙的農(nóng)轉(zhuǎn)工水權(quán)交易是在政府主導(dǎo)下、灌區(qū)對企業(yè)“點對點”的交易形式，交易雙方完全通過政府聯(lián)結(jié)，是一種初級的市場形式，也伴隨著很高的交易成本。它適合于戶均農(nóng)田規(guī)模較小，農(nóng)戶數(shù)量眾多，存在有大量用水需求的工業(yè)企業(yè)的情況?，敿{斯的水權(quán)改革類似于“水銀行”的形式，交易雙方通過“水銀行”聯(lián)結(jié)，用水有富余的用戶將富余的用水指標(biāo)存入其中，用水短缺的用戶通過“水銀行”向其拆借。相對于一對一的現(xiàn)貨交易形式，“水銀行”可以大大降低交易成本。

關(guān)中地區(qū)不僅是灌區(qū)的主要分布區(qū)，也是陜西省工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)人口集中分布的地區(qū)。由于城鎮(zhèn)工業(yè)用水效益是農(nóng)業(yè)用水效益的幾十倍、上百倍，城鎮(zhèn)和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間水權(quán)轉(zhuǎn)換的潛在收益是十分巨大的。而且寶雞峽灌區(qū)已經(jīng)形成以農(nóng)民用水者協(xié)會為主要形式的灌溉模式，末級渠系組織管理機(jī)制比較完善，可以嘗試成立區(qū)域性的“水銀行”。有了“水銀行”這樣的公共交易平臺，買家和賣家不需要面對面，就能夠?qū)崿F(xiàn)跨行政區(qū)的、甚至跨年度的水權(quán)交易。

3、陜南——生態(tài)補償機(jī)制中的水權(quán)交易

南水北調(diào)中線工程有效緩解了制約北方地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重缺水問題，然而，其水源地陜南地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，人民生活水平相對低下，又因為水源地的生態(tài)保護(hù)需要不得不支付生態(tài)維護(hù)成本，同時放棄一些可能對水源產(chǎn)生污染威脅的產(chǎn)業(yè)和發(fā)展機(jī)會。如何平衡陜南生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，這不僅關(guān)系到陜南的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系著南水北調(diào)水源質(zhì)量的長久保護(hù)機(jī)制建設(shè)。通過生態(tài)補償機(jī)制，可以有效緩解陜南生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

生態(tài)補償?shù)哪Ｊ街饕姓鲗?dǎo)和市場交易兩種。目前，南水北調(diào)中線工程中應(yīng)用的主要是政府主導(dǎo)的補償模式。中央政府以及沿線受水區(qū)的地方政府作為補償主體，通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜、項目展開等方式對水源地進(jìn)行補償。雖然取得了一定效果，但對水源地的補償資金和政策主要集中于調(diào)水工程建設(shè)造成的污染治理和生態(tài)恢復(fù)項目，還屬于還歷史“欠賬”的末端控制政策，存在補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償方式不靈活、缺乏長效補償機(jī)制和協(xié)商參與機(jī)制等問題。因此，在水源地生態(tài)補償中引入市場化機(jī)制作為輔助措施十分必要，而水權(quán)交易即是一種可行的方式。

水權(quán)交易可以為水源地提供長期穩(wěn)定的生態(tài)補償資金來源，從而長久地激勵水源地實施生態(tài)保護(hù)工程，同時把水源地和受水區(qū)的發(fā)展權(quán)放置在平等的地位上，有利于社會公平和諧的實現(xiàn)，并且激勵受水區(qū)節(jié)約用水，避免陷入“調(diào)水、浪費、再調(diào)水、再浪費”的惡性循環(huán)。但南水北調(diào)中線工程因為涉及的地區(qū)廣、利益主體眾多，單單依靠陜西省是無法實現(xiàn)跨省的水權(quán)交易的，必須有超越區(qū)域?qū)用娴墓芾頇C(jī)構(gòu)推進(jìn)才能實現(xiàn)。

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[2] 王亞華、田富強(qiáng)：對黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點實踐的評價和展望[J].中國水利，2010（1）.

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）