地方政府政策營銷模式的構(gòu)建

摘 要 上世紀末，國外政府開始將企業(yè)市場營銷方法和手段引入政策執(zhí)行和推廣之中，此即為政策營銷。政策營銷已經(jīng)成為許多國家政策制定與執(zhí)行中的重要手段，取得了良好的效果。我國行政管理長期采用單方管制手段，在權(quán)利意識覺醒的社會多元化的今天，這種傳統(tǒng)政策手段往往陷入困境。地方政府在政策制定與推廣、執(zhí)行中，應(yīng)當借鑒國外政策營銷方式，從政策理塑造念、政策產(chǎn)品設(shè)計、政策產(chǎn)品定價、政策渠道開發(fā)等四個方面構(gòu)建地方政府的政策營銷模式，提升政策的民主性、公開性、科學(xué)性與可接受性。

關(guān)鍵詞 地方政府 政策營銷 政策產(chǎn)品

隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，一些社會管理中的新的問題也交日益涌現(xiàn)，如分配不均引發(fā)社會矛盾不斷激化，經(jīng)濟發(fā)展帶來社會利益日益多元，社會的發(fā)展使得公眾權(quán)益意識不斷增加，公眾經(jīng)濟和社會地位的提升，使得其不再對政策決策惟命是從。這必然對中國政府，尤其是地方政府的治理能力提出更高層次的要求，過去簡單依靠行政指令和強制推進政策的做法顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。從上世紀80年代開始，國外開始出現(xiàn)一種新的政策推廣與執(zhí)行手段，即向企業(yè)學(xué)習(xí)，將企業(yè)市場營銷方法和手段引入政策執(zhí)行和推廣之中，此即為政策營銷。時至今日，政策營銷已經(jīng)成為許多國家政策制定與執(zhí)行中的重要手段，取得了良好的效果。我國行政管理由于長期采用單方管制手段，政府政策制定與推廣均是通過國家強制手段進行，這在社會關(guān)系較為單一的計劃經(jīng)濟時代雖然較為有效，但在權(quán)利意識覺醒的社會多元化的今天，這種傳統(tǒng)政策手段卻往往陷入困境。因此，我國政府政策推廣與執(zhí)行，也應(yīng)當轉(zhuǎn)變思路，借鑒國外政策營銷的經(jīng)驗，提升政府政策的效率。

1政策營銷的內(nèi)涵

從政策營銷的理論研究來看，學(xué)術(shù)界對政策營銷的概念的理解有廣狹之分。從狹義角度而言，政策營銷是指是公共組織（包括政府）在政策制定過程中或政策制定之后進行宣傳、推廣、執(zhí)行和傳播的過程與環(huán)節(jié)；而廣義的政策營銷概念則范圍要大得多，廣義政策營銷概念認為，“政策營銷”以“公民價值”為內(nèi)核，除了要在制定形成政策之后，運用營銷的方式和手段進行公共政策的宣傳與推廣，獲取政策受眾的共鳴和支持，消解公共政策執(zhí)行的民意障礙外，更強調(diào)在政策制定之時，通過各種方式讓公眾充分地了解政策內(nèi)容，傾聽民眾的需要和建議，促進公共政策和社會需求之間的契合?，F(xiàn)代公共組織應(yīng)該將政策制定與執(zhí)行視為對公眾的服務(wù)，而服務(wù)的提供則是以公民價值為圭臬，作為政策制定者的政府一方面須扮演倡導(dǎo)性角色，將政策實質(zhì)內(nèi)涵傳達給顧客群體或是利害關(guān)系人；另一方面則必須透過政策營銷機制與利害關(guān)系人進行政策對話，以使雙方得以理解彼此的意向與需求。

公共組織所運用的營銷可以分為四類 ：第一種類型的營銷是將公共部門的活動轉(zhuǎn)移到私營部門，由私營組織向社會公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以降低價格，使品質(zhì)更能符合顧客的需求；第二種類型的營銷是指促銷區(qū)域性公共組織的營銷，如城市營銷；第三種類型的營銷是公共組織與非營利組織的自我營銷，即通過營銷以增進自身的利益；第四種營銷是為達到特定的政治或行政目的而運用營銷工具以實現(xiàn)政策目標。只有第四種營銷才屬于公共政策營銷。因此，政策營銷是指透過可接受的政策工具，要求社會行動者做出特定的社會行為，并由政府運用營銷交易的手段和社會行動者共同達成目標的整個配套的規(guī)劃和執(zhí)行過程。

從廣義的政策營銷概念來看，其應(yīng)當包括如下幾個要點：（1）營銷主體是政府機關(guān)及其工作人員；（2）營銷的對象是公民或直接利害相關(guān)的主體；（3）采用營銷的策略與工具進行；（4）營銷的目的在于滿足政府機關(guān)與公民、利害關(guān)系人各自的需求，促成公眾對政府的認識與接受；（5）營銷一個持續(xù)循環(huán)的動態(tài)過程；（6）營銷的內(nèi)容除公共政策營銷與公共服務(wù)傳送之外，還包含政策的規(guī)劃、推介以及執(zhí)行；（7）公共服務(wù)應(yīng)當以公民價值為圭臬，并與政策利害關(guān)系人進行溝通對話，以了解彼此的意向和需求。

2 地方政府政策營銷模式建立的背景及其意義

20世紀80年代，眾多優(yōu)秀的企業(yè)擁有的高效率，與當時官僚體制的低效率形成了鮮明的對比。在這樣一個背景之下，學(xué)者與政客們逐漸意識到盡管政府和企業(yè)兩種組織在性質(zhì)上有一定差異，但是某些相通性決定了政府完全可以借鑒私營企業(yè)的管理方法來提高自身績效，于是，西方國家政府開始了稱為"新公共管理"運動的政府改革，開始從企業(yè)中借鑒其管理方法和經(jīng)驗，并由此提出了“重塑政府”、“向企業(yè)學(xué)習(xí)”等主張，代表了當時西方各國政府的改革方向。

與此同時，另一個學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展為新公共管理運動的繼續(xù)深入提供了新視角。二十世紀30、40年代"營銷"的概念在西方經(jīng)濟學(xué)界被創(chuàng)造出來，這一概念在企業(yè)經(jīng)濟活動中中很快就得到了廣泛運用，使各個企業(yè)在激烈的市場競爭中，取得了巨大的經(jīng)濟上的成功。營銷在經(jīng)濟上的成功，激發(fā)了人們在其他領(lǐng)域?qū)ζ涞呐d趣，當時有人就提出，營銷的理念和方法將超越企業(yè)管理的學(xué)科界限而延伸至更加廣闊的領(lǐng)域，任何一個組織不是考慮要不要營銷，而是必須面對營銷?！盃I銷工具”也不是企業(yè)的專有工具，其他非商業(yè)性的組織，包括學(xué)校、黨派、事業(yè)單位都可以有自己的營銷工具。“公共政策”作為公共組織管理社會、配置資源、提供服務(wù)的主要手段和載體，其成功與否關(guān)系公眾基本權(quán)益，因此，運用企業(yè)管理中的“營銷”的理念和方法對公共政策的制定、執(zhí)行、推廣、宣傳等過程進行優(yōu)化顯得更為重要。市場營銷概念的擴大化與政府改革浪潮推進的需要不謀而合，成為推動政策營銷理念的重要背景。政策營銷理論打破了傳統(tǒng)的政策制定與執(zhí)行過程中的政府中心主義觀念，使政府與公眾之間由“服務(wù)與被服從”關(guān)系轉(zhuǎn)向“平等的交換關(guān)系，利用營銷的策略和工具來得到公眾對政策的理解和支持，對政策有效實施帶來新的理論和技術(shù)指導(dǎo)。

這種構(gòu)想并沒有僅僅停留在理論上，在美國，克林頓、小布什和奧巴馬，都相繼運用現(xiàn)代營銷工具來深入調(diào)研民眾訴求，進行充分市場區(qū)分，塑造政府新形象，包裝政治產(chǎn)品，獲得了巨大成效。我國臺灣地區(qū)從20世紀末期開始關(guān)注政策營銷的問題，學(xué)術(shù)界圍繞“政策行銷”（即大陸所謂的“政策營銷”）展開了全面的系統(tǒng)性研究，同時，臺灣地區(qū)一些地方也在政策實踐中也大膽嘗試了政策營銷策略，取得了良好的效果。①

從地方政府的層面研究政策營銷既是順應(yīng)時代發(fā)展的要求，也迎合了中國社會的現(xiàn)實需要。一方面，中國經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的不斷改革，公眾利益從單一化向多元化的轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟、社會、科技的飛速發(fā)展，必然對政府的政策能力和決策方式提出越來越高的要求。而在實際的行政管理中，地方政府的政策缺乏科學(xué)性、民主性、公開性、有效性、可行性，決策存在效率不高，以經(jīng)驗決策為主，政府與公眾互動不足，單方面決策等問題。這與社會實際要求的高效、科研、民主的政府決策存在極大的差距。因此，盡管在體制等方面有諸多不同之處，但在尋找提升政策效率的道路上，政策營銷引發(fā)了理論界的關(guān)注，開始被認識并運用于公共政策的實證研究與對策分析。

另一方面，一項公共政策制定出臺后，由于公眾缺乏對政策的了解，政策制定過程中也缺乏公眾的參與，因此公眾往往存在抵觸情緒，拒絕主動接受和執(zhí)行此一政策，即使是一項科學(xué)的政策也是如此，因此可以利用營銷工具和策略來加強政策部門與政策受眾之間的雙向溝通，發(fā)現(xiàn)并滿足其需求，使政策受眾充分認識和理解政策，并意識到與自身的利益關(guān)系，從而自愿服從和遵守政策。構(gòu)建地方政府政策營銷模式的宗旨即在于在地方政府治理中引入高效率的政策營銷手段，解決地方政府在社會管理與服務(wù)過程中的各種問題，提高地方政府政策效率。

3 地方政府政策營銷模式的構(gòu)建

地方政府政策營銷模式的構(gòu)建應(yīng)當從廣義政策營銷概念出發(fā)，結(jié)合市場營銷中最具典型性和影響力的“4P”理論②，從政策規(guī)劃、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估直到政策終結(jié)的整個政策運行過程，徹底地對地方政府傳統(tǒng)的政策運行理念和流程進行設(shè)計，構(gòu)筑符合現(xiàn)代服務(wù)、效率理念的地方政府政策營銷模式，以提高政策質(zhì)量、降低政策成本。

3.1塑造政策營銷理念

理念決定價值。在市場營銷理論中，塑造理念基礎(chǔ)被看作是是市場營銷建立的基礎(chǔ)。市場營銷理念在不同時代，經(jīng)歷了從以企業(yè)為中心的理念——即企業(yè)以自我生產(chǎn)能力為中心，營銷的目標即在于將企業(yè)生產(chǎn)出來的東西賣出去，到以消費者為中心的理念——主張企業(yè)的一切計劃與策略都應(yīng)當以消費者為中心，準確把握目標市場的需求，更有效地滿足顧客需求，從而在競爭中脫穎而出。企業(yè)營銷從以自身為中心的思維方式轉(zhuǎn)向了以顧客為中心，這種轉(zhuǎn)變對政府管理具有相當?shù)膯l(fā)意義，對于政府而言，其保守與僵化的科層制管理體制最缺乏的，正是市場主體這種服務(wù)導(dǎo)向與顧客為中心的理念。

近代以來的政治理論認為，政府權(quán)力來源于公眾的同意與自愿授予，政府存在的目的即在于保障人民安全，維護公共利益，保護和促進人民權(quán)益。但是，在實際的權(quán)力運行過程中，政府作為利益?zhèn)€體往往背離了這種價值，以自身利益為出發(fā)點，公眾被認為是被動而麻木的。從政府角度出發(fā)，其往往將公共政策過程視為一個自上而下的單一過程，公眾只是公共政策的被動接受者和服從者，而不是政策的參與者，沒有參與政策過程的權(quán)利。所以，政策營銷模式的建立就是要從根本上轉(zhuǎn)變這種理念。

3.2政策產(chǎn)品的設(shè)計

在整個市場營銷的過程中，企業(yè)產(chǎn)品的設(shè)計被看作是最核心、最關(guān)鍵的一環(huán)。為了確保成功率，企業(yè)在著手產(chǎn)品設(shè)計之前就要主動的而不是被動地做好一系列工作：市場調(diào)研、市場細分、市場分析，從而更好的了解營銷環(huán)境狀況和目標市場上消費者的特點，預(yù)測消費者的需要。在具體的開發(fā)環(huán)節(jié)上層層推進，包括了從產(chǎn)品構(gòu)思、篩選、產(chǎn)品概念的形成與測試、初擬營銷規(guī)劃、商業(yè)分析、新產(chǎn)品研發(fā)、市場試銷、商業(yè)性投放等諸多環(huán)節(jié)。并且，任何一個單一環(huán)節(jié)又包含了多種因素的參與，比如像產(chǎn)品構(gòu)思來源就包括了像發(fā)明家、大學(xué)和商業(yè)性的研究機構(gòu)、營銷研究公司、公司員工、顧客等等。一項成功的產(chǎn)品被稱為“冰山一角”，其背后是多種因素和力量共同作用的結(jié)果。

對于政府來講，每一項公共政策實質(zhì)上就是通過系統(tǒng)的過程創(chuàng)造的公共產(chǎn)品，政府和企業(yè)同樣面臨著市場經(jīng)濟條件下利益多元化的公眾以及復(fù)雜多變的社會環(huán)境。在地方政策營銷模式中，政策產(chǎn)品的好壞是最為核心的問題。傳統(tǒng)上，公共政策問題的形成與認定是政策制定過程的起點，地方政府是被動的設(shè)立政策議程，并且往往也是以經(jīng)驗決策為主要方式，最終的政策產(chǎn)品不具備預(yù)測性和針對性，進而造成政策失敗。政策營銷模式更多強調(diào)的是問題的出現(xiàn)固然是建立政策議程的重要原因，但是通過細分和了解目標公眾，預(yù)測公眾需要，出臺科學(xué)、合理、可行的政策來滿足公眾需要是提升政府政策能力的重要方式。

為了達到這樣的目標，地方政府必須實現(xiàn)決策的理性化、專業(yè)化、科學(xué)化、民主化。所謂決策的理性化是指作為決策主體的政府，在決策時必須從客觀存在的社會問題出發(fā)，理性回答一系列問題：問題的起因是什么，經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程，它的嚴重性和重要程度，它造成了什么結(jié)果，具有什么樣的發(fā)展趨勢等等。從而讓政策符合公眾利益，要避免“拍腦袋決策”的非理性決策方式和政策朝令夕改，影響政府的信譽。決策理性化必然要求決策時要有專業(yè)、科學(xué)的方法和態(tài)度。

隨著社會問題的日趨復(fù)雜，政策難度必然不斷增加，公共政策必須適應(yīng)這種需求，不斷提升其專業(yè)化程度，僅靠政府內(nèi)部決策力量無論在技術(shù)方面、時間和精力上都無法適應(yīng)這種要求。專業(yè)技術(shù)人員和機構(gòu)，比如像大學(xué)教師、專業(yè)科研機構(gòu)、智囊機構(gòu)等擁有很多政府內(nèi)部工作人員和機構(gòu)不可比擬的專業(yè)優(yōu)勢，比如他們接觸范圍廣、掌握信息多、分析更全面、更深入。在這個方面，很多地方紛紛探索了一些很好的形式，比如校地合作等等，讓專業(yè)人員加入決策者行列，為決策者獻計獻策，實現(xiàn)政策創(chuàng)新，很好的填補了決策者在實際決策中專業(yè)化不足的問題。

除了通過專業(yè)人士的參與提高決策的科學(xué)化以外，保障公民和各種社會團體能夠充分參與公共政策過程，實現(xiàn)公共政策的民主化，也是必不可少的。政策運作的民主化要求在政策制定和運行過程中形成民主的機制與程序，這樣方能保障公眾能夠參與到政策制定過程之中，其意見得到政策制定者的關(guān)注與接受，保障政策內(nèi)容能夠反映公眾訴求與利益。決策過程民主化除了法定的民主制度形式外，聽證會等形式也有利于實現(xiàn)政府決策主體與公民的平等對話，通過廣泛征求公眾的意見，反復(fù)研究和擬訂、修改政策方案的過程，完善決策。在全國各地出現(xiàn)過的因為黑箱操作，遭公眾反對導(dǎo)致政策流產(chǎn)的事件，即是決策缺乏民主導(dǎo)致的惡劣后果。③

3.3政策產(chǎn)品價格的確定

價格直接關(guān)系到市場對企業(yè)產(chǎn)品的接受程度，影響著市場需求和企業(yè)的利潤，涉及生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者等多方利益，因此其在市場營銷組合中是一個十分敏感而又難以控制的因素。產(chǎn)品定價并不是簡單的給予某一個產(chǎn)品一個價格，過高的價格表面上看企業(yè)受益，實際上消費者無法接受，企業(yè)無利可圖，相反，定一個較低的價格，消費者易于接受，企業(yè)卻無法承受，比如像中國的產(chǎn)品價格大戰(zhàn)，最后企業(yè)并沒實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。所以，市場營銷中的定價策略就是要通過各種有差別的定價方法，除了傳統(tǒng)的成本導(dǎo)向定價法外，需求導(dǎo)向定價法、競爭導(dǎo)向定價法可以實現(xiàn)在消費者可接受的范圍內(nèi)，最大化實現(xiàn)企業(yè)利潤。

在公共政策領(lǐng)域，公眾在獲得政策產(chǎn)品時涉及到價格的問題。一部分政策產(chǎn)品會有直接定價，一部分產(chǎn)品則通常并沒有直接定價的問題。但就本質(zhì)上而言，所有的公共政策產(chǎn)品均直接關(guān)涉到相關(guān)群體的利益，一部分政策對象從中受益，而對另一部分政策對象則利益受損，因此，目標群體必然會做自我的收益和成本計算。與企業(yè)的價格相比較而言，政策產(chǎn)品實施中所造成的成本和收益并不僅僅是經(jīng)濟方面的，還包括心理方面、信仰方面、習(xí)俗方面。如果收益大于成本，目標群體會支持公共政策，相反，如果收益遠遠低于成本，目標群體則會反對乃至抵制公共政策，政府完全用強制力保障實施就會導(dǎo)致社會矛盾，甚至嚴重的社會沖突。

因此，地方政府在政策產(chǎn)品價格的設(shè)計上所要考慮的并不僅僅地方整體和長遠利益，更要盡可能地兼顧公眾個體的利益。單純的產(chǎn)品定價應(yīng)當基于充分的調(diào)查和專業(yè)計算的基礎(chǔ)上，避免整齊劃一，比如，在地方自來水價格的定價上采取的是分別定價的方式，一方面有利于達到節(jié)約用水的目的，另一方面目標群體也可以接受，增強了政策執(zhí)行的效果。而對于并不存在明確定價，但是又涉及目標群體成本收益分析時，就應(yīng)當采取更加系統(tǒng)的方法來增強其合理性。如在推廣新能源汽車政策時，北京即通過多種方式降低受眾成本，而增加其收益，如取消新能源車搖號限制，價格補貼，用電補貼等等。

3.4政策產(chǎn)品渠道建設(shè)

在成功的市場營銷中，為了讓消費者選擇并購買產(chǎn)品，市場營銷有兩項重要策略。首先需要選擇合適的分銷渠道，讓消費者接觸到企業(yè)產(chǎn)品。其次，需要采取適當?shù)姆绞竭M行促銷。促銷無疑是市場營銷活動中的重要部分，所謂促銷是企業(yè)通過人員的方式和非人員的方式，加強與消費者的信息溝通，提升企業(yè)形象，刺激消費者的購買欲望，使其產(chǎn)生購買行為的活動。

分銷和促銷在地方政策活動中集中表現(xiàn)為目標群體獲知政策的方式和途徑，讓目標群體知曉、熟悉了解政策，并主動配合政策的執(zhí)行，使用和消費公共產(chǎn)品。政策產(chǎn)品渠道建設(shè)實現(xiàn)信息傳遞的多元化、網(wǎng)絡(luò)化和便捷化，并根據(jù)目標群體的不同需求和行為特征，開展具有針對性的溝通。首先，從媒介來看，通過科層體系可以進行信息的“線性傳播”，主要形式有文件傳達、會議、官方新聞發(fā)布會、聽證會等；其次，電視、廣播、報刊、手機、互聯(lián)網(wǎng)等體制外非正式渠道，尤其是互聯(lián)網(wǎng)契合了現(xiàn)代人的信息來源途徑，接觸面廣，行政成本低，有利于實現(xiàn)政策信息的全面網(wǎng)絡(luò)覆蓋，地方政府應(yīng)當更多地利用互聯(lián)網(wǎng)進行政策產(chǎn)品的推廣與宣傳。

4 結(jié)語

公民訴求的多元化與權(quán)利意識的不斷提升，對地方政府政策制定與執(zhí)行提出了全新的要求。地方政府不能再依賴傳統(tǒng)單方管制手段來制定與推行政策，而必須應(yīng)實踐需求，從政策擬定，到政策推廣，再到政策執(zhí)行與評估，充分借鑒企業(yè)營銷手段，將公眾作為服務(wù)對象，充分了解其需求，并以滿足公眾利益訴求為目標制定出科學(xué)、合理的政策，并通過促銷手段使公眾了解政策的內(nèi)容、意義、目標，提升政策的公眾接受度。如此，方能滿足現(xiàn)代地方政策管理的要求。作為一個全新的制度，政策營銷從出現(xiàn)到現(xiàn)在不過短短十余年的時間，理論研究還處在一個相對初期的階段，但此一制度已經(jīng)顯示出其強大的生命力，許多國家和地區(qū)已經(jīng)將其作為重要的政策手段，在政策推廣與政策執(zhí)行方面取得了顯著的成效。我國地方政府也應(yīng)借鑒此一制度，使其成為重要的政策工具，提升地方政府政策的民主性、公開性、科學(xué)性與可接受性，以增強地方政府管理績效。

（下轉(zhuǎn)第141頁）（上接第139頁）

作者簡介：周柯利（1980-），樂山師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向：公共行政、公共政策、地方政府管理。

參考文獻

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