江陰觀察：“大部制”市場監(jiān)管的基層執(zhí)行力

王克

黨的十八大以來，“低門檻準入、高效能監(jiān)管”成為轉變政府職能、創(chuàng)新行政管理的重要導向，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的“與時俱進”則對市場經(jīng)濟秩序提出新要求。順應這一形勢，許多地方尤其是縣級政府紛紛將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門合而為一，試圖以綜合執(zhí)法消除監(jiān)管盲區(qū)。幾年過去，此類“大部制”模式效果如何、問題何在？近日，《中國經(jīng)濟周刊》記者前往民營經(jīng)濟發(fā)達、市場監(jiān)管繁雜因而更應具有樣本意義的江蘇省江陰市進行相關調(diào)研。

質(zhì)量安全也是市場秩序

2015年1月16日，以破除“分而治之”監(jiān)管弊端為目標，江陰市整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)及衛(wèi)生部門承擔的相關監(jiān)管職責，掛牌成立市場監(jiān)督管理局（下稱“江陰市場監(jiān)管局”），此舉意味著“職能融合”后的700多名工作人員開始承擔13萬家市場主體從生產(chǎn)、流通到消費環(huán)節(jié)的一體化、全過程監(jiān)管之責。

監(jiān)管人員與監(jiān)管對象的比例高達1：185，許多人對這樣的體制改革并不看好，更有專業(yè)人士對改革的動因與結果產(chǎn)生了懷疑。一位衛(wèi)生系統(tǒng)的干部對《中國經(jīng)濟周刊》記者說，工商部門監(jiān)管的是市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環(huán)境；而質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)關注的是特定產(chǎn)品供給質(zhì)量，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。因此他認為，各地一哄而起的以原工商管理隊伍為主體全盤接收產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管責任，僅是專業(yè)力量不足就可能導致其陷入履職困境。在一些“老工商”口中，記者也聽出了一些不同的聲音：不同部門、不同性質(zhì)人員在工作思路、執(zhí)法理念、行為規(guī)范、技術方法等方面都存在較大差異；與質(zhì)量監(jiān)督和食品安全相生相伴的行政問責風險直接“下沉”到分局，更讓基層干部感到壓力山大。

江陰市場監(jiān)管局局長陳俊虎并不否認出現(xiàn)上述問題的客觀理由，但他認為這些并非主要矛盾，更不是無解方程?！肮ど?、質(zhì)監(jiān)與食藥監(jiān)曾經(jīng)有所分工，但究其本質(zhì)都是維護市場經(jīng)濟特定的規(guī)則和規(guī)范，如果這樣理解‘市場經(jīng)濟秩序的內(nèi)在邏輯就不存在無法逾越的技術鴻溝?！标惪』⒏嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者，“N局合一”后，江陰市場監(jiān)管局所做的第一件事情是“新市場監(jiān)管文化建構”，努力在組織、思想、法規(guī)、技術等方面實現(xiàn)“五湖四?！钡纳疃热诤?，以增強凝聚力、提升執(zhí)行力、強化戰(zhàn)斗力、激發(fā)創(chuàng)造力?！拔覀円龑Ш屯苿右苑e極的心態(tài)適應體制、歸屬、崗位和待遇的變化，在理解、尊重、信任、互助的氛圍中實現(xiàn)干部職工的心理認同和專業(yè)互通?！标惪』⒄f，“我們將這一過程稱作‘以文化人，而這個‘文的一個重要支撐點就是全局上下對‘市場經(jīng)濟秩序形成的共同認知?！?/p>

在江陰市場監(jiān)管局，《中國經(jīng)濟周刊》記者還了解到，該局以《行政處罰法》及相關法律法規(guī)為依據(jù)，統(tǒng)一法律文書、明確工作職能、梳理檢查項目、優(yōu)化執(zhí)法程序，合并形成行政處罰文書61種、行政投訴格式文書9種，并制定出一整套與之相應的管理規(guī)范和工作流程，“更全面、更專業(yè)、更科學”被確立為此類組織重構與流程再造的基本原則與價值導向，“一次出動、全面體檢”等創(chuàng)新舉措則為日常監(jiān)管與專項執(zhí)法向全領域延伸、全方位覆蓋提供了有效方法。

抵近監(jiān)管彰顯傳統(tǒng)優(yōu)勢

遍及城鄉(xiāng)的工商分局（所）是歷史形成的基層市場監(jiān)管機構，或許正是因為這些“觸角”的廣泛存在和有效運轉，“N局合一”以工商部門為主體才成為各級政府的首選之策。

江陰市場監(jiān)管局黨委委員鄭力強告訴《中國經(jīng)濟周刊》，機構整合后原江陰工商部門的15個基層分局隨即變身為市場監(jiān)管分局。監(jiān)督管理更近源頭，對市場主體來說，守法成本大為降低；對監(jiān)管部門而言，行政資源更顯集約，一個部門負全責、一套流程優(yōu)監(jiān)管、一支隊伍抓執(zhí)法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權。2016年全局辦理市場主體登記22346戶，換發(fā)“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照38637戶，到2016年底時江陰各類市場主體已達132320戶。

鄭力強還告訴《中國經(jīng)濟周刊》，作為全國知名品牌示范區(qū)，江陰市場監(jiān)管局2016年把過去分散在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局的商標戰(zhàn)略、名牌培育、標準戰(zhàn)略工作進行整合。目前，全市共有世界名牌1個、中國名牌13個、省名牌125個；江蘇省質(zhì)量獎單位3家、無錫市市長質(zhì)量獎單位5家；江蘇陽光集團、興澄特鋼2家企業(yè)獲得“中國質(zhì)量獎提名獎”；2016年，新增能源管理體系認證獲證企業(yè)7家，全市累計通過認證企業(yè)33家；全年共注冊商標2863件，馳名商標總數(shù)達52件、著名商標162件、知名商標340件，全市有效注冊商標總數(shù)已達30671件；2016年還完成13項國家、行業(yè)標準制修訂工作，新增11項國家、行業(yè)標準立項，自2006年江陰市實施技術標準戰(zhàn)略以來，全市已有100余家企業(yè)主持制修訂了345項國家、行業(yè)標準；建成2個省級農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)，新增全國標準化工作組1家，國家級示范區(qū)1個、省級示范區(qū)1個。

據(jù)鄭力強介紹，2016年，江陰市場監(jiān)管局在食藥領域先行推開對基層分局的考核評比和食品、藥品中隊指導分局辦案的工作機制，檢查食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位16177家次，檢查各類涉藥涉械企業(yè)603家次，全市505家藥品零售企業(yè)全部通過GSP認證。整合原分屬農(nóng)林、衛(wèi)生、糧食、質(zhì)監(jiān)等部門檢測機構成立的食品安全檢測中心也已成功運行。該局還不斷完善司法銜接、快速反應、交叉辦案、協(xié)查協(xié)辦等工作機制，以立體化監(jiān)管模式全方位整治市場經(jīng)濟秩序，年內(nèi)辦案727起，移送公安部門案件17起。

另據(jù)了解，“N局合一”后，江陰市場監(jiān)管局所屬各技術機構努力提升專業(yè)水準，擴大服務覆蓋面，檢測產(chǎn)品參數(shù)、校準項目、檢測項目均有不同程度的增加。2016年，質(zhì)檢所完成檢驗報告20000余份，纖檢所完成14000余份，計量所檢定校準計量器具15.7萬件，研究所幫助企業(yè)新制定企業(yè)標準165個；近兩年，12項實用新型專利獲國家知識產(chǎn)權局授權；國家船舶材料質(zhì)檢中心順利通過國家質(zhì)檢總局驗收。

敏行訥言期待改革深化

江陰市場監(jiān)管局的“轉型升級”使人們從某一層面看到了“一個部門管市場”的“政治正確性”，但《中國經(jīng)濟周刊》記者注意到，各地對“大部制”的期望還不止于此，瀏覽已有的媒體報道，提及“N局合一”，“1+1+1>3”之類的溢美之詞比比皆是。

陳俊虎認為，對職能歸并“溢出效應”的過度解讀不是科學態(tài)度，大唱贊歌更為時過早，因為實際操作中仍然存在許多僅憑地方政府積極性無力解決的問題?！靶姓w制只改到縣級以下是否合適、執(zhí)法主體改變了法律體系怎么配套、監(jiān)管職責下放后技術資源如何下沉……許多問題都是非?，F(xiàn)實的，你無可回避?！标惪』⒄f。

陳俊虎的說法在《中國經(jīng)濟周刊》記者隨后的相關調(diào)研中得到了印證。在江陰以外的一些地方，許多市場監(jiān)管官員都向記者反映，市場監(jiān)管機構只改到縣級帶來很多問題。其一，法律法規(guī)難以適時調(diào)整和完善——地級市以上大多仍是舊有體制所以無意調(diào)整，亟須調(diào)整的縣級機構又缺少立法權限，“變通行事”則給行政行為帶來履職風險；其二，信息化建設嚴重滯后——原工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)等部門各有一套成熟的信息系統(tǒng)，但基層的“N局合一”不能促使高層數(shù)據(jù)互通和系統(tǒng)融合，監(jiān)管數(shù)據(jù)常常會被要求以不同側重歸集上報，既極大增加基層工作量又無法實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的有效利用；其三，縣級市場監(jiān)管部門比一般機構多出若干“主管機關”，一個科室往往要對應上面N個廳（局）的若干處室，一項工作多頭指揮、多重部署，具體要求則政出多門甚至互相抵牾，基層執(zhí)行者常常不知所措、顧此失彼；其四，監(jiān)管力量與監(jiān)管任務不相適應。以風險最大的食品藥品安全監(jiān)管為例，即使把專職和兼職干部都統(tǒng)計在內(nèi)，人均監(jiān)管對象超過百戶不足為奇，“全面覆蓋”至少在近期很難實現(xiàn)。

《中國經(jīng)濟周刊》記者在調(diào)研中還聽到了這樣一種反映——由于食品安全特別敏感又極易“失察”，“N局合一”后實際上基層市場監(jiān)管分局（所）主要精力往往都用到了食品企業(yè)的檢查和管控；而不少政府官員錯誤地認為隨著商事制度改革的不斷推進，工商行政管理部門原有的職能所剩無幾，“服務經(jīng)濟”的重要職能被人為弱化，一些地方的市場監(jiān)管人員甚至被抽調(diào)從事征地拆遷、秸稈禁燒甚至征收城鎮(zhèn)生活垃圾處理費等工作。

對于市場監(jiān)管機構今后的走向，多數(shù)受訪者預測仍會以“合”為主流，但同時認為如果這種整合繼續(xù)停留在縣級層面，“最寬松環(huán)境、最嚴厲監(jiān)管”的改革初衷難以真正實現(xiàn)，因此希望盡快出現(xiàn)“自上而下”的改革模式，從而使市場經(jīng)濟秩序的整個體系發(fā)生根本性變革。

“以全新的體制和機制監(jiān)管市場是時代賦予的歷史使命和法定職責，盡管在簡政放權的語境下‘主體責任明顯多于‘行政職權。我們期待更有力度、更成系統(tǒng)的頂層設計，但我們拖不起、等不到、靠不了，只有先干起來，而且努力把它干好。”陳俊虎說。