中央蘇區(qū)財政審計反腐的舉措及啟示

步海洋++張清波

[摘要]加強財政審計建設(shè)是中央蘇區(qū)反腐倡廉的重要手段。通過統(tǒng)一稅種、統(tǒng)一會計制度、頒布審計條例等舉措，提高財政審計反腐職能。中央蘇區(qū)財政審計方法科學(xué)多樣，獨立自主，監(jiān)督公開，特點突出。借鑒中央蘇區(qū)財政審計反腐的成功經(jīng)驗，對當(dāng)前我國深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)依然具有十分重要的價值。

[關(guān)鍵詞]中央蘇區(qū) 財政審計 特點 啟示

為推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，中央蘇區(qū)采取了一系列舉措，提高財政審計的反腐職能便是其中重要一項，為加強中央蘇區(qū)財政審計建設(shè)，中華蘇維埃共和國臨時中央政府采取了多項舉措，并取得良好效果。

一、中央蘇區(qū)加強財政審計反腐職能的主要措施

1.統(tǒng)一稅種，規(guī)范稅率

1931年11月頒布的《中華蘇維埃共和國暫行稅則》，明確提出廢除苛捐雜稅，實行統(tǒng)一的累進(jìn)稅，并對稅的種類、稅率、征收方法、征收日期、免稅方法作了具體規(guī)定。確定商業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、工業(yè)稅三種收稅類型。其中商業(yè)稅，將商業(yè)資本從200元到10萬元分為3個等級，按等級規(guī)定稅率，征收其資本營利所得稅，每年分為兩期，季節(jié)性生意在其生意結(jié)束后即征收。稅率列表如下：

農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)產(chǎn)品每家每人收獲量為標(biāo)準(zhǔn)征收。工業(yè)稅當(dāng)時暫免工業(yè)品的出廠稅，工業(yè)所得稅是按資本大小規(guī)定稅率征收其利潤。

在這年12月頒布的《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》明確規(guī)定：“一切國家稅收，概由國家財政機關(guān)（中央及各省、縣、區(qū)財政部，及城市財政科）按照臨時中央政府所頒布的稅則征收。地方政府不得自行規(guī)定稅則或征收”，“中央財政部得指定銀行，代理收稅”[1]p139。這使得中央蘇區(qū)的稅收進(jìn)入程序化、法制化軌道，避免了因隨意收稅而造成貪污腐敗行為。

2.統(tǒng)一會計制度，保障錢財管理高效性

1932年12月27日，中央人民委員會就統(tǒng)一財政問題發(fā)布訓(xùn)令，訓(xùn)令中明確要求把收錢的、管錢的、領(lǐng)錢的、支配錢的四個機關(guān)分開；各級收入及開支由各級機關(guān)分別管理分別劃分，規(guī)定預(yù)決算規(guī)則，實行預(yù)決算制度，無預(yù)算、決算者不予撥款。隨后，中央財政部又規(guī)定了簿記單據(jù)的統(tǒng)一格式。訓(xùn)令指出：“現(xiàn)為統(tǒng)一財政……財政人民委員部已決定于明年1月1日起建立國庫，實行會計制度，將一切財政收入一律交到國庫分支庫，由中央支配；此是建立統(tǒng)一財政的重要基礎(chǔ)?！盵1]p548統(tǒng)一會計制度的具體做法如下：

一是確定會計年度。一開始將每年7月1日到次年6月30日規(guī)定為會計年度。后來又改為每年9月1日開始至次年8月31日終止。

二是明確收款程序。規(guī)定各機關(guān)所收之款以距離遠(yuǎn)近必須按期交到當(dāng)?shù)刂臁Ｒ詢陕?lián)繳款書為各繳款機關(guān)繳款時的主要憑證，其中一聯(lián)存根，另一聯(lián)送交國庫。支庫收到存款后要填寫五聯(lián)收款書，存根一聯(lián)，正副收據(jù)各一聯(lián)，交分庫轉(zhuǎn)賬一聯(lián)，最后一聯(lián)交總庫核記后交國庫管理局。一金庫解款到另一金庫時，填寫兩聯(lián)解款書，一聯(lián)存根，一聯(lián)交收款金庫；收款金庫收到解款也填寫兩聯(lián)收據(jù)，一聯(lián)存根，一聯(lián)發(fā)給解款人存證。

三是明確支款程序。各機關(guān)必須先期編制支付預(yù)算書三份作為每月領(lǐng)經(jīng)費的憑證，并且連同存款憑單按行政系統(tǒng)呈上級直屬機關(guān)核定，財政人民委員在決定核發(fā)經(jīng)費之前，必須經(jīng)過審計處核定無誤，最后將核發(fā)總數(shù)交國庫管理局支發(fā)。例如省一級機關(guān)經(jīng)費，國庫管理局要填發(fā)四聯(lián)支票，一聯(lián)存根，一聯(lián)交領(lǐng)款機關(guān)持向指定分庫領(lǐng)取，三、四聯(lián)交國庫總庫，總庫留第四聯(lián)存查，以第三聯(lián)發(fā)交分庫照付。取款后，負(fù)責(zé)人還要在支票背面簽名蓋章。

四是確定賬簿和記賬方法。要求各機關(guān)每年度必須更換一次現(xiàn)金簿、物品簿及一切賬簿，每年度編制賬簿目錄，將一切賬簿的首頁尾頁所登記各項依次登記，編訂號數(shù)送財政部會計處備查。國庫支庫分支庫完全采用復(fù)式簿記，省縣地區(qū)簡單者用單式簿記，復(fù)雜者用復(fù)式簿記。

五是制定報告編制。對各中分支庫分送上級機關(guān)的日期和各表的份數(shù)作了明確規(guī)定。例如支庫每五日填制日記表、庫存表、收支細(xì)數(shù)表各三份、每月底填制月計表、收入計算書各三份，報送上級機關(guān)，分庫每三日、總庫每日填制。鄉(xiāng)區(qū)縣省每月要填制支出計算書、收支對照表連同憑證單據(jù)交到上一級財政部。各種國有營業(yè)機關(guān)按月編制收支報告三份交于中央財政部，每一會計年度結(jié)束時，編制營業(yè)實際報告表、損益表、資產(chǎn)負(fù)債表、資產(chǎn)目錄、負(fù)責(zé)目錄各三份交中央財政部，并轉(zhuǎn)國庫管理局會計處、審計處查核。

中央財政工作開始步入正軌，使得利用財政漏洞大肆貪污的現(xiàn)象得到有效遏制。

3.頒布審計條例，加強審計機關(guān)權(quán)威性

1934年2月20日，中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會專門頒布了《審計條例》。該條例共19條，內(nèi)容廣泛、條理清晰，對于審計相關(guān)的各種職權(quán)作了明確規(guī)定，除了審計職權(quán)、審計體制、審計范圍和審計任務(wù)外，還詳細(xì)規(guī)定了審計程序和審計報告制度等。初步探索并實施了分級審計的方法，規(guī)定省以下蘇維埃對所屬機關(guān)的預(yù)算決算審查，由蘇維埃政府自行負(fù)責(zé)；省和中央直屬縣市蘇維埃所屬機關(guān)的預(yù)決算由中央審計委員會分會審查；各級蘇維埃財政收支的預(yù)算和決算由中央財政人民委員部匯編，報中央審計委員會審查。進(jìn)一步突出了預(yù)訣算審計的實效性，指出逾期不做決算的，將拒絕審查。建立了審計復(fù)議制度，對于審計處罰，“被處分人如不服時，在分會被處分的得提出辯明書，請求中央審計委員會審查該機關(guān)后來的預(yù)算。在中央審計委員會被處分的亦得提出辯明書，可請求再議，但均以1次為限”[3]p1444-1446。該條例還建立了委托審查制度，與其他審計方法互相配合，使審計工作的權(quán)威性、有效性和獨立性得到很大增強，為蘇維埃各級政府及紅軍的審計監(jiān)督提供了法律保障，使得中央蘇區(qū)的審計工作逐步步入法制化軌道，有效打擊了這方面的貪污行為。

為有效開展審計工作，中央、省和中央直屬市設(shè)立了審計委員會。早在1932年8月中央財政人民委員會部內(nèi)即設(shè)了審計處。1933年9月，設(shè)立了中央審計委員會，開始時隸屬于中央人民委員會，1934年1月“二蘇大會”決定將其提升為直接受中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)，成為與中央委員會和最高法院平行的國家權(quán)力機關(guān)之一。1933年12月頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》規(guī)定：“省及中央直屬市執(zhí)行委員會之下，設(shè)審計委員會，同時受省及中央直屬市執(zhí)行委員會及其主席團的指導(dǎo)和節(jié)制?！盵2]p1225中央財政人民委員部下設(shè)的審計處，其職責(zé)是“掌管關(guān)于總預(yù)決算的審核，薄記之檢查及審核國家預(yù)備之支出，國庫現(xiàn)金及存款事項”[1]p409。這實際上是一種集會計和審計雙重職能的部門，獨立性很小。而對省及中央直屬市設(shè)立的審計委員會，中央規(guī)定其任務(wù)是：“審核省蘇維埃及全省一級蘇維埃、市蘇維埃及全市各市區(qū)蘇維埃財政收支的預(yù)算與決算，審核財政機關(guān)的臨時收支賬目，并得向中央審計委員會提出該省或該市預(yù)算的原則?！盵2]p1225當(dāng)隸屬于中央人民委員會的審計委員會升格為直屬中央執(zhí)行委員會的審計委員會后，其法律地位得到提高，獨立性增強，重要性得到進(jìn)一步突出。

二、中央蘇區(qū)財政審計的主要特點

中央蘇區(qū)財政審計的直接目的就是規(guī)范財政收支，預(yù)防經(jīng)濟犯罪，無論是審計制度的建立還是審計活動的開展，都始終圍繞這一目的展開。在預(yù)防經(jīng)濟犯罪的過程中，中央政府也不斷根據(jù)實踐發(fā)展完善相關(guān)政策，使中央蘇區(qū)的財政審計制度極具特色。

1.審計方法科學(xué)多樣

中央蘇區(qū)財政審計雖然歷史不長，條件艱苦，但廣大審計工作者還是能從實際出發(fā)，不斷進(jìn)行有益探索，在審計方法上積累了寶貴經(jīng)驗。

中央蘇區(qū)審計方法，按時間標(biāo)準(zhǔn)來劃分，可以分為事前審計、事中審計和事后審計。事前、事中審計就是各部門在申請下月行政經(jīng)費時，必須提前編制好當(dāng)月和下月的預(yù)決算情況，上報通過后方可領(lǐng)取。事后審計主要是為了強化事后監(jiān)督，即對于使用過的經(jīng)費也要編制報表，交于國庫管理局審查。按地點來劃分，可分為就地審計、報送審計和突擊審計。就地審計就是蘇維埃政府派遣審計員去當(dāng)?shù)剡M(jìn)行實地調(diào)查，報送審計就是下級委員會將賬目報送上級蘇維埃機關(guān)審查，突擊審計就是組織突擊隊進(jìn)行突擊檢查，防止審計機關(guān)消極懈怠和貪污腐化。

中央蘇區(qū)從時間、地域兩個緯度加強財政審計的監(jiān)督力度，方法科學(xué)，進(jìn)一步強化的財政審計的監(jiān)督職能，保障了財政審計的有效開展。

2.獨立權(quán)威，公開監(jiān)督

中央蘇區(qū)財政審計的獨立性，一是人員的獨立性，凡是參加財政審計的人員都不是財政財務(wù)工作者，杜絕自己審自己的現(xiàn)象發(fā)生。二是審計機構(gòu)的獨立性，即上文所提到的審計機關(guān)專司審計職能，獨立于財政部門之外，是一種垂直管理的審計機制，審計機關(guān)不受其他機關(guān)影響，獨立開展審計工作。這種獨立性也進(jìn)一步增強了財政審計的權(quán)威性。

為增加審計的有效性，中央審計委員會采取公開審查結(jié)果的辦法，對各部門財政審計狀況給予公開。1934年9月，中央審計委員會采取公告的形式，將8份審計報告全文公布在《紅色中華》報上，把被審計單位工作成績的好壞、優(yōu)劣全面予以披露[3]p132。審計機關(guān)還與《紅星》《斗爭》《青年實話》等輿論媒體密切配合，并且加強與審判機關(guān)的聯(lián)系，使得審計結(jié)果及時公諸于眾，對觸犯法規(guī)的繩之以法。審計機關(guān)的這種獨立性和權(quán)威性強化了其在規(guī)范經(jīng)濟運作的作用，及時公開監(jiān)督也體現(xiàn)了審計機關(guān)打擊腐敗的決心，增強了人民群眾對審計反腐的認(rèn)識和信心，密切了政府和群眾的關(guān)系。

三、中央蘇區(qū)財政審計的啟示

加強我國財政審計的反腐倡廉職能，必須借鑒中央蘇區(qū)有益經(jīng)驗，從財政審計本身入手，提高審計機構(gòu)法律地位，樹立審計權(quán)威，完善反腐審計規(guī)范，明確審計責(zé)任指向；同時增強審計機構(gòu)獨立性，嚴(yán)禁外部干預(yù)，以保證審計機制的獨立運作，有效發(fā)揮財政審計的反腐作用。

1.提高審計機構(gòu)反腐地位，樹立審計權(quán)威

中央蘇區(qū)時期審計委員會直屬中央執(zhí)行委員會，與人民委員會平行，法律地位高。而當(dāng)前我國審計機關(guān)處于國務(wù)院和各級政府領(lǐng)導(dǎo)之下，無法適應(yīng)新時期反腐倡廉工作，因此必須提高審計機關(guān)反腐法律地位。首先，要將審計機關(guān)從政府職能機構(gòu)中分離出來，打破政府自己審自己、自己判自己的現(xiàn)象，把最高審計機關(guān)置于全國人大領(lǐng)導(dǎo)之下，直接對全體人民負(fù)責(zé)，向全國人大匯報工作，和一府兩院同等地位并獨立行使檢查權(quán)。地方各級審計機關(guān)法律地位也要相應(yīng)提高，直接向各級人大負(fù)責(zé)。其次，賦予審計機關(guān)相應(yīng)司法權(quán)，增強審計機關(guān)處罰權(quán)，提高審計機關(guān)權(quán)威。通常來說，我國審計機關(guān)擁有檢查調(diào)查權(quán)、要求被審計單位提供資料權(quán)、建議糾正處理權(quán)及處罰權(quán)等權(quán)限，而這種處罰權(quán)不外乎警告、批評、罰款等，與審計機關(guān)反腐職能并不對等。探索審計與司法聯(lián)合辦公模式，使審計反腐的審與罰、罰與判統(tǒng)一起來，給予審計機關(guān)“硬后臺”，增強審計反腐倡廉實效性，提高審計結(jié)果對腐敗行為的威懾性。

2.完善反腐審計規(guī)范，明確審計責(zé)任指向

首先，明確審計追究責(zé)任?！吨腥A人民共和國審計法》是2006年修訂通過的一部專門法，但其中對于法律責(zé)任的相關(guān)表述，十分模糊，沒有明確。對于違反《審計法》相關(guān)規(guī)定，拒不改正的，只是規(guī)定“依法追究責(zé)任”或“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但責(zé)任具體是什么，刑事責(zé)任具體有哪些沒有明確規(guī)定。有些責(zé)任需要在其他法律規(guī)范中查詢，有的則根本沒有指明，因此有必要對違反審計規(guī)范的腐敗行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，在《審計法》中具體表述出對腐敗行為的處罰措施、處罰標(biāo)準(zhǔn)，使審計機關(guān)罰之有據(jù)。

其次，明確審計相關(guān)程序。要明確調(diào)查確證程序，尤其是應(yīng)該對被審計機關(guān)拒絕接受審計調(diào)查時，審計機關(guān)應(yīng)該采取的程序作出明確規(guī)定。要加強公檢法與審計機關(guān)的相互配合，尤其在被審計單位拒絕調(diào)查時，需要司法協(xié)查，并作出明確規(guī)定。從審計發(fā)現(xiàn)腐敗問題到形成審計報告、依法審判的一系列步驟要明確規(guī)范，可以借鑒相關(guān)地區(qū)的成熟經(jīng)驗，避免腐敗行為不了了之。要規(guī)范審計公示程序，把審計公示作為審計機關(guān)的硬性規(guī)定，形成制度化。在具體實施過程中，明確規(guī)范其公示程序、公示內(nèi)容、公示期限等，并規(guī)范審計公示相關(guān)人保護(hù)制度等配套措施，使審計機關(guān)查之有理、審之有據(jù)、示之有底。

3.增強審計反腐獨立性，嚴(yán)禁外部干預(yù)

“審計獨立是取得審計質(zhì)量的硬性保障，沒有獨立便不存在真正的審計，沒有真正的審計，也就不會有反腐倡廉的成功?！盵4]提高財政審計反腐倡廉職能，必須增強審計機關(guān)的反腐獨立性，嚴(yán)禁外部干預(yù)。

首先，增強審計機關(guān)的獨立性，破除雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實行審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。審計機關(guān)內(nèi)部自主設(shè)置機構(gòu)職責(zé)，其他機關(guān)無權(quán)干預(yù)。2015年12月8日，中國政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），《意見》強調(diào)上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)作用，是審計機關(guān)破除雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的重要一步。

其次，增強審計機關(guān)人員任命的獨立性。當(dāng)前我國政府審計長由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定，國務(wù)院總理任命，副審計長由國務(wù)院任命。地方審計機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人均由同級地方政府進(jìn)行任免。這就是說，審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任免，主要是由行政機關(guān)決定。新出臺的《意見》指出，要推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)，“完善審計人員選任機制，審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和綜合管理類公務(wù)員分類招錄，對專業(yè)性較強的職位可以實行聘任制”[5]。這種分類招錄和聘任制的主體仍然是政府，要突出審計反腐的重要作用，必須升格審計機關(guān)的法律地位，內(nèi)部工作人員的招錄和聘任必須由審計機關(guān)獨立掌握。同時，延長審計長的任期，或者推行終身制，類似于法官，從而充分保證其獨立性。

最后是增強審計經(jīng)費的獨立性，國家應(yīng)專門撥出一部分經(jīng)費用于審計機關(guān)，當(dāng)前審計機關(guān)經(jīng)費主要來源于政府財政，其審計機關(guān)的獨立性和審計結(jié)果的權(quán)威性就可想而知。同時，構(gòu)建反腐倡廉長效審計機制，應(yīng)充分發(fā)揮黨外人士的民主監(jiān)督作用，審計機關(guān)應(yīng)積極邀請民主黨派和無黨派人士參與審計工作，增加黨外人士的話語權(quán)和參與度，保證審計反腐的深入推進(jìn)。

財政審計作為規(guī)范經(jīng)濟良好運行的有效手段，對于推進(jìn)反腐倡廉工作深入發(fā)展有著重要作用，我們要積極借鑒中央蘇區(qū)財政審計有益經(jīng)驗，不斷提高我國財政審計的反腐職能，為推動國家反腐倡廉建設(shè)作出貢獻(xiàn)?！?/p>

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責(zé)任編輯/馬永義