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    中國城市可持續(xù)發(fā)展若干問題的法律研究

    2017-04-22 01:25:54劉曉慧王蘭娟
    關(guān)鍵詞:城市化發(fā)展

    劉曉慧,王蘭娟,彭 潔

    (黑龍江省政法管理干部學(xué)院,哈爾濱 150080)

    中國城市可持續(xù)發(fā)展若干問題的法律研究

    劉曉慧,王蘭娟,彭 潔

    (黑龍江省政法管理干部學(xué)院,哈爾濱 150080)

    在城市可持續(xù)發(fā)展的命題下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐,政府的規(guī)劃執(zhí)行、示范引領(lǐng),公眾的參與及可持續(xù)發(fā)展理念的養(yǎng)成,缺一不可,而法律在其中的綱領(lǐng)地位和保障作用是核心和關(guān)鍵。因此,完善相關(guān)法律法規(guī)并在城市建設(shè)管理中嚴(yán)格貫徹,對城市可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的綱領(lǐng)作用和保障意義。

    城市;城市化;可持續(xù)發(fā)展;法律保障

    21世紀(jì)是世界人口成倍增長和城市化突飛猛進(jìn)的時期,世界城市化率2005年達(dá)到48.9%,2007年首次突破50%。目前,全球已有30多億人居住在城市,超過世界總?cè)丝诘陌霐?shù)以上[1]。伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和全球一體化趨勢,中國也邁入了快速城市化的進(jìn)程[2]。但是,隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),環(huán)境污染日益嚴(yán)重、交通日益擁堵、區(qū)域間貧富差距擴(kuò)大等等“城市病”不斷加重的趨勢也隨之加劇,中國城市的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

    一、中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

    “人類社會既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的,又要保護(hù)好自身懶以生存的自然資源和環(huán)境”[3]。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明,人類社會的發(fā)展進(jìn)步必然伴隨著城市化逐步推進(jìn)的過程。城市是人類文明進(jìn)步的主要載體和代表者,城市的發(fā)展是國家和社會發(fā)展的重心。因此,城市的可持續(xù)發(fā)展問題對一個國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)鍵。

    城市是一個以一定人口和空間規(guī)模為基礎(chǔ)的復(fù)雜的生產(chǎn)和生活系統(tǒng),只有當(dāng)城市的城市系統(tǒng)各要素——人口、經(jīng)濟(jì)、社會、能源、環(huán)境、交通等都能良性協(xié)調(diào)發(fā)展時,城市才能夠保持健康可持續(xù)發(fā)展[4]。

    1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《21世紀(jì)議程》等一系列文件并簽署了聯(lián)合國《氣候變化框架公約》和聯(lián)合國《生物多樣性公約》兩個開放性公約,充分體現(xiàn)了當(dāng)今人類社會可持續(xù)發(fā)展與合作的全球共識?!?1世紀(jì)議程》要求各國制訂和組織實(shí)施相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、計劃和政策,迎接人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)。與全球《21世紀(jì)議程》相呼應(yīng),中國于1994年3月通過了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,共20章、78個方案領(lǐng)域,提出了可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的核心為:“在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時,必須做到自然資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào),即逐步走上可持續(xù)發(fā)展的軌道上來,在提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增進(jìn)效益的基礎(chǔ)上,保持國民生產(chǎn)總值以平均每年8%~9%的速度增長”。

    不難發(fā)現(xiàn),我國在上個世紀(jì)末提出“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略之時,是將可持續(xù)發(fā)展的重心放在“保持經(jīng)濟(jì)高速增長率”上的,以我國當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況和社會各方面現(xiàn)實(shí)狀況而言,這也是無奈但唯一的選擇。然而,在經(jīng)過數(shù)十年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展并成就斐然的今天,我國的可持續(xù)發(fā)展理念,是否到了應(yīng)該做出調(diào)整的節(jié)點(diǎn)?對此,筆者試圖以作為國家發(fā)展進(jìn)步最鮮明代表的城市的可持續(xù)發(fā)展問題作為切入點(diǎn),略作分析探討。

    二、中國城市可持續(xù)發(fā)展當(dāng)前面臨的緊迫問題與對策分析

    (一)中國城市可持續(xù)發(fā)展當(dāng)前面臨的若干緊迫問題

    1.環(huán)境污染日益嚴(yán)重

    圖表1

    近幾年,對于生活在中國很多城市的居民來說,印象最深刻的環(huán)境狀況感受就應(yīng)該是霧霾了。從幾年前PM2.5爆表的第一次報道開始,我國各級政府就開始了對霧霾的治理,然而霧霾卻還是一年比一年嚴(yán)重,每年霧霾的天數(shù)都在增加①文中圖示數(shù)據(jù)均來源于中國環(huán)保部,其中圖表1原圖由《華盛頓郵報》于2014年2月2日發(fā)布。就在本文準(zhǔn)備完稿的2016年的12月17日,據(jù)中國中央電視臺報道,因嚴(yán)重霧霾影響,PM2.5達(dá)200-270,我國京津冀等11個省市啟動了霧霾的紅色一級響應(yīng),預(yù)計時間將會持續(xù)一周左右。。

    世界衛(wèi)生組織(WHO)頒布的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則認(rèn)為:如果長期暴露在超過空氣質(zhì)量準(zhǔn)則PM2.5——每立方米微粒物超過10微克的空氣中,人類總死亡率、心肺疾病死亡率和肺癌的死亡率都會增加。霧霾對人的影響絕不止呼吸道健康那么簡單,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止心腦血管疾病等范疇,體育鍛煉缺乏影響到的身體素質(zhì)、戶外活動缺少對心理的影響、陽光照射缺乏引發(fā)的缺鈣等等都會給人的健康帶來嚴(yán)重的后果。

    除了空氣污染,我國水污染和土壤污染的狀況也同樣不容樂觀。中國環(huán)境保護(hù)部(環(huán)保部)2014年發(fā)布的《2013中國環(huán)境狀況公報》(報告)顯示,2013年,在4 778個中國地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)之中,水質(zhì)較差和極差的比例合計59.6%,水質(zhì)優(yōu)良的比例僅為10.4%(見圖表2)。

    圖表2

    2.交通擁堵日益加劇

    交通擁堵已經(jīng)是中國各個城市都存在且有越來越嚴(yán)重趨勢的一個普遍問題,幾乎每一個城市人每一天都在受此困擾,而上下班、節(jié)假日等高峰時刻,以及雨雪、霧霾等特殊天氣時的擁堵狀況就更是糟糕。首當(dāng)其沖的原因是機(jī)動車的增長過快,使用數(shù)量龐大;其次是道路規(guī)劃設(shè)計不利導(dǎo)致的承載容量不足。

    交通堵塞首先使人們大量的時間被浪費(fèi)在路上,導(dǎo)致價值生產(chǎn)或生活的時間減少,一方面造成經(jīng)濟(jì)上的損失,另一方面也降低了城市居民的生活品質(zhì)。其次,經(jīng)?;蛘唛L時間持續(xù)堵車會導(dǎo)致人的心里煩躁,精神壓力增加,從而進(jìn)一步損害其健康。再次,機(jī)動車的引擎在塞車時仍然在持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn),持續(xù)消耗燃料,并且在堵塞的時候,由于需要不斷變換加速與煞車,更增加了燃料的消耗,因此交通堵塞不僅浪費(fèi)能源,也更加重空氣污染。

    3.城市人口規(guī)模失控,公共服務(wù)規(guī)劃滯后

    1989年全國人大常務(wù)委員會所頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》第4條明確規(guī)定,我國在城市化發(fā)展道路上實(shí)行“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針,但很快東南沿海城市通過大規(guī)模征地進(jìn)行的城市土地規(guī)模擴(kuò)充,尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后的城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)程似乎越來越偏離了這個方針。2014年國務(wù)院發(fā)布新的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》,對原有1980年版城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。新標(biāo)準(zhǔn)將特大城市的城區(qū)常住人口標(biāo)準(zhǔn)由“100萬以上”提高到500萬~1 000萬,符合新標(biāo)準(zhǔn)的有11個城市:武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、香港、汕頭。增加規(guī)定城區(qū)常住人口1 000萬人以上的城市為超大城市,中國現(xiàn)有超大城市6個:北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津。而現(xiàn)行的聯(lián)合國特大城市標(biāo)準(zhǔn)仍然是100萬以上。我國在1985年以前僅有20個城市非農(nóng)人口超過100萬。城市化較早的西方國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)城市人口的規(guī)模超過了能源、環(huán)境、公共服務(wù)等的承載能力時,將會引發(fā)能源短缺、環(huán)境污染加重、交通不暢,以及競爭加劇、矛盾沖突升級等一系列負(fù)面效應(yīng)。

    4.城市規(guī)劃不能落實(shí)執(zhí)行,城市建設(shè)浪費(fèi)問題突出

    盡管國家和每個地方城市包括城區(qū)都制定有《城市規(guī)劃法》,然而很多城市的政府領(lǐng)導(dǎo)由于法律意識淡薄、權(quán)本位思想嚴(yán)重,往往將已批準(zhǔn)通過的城市規(guī)劃拋在一邊,隨意按自己的想法上馬項(xiàng)目,搞城市建設(shè)。為官一任,為追求各自政績,往往都要重新制定各自任期的城市建設(shè)規(guī)劃,導(dǎo)致城市建設(shè)缺乏連續(xù)性,可持續(xù)發(fā)展更是無從談起。

    這種城市建設(shè)的隨意性和功利性通常導(dǎo)致在實(shí)施階段的片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益和急功近利,忽視建設(shè)質(zhì)量和對歷史文化的傳承及歷史文化遺址的保護(hù)。城市建筑千篇一律,缺乏自己的人文特色,因缺乏吸引外部投資消費(fèi)的吸引力而使旅游經(jīng)濟(jì)等發(fā)展乏力。一些房產(chǎn)、道路、橋梁等建成不久就出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題,甚至剛剛交工或還在建設(shè)中就坍塌傾覆,“樓歪歪”、“橋脆脆”等不斷出現(xiàn),形成了不重視保護(hù)勞動價值成果的不良社會環(huán)境。

    5.不同地域城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

    我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象并不是最近幾年來才開始,“南北差距”、“東西差距”已經(jīng)存在多年,只是近些年來不同省市、同省市不同城市以及同一城市內(nèi)部的發(fā)展不均衡、貧富差距有愈發(fā)嚴(yán)重的趨勢。這一現(xiàn)象所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)優(yōu)秀人才大量外流、生育率下降,進(jìn)而進(jìn)一步影響落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ膯栴}尤其值得警惕。

    (二)應(yīng)對中國城市可持續(xù)發(fā)展問題對策分析

    在城市化的過程中,我們不僅要注重城市的量的擴(kuò)張,更應(yīng)該重視城市“質(zhì)”的提升。畢竟,社會發(fā)展的終極目標(biāo)是“提高人民的生活水平”,這里的“人民”應(yīng)該包括今天的我們和未來我們的子孫。如果我們以及我們的子孫,在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市高度現(xiàn)代化的過程中,不能夠享受到城市生活的舒適、便利以及由此帶來的滿足感甚或恰好相反,那我們的發(fā)展就失去了意義。然而越來越多的事實(shí)和數(shù)據(jù)卻似乎正在說明:在我國,GDP指數(shù)正在日益背離“幸福指數(shù)”①“幸福感指數(shù)”的概念最早是于30多年前由不丹國王提出,“幸福指數(shù)”涉及的11個因素為:收入、就業(yè)、住房、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、健康、社區(qū)生活、機(jī)構(gòu)管理、安全、工作與家庭關(guān)系以及對生活條件的整體滿意度。當(dāng)今世界流行的“幸福指數(shù)國家排名”,主要是以各地公民的預(yù)期壽命、對生活的滿意度作為衡量標(biāo)準(zhǔn),但也考慮各地人均消耗資源量,對環(huán)境造成的污染越高,排名越低。。

    只有當(dāng)城市系統(tǒng)各要素——人口、經(jīng)濟(jì)、社會、能源、環(huán)境、交通等都能良性協(xié)調(diào)發(fā)展時,城市才能夠保持健康可持續(xù)發(fā)展。在城市可持續(xù)發(fā)展的命題下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐,政府的規(guī)劃執(zhí)行、示范引領(lǐng),公眾的參與缺一不可,而法律在其中的綱領(lǐng)地位和保障作用是核心和關(guān)鍵。

    三、國外城市可持續(xù)發(fā)展的法律借鑒

    雖然中國作為一個大的發(fā)展中國家當(dāng)前城市化進(jìn)程已經(jīng)步入了快車道,但是相對于發(fā)達(dá)國家來說我們城市化的歷史還很短,在城市建設(shè)中借鑒它們的經(jīng)驗(yàn)、吸取它們的教訓(xùn),可以讓我們少走彎路,實(shí)現(xiàn)更加快速、健康、持續(xù)的發(fā)展。

    (一)英國防治空氣污染法案

    1952年12月5日,英國倫敦發(fā)生了“毒煙霧事件”,白天的天空變得如日全食一般的黑暗,倫敦市民普遍感到呼吸困難,短短幾天時間,4 000人突然死亡,超過10萬人感染呼吸道疾病,數(shù)周之后又有幾千人死亡,共計死亡一萬兩千多人,成為20世紀(jì)十大公害事件之一。

    大霧散去之后,英國人開始了深刻的反思。1953年,倫敦成立了“比弗委員會”(the Beaver Committee),專門負(fù)責(zé)調(diào)查毒霧事件,制定霧霾的治理對策。1956年,英國政府頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法案》(Clean Air Acts),強(qiáng)制市區(qū)內(nèi)電廠遷至郊區(qū)、焚燒爐全部拆除、居民煤灶改用天然氣,違反規(guī)定嚴(yán)懲10~100英鎊罰款或3個月監(jiān)禁。但是1957—1962年,倫敦又發(fā)生了12次嚴(yán)重霧霾事件。1968年,英國擴(kuò)充了《清潔空氣法案》,1974年又頒布了《污染控制法》(Control of Pullution Act),規(guī)定機(jī)動車燃料組成并限制油品中的硫含量。

    經(jīng)過20多年的不懈努力,倫敦的霧霾天氣漸漸由每年幾十天減少至只有幾天。但英國并未放松對空氣污染的防治,隨著上世紀(jì)80年代英國汽車數(shù)量暴增,汽車尾氣代替煤炭成為主要污染源,英國政府又陸續(xù)出臺了多個法案,規(guī)定“出售新車必須加裝催化器、對大排量汽車征收高額進(jìn)城費(fèi)”等。60年后的今天,當(dāng)北京、新德里等城市經(jīng)常籠罩在灰黑霧霾中的時候,倫敦已經(jīng)徹底摘掉了“霧都”的帽子。

    (二)新加坡環(huán)保法令

    新加坡1965年剛剛獨(dú)立時也曾是一個城區(qū)破敗擁塞、環(huán)境污染嚴(yán)重的地方。建國伊始,新加坡制定了“建設(shè)與環(huán)境保護(hù)并重”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,倡導(dǎo)綠色生活方式。新加坡的環(huán)境污染管制法令,對各類廢物處理和排放都規(guī)定了明確的標(biāo)準(zhǔn),同時設(shè)立專門機(jī)構(gòu),強(qiáng)化執(zhí)法力度,確保各項(xiàng)建設(shè)和社會活動不會引起不可控制的健康問題、安全問題和污染問題,違反行為都會受到嚴(yán)厲處罰。健全的法律、到位的管理、周密的規(guī)劃、嚴(yán)格的執(zhí)法,使新加坡歷經(jīng)30年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后成為了著名的“花園城市”。

    四、中國城市可持續(xù)發(fā)展的法律應(yīng)對和保障

    發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展過程中曾出現(xiàn)過的種種問題,今天的中國各城市正在面對。雖然我國仍然還是一個發(fā)展中國家,但如何在城市建設(shè)中兼顧環(huán)境,節(jié)能高效,良性和諧、可持續(xù)性地發(fā)展,已經(jīng)是擺在我們面前的迫切需要。

    考量發(fā)達(dá)國家的應(yīng)對舉措,健全的法律、到位的管理、周密的規(guī)劃、嚴(yán)格的執(zhí)法,無一可缺;教育宣傳,公職人員的示范引領(lǐng),全面的理念養(yǎng)成等等作用也不可小覷,但其中法律的制定和嚴(yán)格執(zhí)法無疑起到至關(guān)重要的作用。因此,在城市規(guī)劃建設(shè)中,首先,必須制定統(tǒng)一的城市規(guī)劃立法,并隨著社會現(xiàn)實(shí)情況的變化及時調(diào)整和補(bǔ)充?;谖覈?dāng)前城市規(guī)劃中國家、省、市、區(qū)縣層層立法的現(xiàn)實(shí)情況,強(qiáng)調(diào)法律原則的統(tǒng)一是必要的。其次,必須嚴(yán)格執(zhí)法。與城市建設(shè)發(fā)展有關(guān)的立法得不到執(zhí)行是當(dāng)前一個非常尷尬的現(xiàn)實(shí)。如前文曾提到,盡管1989年全國人大常務(wù)委員會所頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》第4條明確規(guī)定了我國在城市化發(fā)展道路上實(shí)行“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針,但很顯然該方針在我國城市化過程中并未得到切實(shí)而有效的貫徹執(zhí)行!法的生命力在于執(zhí)行,不能執(zhí)行之法形如虛設(shè)。這是在我國城市建設(shè)中亟待解決的問題。“國皆有法,而無使法必行之法”(《商君書》),唯嚴(yán)刑重罰,方可保證法制之運(yùn)行。

    [1]安豐雪.論城市的可持續(xù)發(fā)展[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報,2010,(18).

    [2]吳亞鸞.淺論環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展[J].中華建設(shè),2009,(10).

    [3]寧燕.論城市可持續(xù)發(fā)展之城市規(guī)劃[J].建材發(fā)展導(dǎo)向,2012,(15).

    [4]史文清.論我國城市的可持續(xù)發(fā)展[J].中共中央黨校學(xué)報,2010,(1).

    [責(zé)任編輯:鄭 男]

    2016-12-22

    黑龍江省管理干部學(xué)院2016年度院級課題項(xiàng)目“黑龍江省城市可持續(xù)發(fā)展問題的法律研究”成果

    劉曉慧(1971-),女,黑龍江牡丹江人,教授,碩士,主要從事民事訴訟法學(xué)研究;王蘭娟(1978-),女,黑龍江哈爾濱人,助教,主要從事民法學(xué)研究;彭潔(1962-),女,黑龍江佳木斯人,教授,主要從事婚姻法學(xué)研究。

    D912.6

    A

    1008-7966(2017)02-0108-03

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