破解“窮人貸款難”的鹽池答案

滑志敏

“窮人”貸款難是一道世界性難題，近年來，我國在金融扶貧的實(shí)踐中獨(dú)創(chuàng)了針對(duì)建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸制度，寧夏回族自治區(qū)鹽池縣高度重視，積極落實(shí)，嚴(yán)格按照“五萬元以下、三年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”六個(gè)政策要點(diǎn)，堅(jiān)持“黨政主導(dǎo)、誠信支撐、產(chǎn)融結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)防控、保險(xiǎn)跟進(jìn)、改革創(chuàng)新”的總體思路，鹽池縣金融扶貧工作受到汪洋副總理的充分肯定和國務(wù)院扶貧辦的多次表揚(yáng)，全國金融扶貧培訓(xùn)會(huì)2015、2016連續(xù)兩年在鹽池召開，金融扶貧“鹽池模式”向全國推廣。2016年，全縣扶貧小額信貸貸款余額達(dá)31.4億元，貸款戶達(dá)2.8萬余戶，其中建檔立卡貧困戶貸款余額達(dá)5.4億元，戶均6.6萬元。我們的主要做法是：

一、黨政主導(dǎo)抓落實(shí)

鹽池縣位于陜甘寧蒙四省交界地帶，地處毛烏素沙漠南緣，有中國灘羊之鄉(xiāng)、中國甘草之鄉(xiāng)兩個(gè)“國字號(hào)”品牌。全縣國土面積8522.2平方公里，轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)1個(gè)街道辦，102個(gè)行政村，總?cè)丝?7.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口13.9萬人，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和革命老區(qū)縣，現(xiàn)有貧困村74個(gè)，貧困人口11228戶34046人。

做好扶貧小額信貸工作，必須發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，黨政要作為，銀行要擔(dān)當(dāng)，基層組織要發(fā)力，調(diào)動(dòng)各方面參與的積極性。一是黨委政府強(qiáng)力推動(dòng)?？h委、政府認(rèn)真貫徹中央和自治區(qū)扶貧開發(fā)有關(guān)精神，著眼在寧夏中南部地區(qū)率先高標(biāo)準(zhǔn)脫貧、率先建成全面小康的目標(biāo)定位，將金融扶貧作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的核心舉措，先后7次專題研究部署金融扶貧工作。相繼出臺(tái)了《鹽池縣金融發(fā)展規(guī)劃》《鹽池縣加快扶貧開發(fā)實(shí)施意見》等一系列政策文件，在構(gòu)建金融扶貧體系、制定優(yōu)惠政策、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面提出了一系列創(chuàng)新舉措，形成了較為完善的金融扶貧政策體系。二是金融機(jī)構(gòu)聚力攻堅(jiān)。全縣5家金融機(jī)構(gòu)搶抓脫貧攻堅(jiān)背景下農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)遇，積極參與脫貧攻堅(jiān)工作，為建檔立卡貧困戶量身定做金融產(chǎn)品。通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金與評(píng)級(jí)授信相結(jié)合，解除了銀行后顧之憂，確保了扶貧小額信貸六個(gè)政策要點(diǎn)全面推廣落實(shí)。三是基層組織示范引領(lǐng)。扶貧小額信貸政策知曉率低是制約金融扶貧的一個(gè)重要因素。我們以“強(qiáng)龍工程”為抓手，堅(jiān)持黨建帶扶貧，探索建立黨員“1+1”、“支部+合作社+貧困戶”等助貸扶貧模式，把支部建到金融鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上，充分發(fā)揮村兩委、駐村工作隊(duì)和黨員干部的帶動(dòng)作用，提升基層黨組織的綜合服務(wù)水平，真正把基層黨建與金融扶貧擰成了“一股繩”。我縣大壩村黨支部積極協(xié)調(diào)2家龍頭企業(yè)發(fā)展黃花訂單收購、連片承包、加工銷售，引導(dǎo)建檔立卡貧困戶貸款種植黃花，2016年，畝均收益達(dá)到6000元以上，成為當(dāng)?shù)刎毨罕娒撠氃鍪盏闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。

二、厚植誠信強(qiáng)支撐

脫貧靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)靠金融，貸款靠誠信。鹽池縣堅(jiān)持物質(zhì)脫貧與精神脫貧一起抓，“扶貧先扶志”，把提高貧困戶誠信意識(shí)、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、完善農(nóng)村金融信用體系，作為推進(jìn)扶貧小額信貸的“總開關(guān)”。一是創(chuàng)新“631”評(píng)級(jí)授信系統(tǒng)。建立了全區(qū)首個(gè)建檔立卡貧困戶評(píng)級(jí)授信系統(tǒng)，改變?cè)性u(píng)級(jí)授信標(biāo)準(zhǔn)，將建檔立卡貧困戶的誠信度占比由原來的10%提高到60%，家庭收入占30%，基本情況占10%，即“631”模式。2016年特別將60-65周歲和非惡意“黑名單”建檔立卡貧困戶納入評(píng)級(jí)授信范圍。

根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果確定授信額度，發(fā)放“金扶卡”，A級(jí)可貸10萬元以上、B級(jí)5-10萬元、C級(jí)2-5萬元、D級(jí)2萬元。農(nóng)戶一次授信，3年內(nèi)隨用隨取，不用時(shí)不產(chǎn)生利息，有效降低了貸款門檻和貸款成本。二是積極構(gòu)建“四信平臺(tái)”。把對(duì)建檔立卡貧困戶評(píng)級(jí)授信的成功做法運(yùn)用到所有農(nóng)戶，建立了全區(qū)首個(gè)鄉(xiāng)、村、組、戶信用評(píng)定系統(tǒng)，按照“1531”的比例（即精神文明10%、信用情況50%、家庭資產(chǎn)30%、基本情況10%），將全縣所有農(nóng)戶的信用情況由低到高分為A、A+、AA、AAA四個(gè)信用等級(jí)，信用等級(jí)越高，在貸款項(xiàng)目支持等方面享受的優(yōu)惠越多。目前，全縣已評(píng)出信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)、信用村60個(gè)、信用組320個(gè)、信用戶2.32萬戶。守信才能發(fā)展、失信寸步難行已成為群眾共識(shí)。

三、產(chǎn)融結(jié)合促增收

鹽池縣抓住國家實(shí)行金融扶貧的政策機(jī)遇，充分發(fā)揮黨政主導(dǎo)作用，與信用社、農(nóng)業(yè)銀行、寧夏銀行、郵儲(chǔ)銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)和龍頭企業(yè)進(jìn)行銜接溝通，以灘羊、黃花、小雜糧等特色產(chǎn)業(yè)為紐帶，為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供貸款支撐。一是瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)落實(shí)貸款，促進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合。2016年初，結(jié)合干部包戶扶貧工作，安排3778名干部，為全縣建檔立卡貧困戶逐戶制定金融助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，積極協(xié)調(diào)銀行給予貸款支持。建檔立卡貧困戶累計(jì)存欄灘羊基礎(chǔ)母羊達(dá)33.7萬只，種植黃花2814畝、小雜糧12.3萬畝。同時(shí)，縣委、政府出臺(tái)了10個(gè)“菜單式快捷扶持政策”對(duì)建檔立卡貧困戶予以補(bǔ)貼，確保他們依靠特色產(chǎn)業(yè)人均增收3000元以上。二是創(chuàng)新實(shí)施融資撬動(dòng)，助力龍頭企業(yè)發(fā)展。縣政府牽頭成立了融鹽扶貧擔(dān)保公司，縣財(cái)政拿出5000萬元，引導(dǎo)社會(huì)融資入股2.5億元，形成3億元的擔(dān)?；?，撬動(dòng)銀行30億元的信貸資金，形成了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的“資金池”，解決參與產(chǎn)業(yè)扶貧的龍頭企業(yè)融資問題，定向精準(zhǔn)扶持建檔立卡貧困戶發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。三是“企業(yè)+貧困戶”融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏。積極協(xié)調(diào)銀行對(duì)龍頭企業(yè)、合作社等給予信貸優(yōu)惠支持，鼓勵(lì)發(fā)展“企業(yè)+貧困戶+基地”和“企業(yè)+貧困戶+合作社”等多種模式，引導(dǎo)企業(yè)把貧困村作為種養(yǎng)殖基地或成立合作社，由企業(yè)向銀行獲得貸款授信，委托銀行為農(nóng)戶發(fā)放貸款，實(shí)行“訂單式”種養(yǎng)。這樣，企業(yè)有了穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品來源，農(nóng)戶也不用擔(dān)心銷路和虧本，實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。僅中民融鹽扶貧擔(dān)保公司一家企業(yè)就向850戶農(nóng)戶貸款1.3億元，戶均貸款15.3萬元，有力帶動(dòng)了貧困戶增收。

四、風(fēng)險(xiǎn)防控做保障

為了構(gòu)建金融扶貧長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸可持續(xù)發(fā)展，鹽池縣把風(fēng)險(xiǎn)防控放在重要位置，圍繞貸款“有需求、貸得出、能收回”，完善扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)。一是建立政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。研究出臺(tái)了《鹽池縣建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法》，與涉農(nóng)銀行建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償合作機(jī)制，向各銀行整合注入5000萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，銀行按1：：10的比例提供扶貧小額信貸，因重大災(zāi)病等不可抗力因素造成不能償還的，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金和銀行按7：：3的比例分擔(dān)。二是嚴(yán)把評(píng)級(jí)授信關(guān)。明確評(píng)級(jí)授信對(duì)象為有發(fā)展意愿、有創(chuàng)業(yè)能力、有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、有良好信譽(yù)的建檔立卡貧困戶。出臺(tái)了貧困農(nóng)戶評(píng)級(jí)授信管理辦法，實(shí)行“一次摸底、四級(jí)評(píng)審、兩輪公示”（“一次摸底”即由扶貧辦、金融機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村組成評(píng)審小組，對(duì)貧困戶進(jìn)行逐戶摸底調(diào)查；“四級(jí)評(píng)審”即由行政村、縣扶貧辦、金融機(jī)構(gòu)、人民銀行逐級(jí)評(píng)審；“兩輪公示”即村兩委公示、金融機(jī)構(gòu)公示），確保扶貧小額信貸惠及真正需要貸款發(fā)展的建檔立卡貧困戶。三是強(qiáng)化金融信貸監(jiān)督。創(chuàng)新建立了“精準(zhǔn)扶貧管理系統(tǒng)”平臺(tái)，將貧困戶信用評(píng)級(jí)、貸款情況、銀行放貸情況等及時(shí)錄入系統(tǒng)，實(shí)行扶貧貸款周統(tǒng)計(jì)、月通報(bào)、年考核制度，由扶貧辦、人民銀行、各金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合工作組，對(duì)貸款進(jìn)展數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，及時(shí)協(xié)調(diào)解決問題，合力防控信貸風(fēng)險(xiǎn)。

五、保險(xiǎn)跟進(jìn)兜底線

鹽池縣采取“政府+商業(yè)保險(xiǎn)”的模式，籌資2200余萬元，為建檔立卡貧困戶量身打造了“扶貧?！保ㄟ^制定“一攬子”保險(xiǎn)計(jì)劃，提供“菜單式”服務(wù)，提高保險(xiǎn)額度、降低保險(xiǎn)費(fèi)率、拓寬保障范圍，著力解決因意外事故、因病因?yàn)?zāi)的致貧返貧問題。

一是量身打造了12種扶貧保。采取“2+X”菜單式扶貧保模式，即做到建檔立卡貧困戶家庭意外綜合保險(xiǎn)和大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)2個(gè)基本險(xiǎn)全覆蓋，同時(shí)開發(fā)包括灘羊基礎(chǔ)保、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保、金融信貸保等多個(gè)險(xiǎn)種供建檔立卡貧困戶選擇，既兜住了因病因意外返貧的底線，又為發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收致富保駕護(hù)航。二是實(shí)行最低保費(fèi)、最優(yōu)保額。寧夏人壽保險(xiǎn)、人保財(cái)險(xiǎn)積極投身脫貧攻堅(jiān)，主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行低保費(fèi)、高保額的特惠政策。三是先行先試，嚴(yán)格監(jiān)管。2016年先試行一年，年底核算各項(xiàng)產(chǎn)品收益，按照保本、微利原則進(jìn)行考核評(píng)估并結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整保費(fèi)。

在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，扶貧險(xiǎn)保費(fèi)全部由政府為建檔立卡貧困戶買單補(bǔ)貼。比如對(duì)患大病的建檔立卡貧困戶在醫(yī)保正常報(bào)銷后，剩余費(fèi)用再按60—80%比例給予報(bào)銷；對(duì)灘羊肉價(jià)格低于保險(xiǎn)預(yù)期收益每斤20元的，按照保險(xiǎn)約定給予賠償。盡管2016年我縣灘羊肉價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)，但灘羊肉價(jià)格保險(xiǎn)讓貧困群眾灘羊飼養(yǎng)量增加了，收入也增加了，貧困戶發(fā)展灘羊養(yǎng)殖增收致富的信心更足了。目前，我縣已在全區(qū)率先實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶扶貧保險(xiǎn)全覆蓋，2016年扶貧保險(xiǎn)理賠金額達(dá)2024.4萬元。

六、改革創(chuàng)新破難題

鹽池縣立足實(shí)際，積極探索，通過創(chuàng)新運(yùn)用國家和自治區(qū)金融扶貧政策，切實(shí)破解了困擾扶貧小額信貸的難題，對(duì)“窮人”貸款這一世界性難題給出了鹽池答案。一是通過建立建檔立卡貧困戶評(píng)級(jí)授信機(jī)制，提高誠信度占比，將60-65歲身體健康和非惡意“黑名單”建檔立卡貧困戶納入評(píng)級(jí)授信范圍，定制了“金扶卡”信貸產(chǎn)品，免擔(dān)保免抵押即可貸款，破解了依靠誠信貸款、免擔(dān)保免抵押貸款和60周歲以上及非惡意“黑名單”貧困戶無法貸款四個(gè)難題。二是縣財(cái)政設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，與銀行合作按照一定比例捆綁放大，實(shí)行專戶管理、封閉運(yùn)行、?？顚Ｓ?，發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)由政府和銀行按7：：3分擔(dān)，破解了金融信貸員盡職免責(zé)難題。三是由黨委、政府組織，人行、扶貧辦牽頭，各金融機(jī)構(gòu)參與，制定出臺(tái)了《鹽池縣農(nóng)村信用體系建設(shè)“鄉(xiāng)村組戶”四級(jí)信用評(píng)定辦法》，將全縣所有農(nóng)戶的信用情況共同評(píng)定、共同認(rèn)可、共同應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)了政府和金融機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)，破解了農(nóng)村金融信用體系共建共享和農(nóng)村金融貸款精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)兩個(gè)難題。四是對(duì)有貸款意愿、有發(fā)展能力和一定還貸能力的建檔立卡貧困戶5萬元以下的貸款，按照人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)利率進(jìn)行放貸，財(cái)政扶貧資金給予基準(zhǔn)利率貼息，5-10萬元的貸款，縣財(cái)政對(duì)基準(zhǔn)利率上浮部分貼息，破解了建檔立卡貧困戶貸款貴的難題。五是把農(nóng)村金融便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)納入全縣“五通八有”基礎(chǔ)建設(shè)，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)在8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)立便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)14個(gè)、便民服務(wù)終端193個(gè)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋，推廣使用手機(jī)銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行，讓建檔立卡貧困戶足不出戶就能辦理轉(zhuǎn)賬、還貸、清息、繳費(fèi)等業(yè)務(wù)，破解了偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)空白的難題。六是針對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)較大、因病因?yàn)?zāi)致貧比重大、貧困群眾自我發(fā)展能力不強(qiáng)”等因素，通過與駐地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，在全區(qū)率先創(chuàng)新推行“扶貧?！保瑢?shí)行菜單式推廣，由建檔立卡貧困戶自主選擇，縣財(cái)政及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)貼扶持，為貧困戶吃下了“定心丸”，設(shè)立了“防火墻”，實(shí)現(xiàn)了“脫貧路上零風(fēng)險(xiǎn)”，破解了建檔立卡貧困戶在發(fā)展中因病災(zāi)、因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)返貧的難題。

現(xiàn)在，金融扶貧小額信貸已經(jīng)成為鹽池縣脫貧攻堅(jiān)的第一抓手，鹽池縣率先在全區(qū)全面推行扶貧小額信貸，率先在全區(qū)對(duì)貧困戶評(píng)級(jí)授信并實(shí)現(xiàn)全覆蓋，率先在全區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村組戶四級(jí)信用評(píng)定，率先在全區(qū)完成貧困戶貸款全覆蓋，率先在全區(qū)籌集注入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，率先在全區(qū)完成金融扶貧精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)和信息共享，率先在全區(qū)推行“扶貧保”，破解了扶貧小額信貸的難題，在解決建檔立卡貧困戶貸款難、貸款貴等方面取得顯著成效，走出了一條“依托金融創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困群眾增收”的新路子。

今后，鹽池縣將按照“兩年集中攻堅(jiān)，三年鞏固提高，力爭(zhēng)提前脫貧”的總目標(biāo)，不斷探索創(chuàng)新金融扶貧模式，努力使金融扶貧小額信貸成為貧困群眾脫貧致富的“金鑰匙”，打造金融扶貧“鹽池模式”的“升級(jí)版”。

（作者系寧夏回族自治區(qū)鹽池縣委書記）