陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制問題探析

舒真

（西安科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 710054）

摘 要： 陜西的文化產(chǎn)業(yè)取得了較大的發(fā)展，也頒布了很多方針、政策，但整個(gè)法制環(huán)境仍存在一些問題。如何完善法制環(huán)境，為文化產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航，是我們亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞： 陜西省 文化產(chǎn)業(yè) 法制 立法

十八大提出文化強(qiáng)國戰(zhàn)略，文化產(chǎn)業(yè)近年來增速明顯，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的黑馬。然而，我國文化產(chǎn)業(yè)同發(fā)達(dá)國家相比仍有一定的差距。在探詢其原因時(shí)，法制因素不可忽視。

一、陜西省文化產(chǎn)業(yè)及法制發(fā)展的現(xiàn)狀

1.陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

文化產(chǎn)業(yè)又叫創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)或者內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，也有叫版權(quán)產(chǎn)業(yè)。

陜西文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，主要包括圖書報(bào)刊、出版印刷和發(fā)行、文藝演出、廣播影視、網(wǎng)絡(luò)文化、文物博覽、文化旅游、民俗文化、廣告、會展和體育產(chǎn)業(yè)等。尤其文化旅游在全國居于重要位置或領(lǐng)先水平，主要有：以秦始皇兵馬俑、大雁塔、碑林、漢陽陵等為代表的歷史文化品牌；以延安革命圣地為代表的革命文化品牌；以法門寺、樓觀臺為代表的宗教文化品牌；以黃陵祭典為代表的祭祀文化品牌；以秦腔、皮影、農(nóng)民畫、泥塑等為代表的民俗文化品牌；以西部影視、陜西作家群、長安畫派等為代表的現(xiàn)代文化品牌；以華山、壺口瀑布等為代表的自然風(fēng)光文化品牌；另外，還有以老孫家羊肉泡、賈三灌湯包等為代表的飲食文化品牌……這些獨(dú)有的文化資源為陜西省文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，近年來，“一帶一路”戰(zhàn)略更是賦予了其新的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

2.陜西省文化產(chǎn)業(yè)的法制現(xiàn)狀

陜西文化產(chǎn)業(yè)的法制狀況既屬于全國的一部分，又具有其特殊性和相對獨(dú)立性。

我國陸續(xù)頒布了一些關(guān)于文化方面的法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《廣告法》等，并制定了一些配套的實(shí)施細(xì)則。為了使文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，陜西省密集地出臺了大量有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)及政策措施：2000年，省政府下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展我省文化產(chǎn)業(yè)的意見》；2001年，制訂了陜西《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》；2004年，省政府批準(zhǔn)了《陜西省文化廳關(guān)于加快非公有制文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》；2005年省委、省政府發(fā)布了《陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》，省政府批準(zhǔn)了《陜西省文化系統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》；2006年，省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》；2007年11月，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快我省文化產(chǎn)業(yè)的若干政策措施》；2015年，啟動了《陜西省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》立法調(diào)研工作。文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的迅速組建，實(shí)現(xiàn)了文化市場執(zhí)法力量的整合，有力地推動了陜西省文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、陜西省文化產(chǎn)業(yè)法制環(huán)境建設(shè)面臨的問題

1.文化立法不夠完善

為了促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，國家出臺了一系列法律法規(guī)，但至今還沒有形成完整的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系。這些法律規(guī)范存在立法滯后、立法層次低、重審批輕保障、法規(guī)規(guī)章相互交等一系列問題。

陜西省自2000年以來雖然出臺了大量的有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)及政策措施，但仍有不少的法規(guī)條例存在滯后的問題。表現(xiàn)在：

一是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的地方立法滯后于實(shí)踐需求。例如陜西作為文物資源大省，在處理文物旅游資源開發(fā)、利用與文物保護(hù)、管理的矛盾上，至今沒有相關(guān)有效的法規(guī)平衡這一沖突，嚴(yán)重地影響了我省旅游業(yè)和文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

二是一些已有法規(guī)缺乏可操作性，包括有的條例沒有配套的實(shí)施細(xì)則，從而導(dǎo)致管理和執(zhí)法部門在實(shí)踐中無法可依。

三是現(xiàn)行法律法規(guī)多側(cè)重規(guī)范政府的行政管理職能，而缺乏規(guī)范引導(dǎo)市場主體行為的職能。如缺乏確定文化生產(chǎn)和消費(fèi)的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系、為社會提供參與公共文化事務(wù)所需要的條件、提供公平競爭環(huán)境等方面的內(nèi)容。

2.文化執(zhí)法不夠有序

由于文化市場綜合執(zhí)法體制不夠完善，各部門之間存在職責(zé)交叉，導(dǎo)致各執(zhí)法部門之間的執(zhí)法配合難度較大?，F(xiàn)有文化市場管理體制的特點(diǎn)是：政府多個(gè)部門都有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限與范圍，且日常監(jiān)管的合作協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。還有法律法規(guī)設(shè)計(jì)有缺陷，導(dǎo)致各執(zhí)法部門之間的執(zhí)法配合難度較大。這就出現(xiàn)了“鐵路警察各管一段”的局面，或者重復(fù)執(zhí)法。

另外，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，執(zhí)法過程有時(shí)簡單粗暴。目前文化市場執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不夠高，29.1%為高中以下文化程度，一些地方執(zhí)法程序和文書不規(guī)范，長期以來對文化市場的管理以罰代法、以罰為主，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”等問題，影響了執(zhí)法效能。文化產(chǎn)業(yè)涉及眾多管理部門，而每個(gè)部門都有自己的政策法規(guī)。

3.文化法治意識不夠強(qiáng)

一方面，重發(fā)展輕法治，重管理輕服務(wù)。如某些職能部門和建設(shè)單位不執(zhí)行文物保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，在基本建設(shè)工程中忽視文物保護(hù)工作，使一些文物點(diǎn)被拆除、拆毀，歷史文化遺產(chǎn)得不到有效保護(hù)。另一方面，群眾法治觀念和維權(quán)意識淡薄。對管理過程中出現(xiàn)的亂收費(fèi)和亂攤派的不良現(xiàn)象，經(jīng)營者往往不敢運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。

三、以法制保障和促進(jìn)陜西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體措施

1.完善立法

以全國統(tǒng)一立法的形式制定《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，這樣既能夠保證政策措施的強(qiáng)制實(shí)施，又有利于形成市場主體之間公平競爭的環(huán)境，還能夠有效地防止各個(gè)領(lǐng)域各自為政，避免各政府部門利益分割。

作為地方，最現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)該是先行立法。在國家《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》正在醞釀之時(shí)，陜西應(yīng)該制定具有地方文化特色的地方法規(guī)——《陜西文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，它不僅能填補(bǔ)陜西地方性法規(guī)在文化產(chǎn)業(yè)方面的空白，而且將為規(guī)范、提升陜西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提供重要前提。整合陜西省已出臺的有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)定、政策和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定的《陜西文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，使陜西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展在法制層面統(tǒng)一政府執(zhí)法、規(guī)范企業(yè)行為，使文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)有效地得到法律的保護(hù)和支持，從而改善陜西文化產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境，同時(shí)為國家制定《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》增添更多基于陜西文化淵源、元素，以及有利于陜西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容和法律規(guī)范。此外，還需要做好現(xiàn)有法規(guī)的清理工作，對與文化體制改革精神不符的，要予以廢止；對不完善的，要修改完善。

2.完善執(zhí)法體制

為進(jìn)一步理順文化市場綜合執(zhí)法體制，依照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的原則，實(shí)行決策審批備案職能和處罰強(qiáng)制職能相對分開，將新聞出版、文化、廣電、體育的處罰強(qiáng)制職能進(jìn)一步移交給文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。表現(xiàn)為：第一，進(jìn)一步理順區(qū)縣文化管理部門與文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，積極推進(jìn)文化部門職能轉(zhuǎn)變和文化單位的進(jìn)一步改革。第二，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，按照依法行政的要求，對文化市場稽查人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高他們的政策水平、法制觀念和業(yè)務(wù)能力。第三，適當(dāng)增加執(zhí)法部門人員編制，加大財(cái)政投入力度，保障文化市場監(jiān)督檢查和治理整頓工作的順利開展，進(jìn)一步理順文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法體制。地方政府要加強(qiáng)文化市場綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步統(tǒng)一、細(xì)化有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，明確執(zhí)法主體和執(zhí)法職責(zé)界限，落實(shí)相關(guān)執(zhí)法部門的文化執(zhí)法責(zé)任。

3.加強(qiáng)對文化市場執(zhí)法的監(jiān)督

首先，發(fā)揮人大的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督作用，通過每年聽取文化專題工作報(bào)告或開展文化法律法規(guī)執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，督促文化執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法。行政執(zhí)法部門也要加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法責(zé)任追究制度。

其次，推進(jìn)文化市場綜合執(zhí)法公開，公布執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法機(jī)關(guān)與人員、標(biāo)準(zhǔn)、條件、結(jié)果等，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，以公開促公正。同時(shí)充分利用媒體，整合監(jiān)督資源，逐步形成人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)、社會組織、新聞媒體、人民群眾等多種方式相結(jié)合的“大監(jiān)督”工作格局，營造文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)依法發(fā)展的良好氛圍。

最后，加大法治宣傳和普法教育工作力度，充分利用公民和輿論雙重監(jiān)督機(jī)制，對文化市場經(jīng)營主體及其管理主體進(jìn)行積極有效的監(jiān)督。

陜西省是文化大省，文化資源雄厚，但卻不是文化產(chǎn)業(yè)大省。要把文化產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，必須為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“文化強(qiáng)省”戰(zhàn)略。

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本文系西安科技大學(xué)繁榮哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目《文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的版權(quán)問題研究》（2012SY08）階段成果。