論我國人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度的完善

田敬皓

【摘要】人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督是憲法等法律賦予的神圣使命，是我國財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。2014年，歷經(jīng)四次審議的預(yù)算法修正案獲得通過，這是我國對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的一次完善。然而，同許多發(fā)達(dá)國家相比，我們國家的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督還處在一個(gè)較低的水平上，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督制度還存在一定的不足。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，財(cái)政收入不斷增長，不夠完善的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度將會(huì)顯得越發(fā)力不從心。因此，本文將分析我國目前財(cái)政監(jiān)督制度的不足，并將以此為依據(jù)，提出完善人大對(duì)財(cái)政預(yù)算制度完善的一些建議。

【關(guān)鍵詞】人大 預(yù)算監(jiān)督 制度完善

我國財(cái)政預(yù)算的產(chǎn)生可以概括為預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算這四個(gè)方面，人大的監(jiān)督就是在這四個(gè)過程中起到讓預(yù)算在陽光下高效運(yùn)行的保障作用。因此，我國必須切實(shí)完善預(yù)算監(jiān)督制度，讓人大的監(jiān)督與保障作用能夠充分發(fā)揮。

一、現(xiàn)階段我國人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中存在的主要問題

（一）法律制度不完善

其一，作為最高法律的《憲法》對(duì)人大在財(cái)政編制、審批、執(zhí)行、決算、監(jiān)督的地位做出了充分的肯定，指出了人大具有怎樣的職權(quán)。但是《憲法》對(duì)人大職權(quán)的說明大多是原則性說明，缺少實(shí)踐性說明。這讓人大的職權(quán)在一定程度上受到了削弱。其二，2015年正式實(shí)施的，作為預(yù)算編制的基本法律《預(yù)算法》雖然對(duì)之前的很對(duì)問題做了修改，但是新《預(yù)算法》仍舊存在一些問題。首先，《預(yù)算法》第四條指出“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。都應(yīng)當(dāng)納入而不是全部納入，也就造成了公共收支游離于人大的監(jiān)督之外，這無疑給各級(jí)政府部門財(cái)政資金的濫用創(chuàng)造了條件。其次，新《預(yù)算法》規(guī)定人大有權(quán)否決財(cái)政預(yù)算草案，但是法律并沒有對(duì)否決草案的后果和補(bǔ)救措施做出應(yīng)有的安排。另外，我國目前是全方案表決，不能對(duì)單項(xiàng)預(yù)算表決。這無疑是讓人大陷入兩難境地，要么通過預(yù)算草案，要么沒有各級(jí)政府沒有財(cái)政預(yù)算可以依據(jù)。這樣的安排是對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的變相剝奪，限制了人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。

（二）人大自身組織建設(shè)的局限性

現(xiàn)階段我國人大自身組織的建設(shè)仍顯不足。首先，縣級(jí)人大大多沒有專門針對(duì)預(yù)算的工作委員會(huì)，其財(cái)政預(yù)算的編制必然缺少具有專業(yè)知識(shí)人才的幫助。這樣的制度安排暴露了人大自身人才建設(shè)的不足，讓人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮大打折扣。其次，專業(yè)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)人大發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督作用具有深遠(yuǎn)的意義。然而，從現(xiàn)實(shí)來看我國人大目前還缺少自身專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)。我國目前的審計(jì)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，包括審計(jì)署在內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)構(gòu)缺少自身的獨(dú)立性。因此，在審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)的情況下很難避免“護(hù)短”的情況發(fā)生。另外，人大自身的預(yù)算機(jī)構(gòu)財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)人數(shù)有限，并且要承擔(dān)法律議案審查和與財(cái)政部門溝通的工作，因此很難有大把精力用于財(cái)政監(jiān)督。

（三）與財(cái)政預(yù)算相關(guān)的時(shí)間安排中存在不足

我國人大會(huì)議大多在一月開展，全國人大會(huì)議更是在三月舉行。然而，我國現(xiàn)行的預(yù)算年度是每年的1月1日到12月31日，因此，每年的預(yù)算都會(huì)有幾個(gè)月的時(shí)間是出于空窗期，沒有人大的批準(zhǔn)，缺少人大的監(jiān)督。這使得人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)受到了削弱。此外，以政策安排相對(duì)最好的全國人大會(huì)議來說。在短短的十幾天時(shí)間里，人大代表在審議政府財(cái)政預(yù)算草案的同時(shí)，需要審議政府工作報(bào)告、聽取審計(jì)報(bào)告、高檢高法報(bào)告、討論各項(xiàng)議案等等事情?？上攵?，代表能夠用于審計(jì)預(yù)算草案的時(shí)間寥寥無幾。并且人大代表大多沒有專業(yè)知識(shí)，因而更無法在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮好自己的權(quán)力。

二、強(qiáng)化人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

（一）加強(qiáng)立法工作，完善財(cái)政預(yù)算法律體系

人大要發(fā)揮好對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，關(guān)鍵是要有強(qiáng)有力的法律作為骨架。首先，憲法應(yīng)該賦予人大更完善的職責(zé)，不僅是指導(dǎo)性的、原則性的說明，還要明確監(jiān)督不力的后果，做到權(quán)責(zé)一致。其次，更加細(xì)化的完善《預(yù)算法》。作為具體指導(dǎo)預(yù)算工作的法律，應(yīng)該更加細(xì)化，明確說明將政府全部預(yù)算納入監(jiān)督，不留死角。另外，對(duì)人大的否決結(jié)果做出法律安排。一旦人大否決了預(yù)算草案也有相應(yīng)的安排和補(bǔ)救。并且，要將對(duì)財(cái)政預(yù)算的全方案表決模式轉(zhuǎn)變?yōu)閱雾?xiàng)表決。通過這樣的模式轉(zhuǎn)變，既能讓預(yù)算表決更加有針對(duì)性，又能削弱否決預(yù)案后的不利影響。通過完善《預(yù)算法》，切實(shí)消除人大代表的憂慮，保障人大監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮。

（二）加強(qiáng)人大自身組織建設(shè)

首先要對(duì)基層人大的組織建設(shè)給與高度重視，幫助基層人大建立能夠提供專業(yè)財(cái)政知識(shí)的人才機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)當(dāng)盡快建立獨(dú)立于政府、受人大領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，為人大做好全過程監(jiān)督提供有力的支持。目前我國人大只做好事前監(jiān)督而沒有做好事中事后的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。缺乏事中事后的監(jiān)督，既是對(duì)監(jiān)督權(quán)的褻瀆，也是對(duì)財(cái)政預(yù)算使用的放縱。因此，建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)是人大發(fā)揮好監(jiān)督作用不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）優(yōu)化財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)時(shí)間安排

為了解決政府預(yù)算的空窗期，建議將預(yù)算年度改為跨年制。將預(yù)算年度的開始日期確定為當(dāng)年各級(jí)人大召開前一天，結(jié)束日期為下一年度各級(jí)人大會(huì)議的召開前一天。保證政府的預(yù)算安排經(jīng)過了人大的批準(zhǔn)，避免空窗期的出現(xiàn)。另外，人大代表來自不同的領(lǐng)域，必然不會(huì)使得全部的人大代表具有專業(yè)的財(cái)政知識(shí)。因此，建議在人大召開前的一段時(shí)間，提前將預(yù)算草案交給人大代表，給予人大代表更多的時(shí)間以供它們進(jìn)行必要的考證，讓人大代表能夠更加科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)草案內(nèi)容，發(fā)揮好自己手中的權(quán)力。

三、結(jié)語

一套完整的預(yù)算監(jiān)督制度是國家機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算各個(gè)方面都進(jìn)行監(jiān)督制度安排。人大對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的監(jiān)督是讓我國財(cái)政預(yù)算陽光、高效運(yùn)行的重要保障。發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用需要人大自身做好完善，也需要提供更加完備的外部環(huán)境。加強(qiáng)人大對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的監(jiān)督工作任重而道遠(yuǎn)。

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