公平競爭審查制度對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則

應(yīng)品廣+許夢楚

在世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則下，外國通常會使用反補(bǔ)貼、反傾銷條款來指控我國企業(yè)利用政府補(bǔ)貼或國有企業(yè)制度等所帶來的天然優(yōu)勢形成低價從而對他國產(chǎn)業(yè)造成影響，這樣的指控可能曠日持久，且在WTO規(guī)則下容易遭遇失敗。而在當(dāng)前的高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下，他國可以借助于競爭政策或國有企業(yè)條款作為要求中國改變國內(nèi)政策措施的有效手段。雖然中國尚未加入TPP或TTIP等高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但新的國際規(guī)則談判將對中國形成倒逼和示范效應(yīng)，而競爭政策是其中的重要方面。

在此背景下，2016年6月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），建立了我國公平競爭審查制度。該制度是我國平衡競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的初步嘗試，是我國對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則的國內(nèi)實踐，具有開創(chuàng)性的意義。

我國公平競爭審查制度的主要內(nèi)容

為了建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，《意見》要求行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及行政法規(guī)、國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)的起草部門（以下統(tǒng)稱“政策制定機(jī)關(guān)”），在制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時，必須進(jìn)行公平競爭審查。

《意見》從市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為4個方面，明確了“18個不得”的公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。“18個不得”并非窮盡，《意見》為此設(shè)置了兜底條款，規(guī)定“沒有法律、法規(guī)依據(jù)，各地區(qū)、各部門不得制定減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的政策措施；不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施”。所有標(biāo)準(zhǔn)全部服務(wù)于維護(hù)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的目標(biāo)。政策制定機(jī)關(guān)自我審查時，認(rèn)為“不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺”。

另外，《意見》還設(shè)置了例外規(guī)定，即當(dāng)某些政策措施對實現(xiàn)特定政策目的不可或缺、雖具有排除和限制競爭的效果但不嚴(yán)重時，可以實施。

公平競爭審查制度是深化國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的創(chuàng)舉

公平競爭審查制度并非我國實施競爭政策的開端。1993年的《反不正當(dāng)競爭法》和2008年的《反壟斷法》早就將維護(hù)“公平競爭”作為立法目標(biāo)之一，且對“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為”（行政性壟斷）進(jìn)行了約束。但是公平競爭審查制度是將我國競爭政策置于產(chǎn)業(yè)政策之前并尋求兩者平衡的創(chuàng)舉。

依照前述《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》的規(guī)定，對于行政性壟斷的約束，只能通過事后行政執(zhí)法或在已經(jīng)發(fā)生的行政訴訟案件中附帶審查抽象性行政行為的方式來進(jìn)行，而事后修正效率低、難度大，且依照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，附帶性審查無法審查規(guī)章以上的規(guī)范性文件，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了全國統(tǒng)一的公平競爭市場的形成。

2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，首次正式提出要探索實施公平競爭審查制度，“強(qiáng)化競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新的引導(dǎo)”。5月，國務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，要求“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競爭性審查機(jī)制”。由此，競爭政策首次被提升到了與產(chǎn)業(yè)政策同等重要的戰(zhàn)略地位。

2016年6月，《意見》正式出臺，明確指出：“沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺”?？梢姡兑庖姟犯淖兞烁偁庮I(lǐng)域原先只有事后審查的局面，日后政策制定機(jī)關(guān)在制定政策之時就須進(jìn)行公平競爭審查。公平競爭審查制度將政策審查的時間提前、范圍擴(kuò)大，無疑能夠更好地服務(wù)于構(gòu)建全國統(tǒng)一、公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)，真正地讓市場發(fā)揮決定性作用，有利于深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

公平競爭審查制度是“單邊開放”的重要舉措

為與WTO規(guī)則相銜接，我國在貿(mào)易政策領(lǐng)域已有“合規(guī)審查”的實踐。譬如，根據(jù)2014年下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》及隨后的《貿(mào)易政策合規(guī)工作實施辦法（試行）》，各級政府及其所屬部門在制定“貿(mào)易政策”之前都必須開展合規(guī)評估，以防與WTO規(guī)則相沖突。

但在公平競爭審查制度出臺之前，我國在競爭政策方面并無適應(yīng)WTO規(guī)則的審查規(guī)則。如果說貿(mào)易政策領(lǐng)域的合規(guī)嘗試是我國在WTO規(guī)則下響應(yīng)“多邊開放”的重要舉措，那么公平競爭審查制度則是我國在無強(qiáng)制性要求的情況下主動的“單邊開放”措施。長期以來，“產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先”的理念及其做法是我國在WTO規(guī)則下經(jīng)常受到反補(bǔ)貼、反傾銷指控的重要原因之一。公平競爭審查制度的施行，將推動我國在貿(mào)易政策合規(guī)的基礎(chǔ)上構(gòu)建競爭政策合規(guī)的機(jī)制，改變以產(chǎn)業(yè)政策為主的做法，從根源消除潛在的貿(mào)易壁壘，真正做到對外開放。

公平競爭審查制度的探索性實踐及展望

在國際層面，并無統(tǒng)一的公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。比如，在競爭審查的對象上，有些國家（如澳大利亞）選擇對全部現(xiàn)行政府管制進(jìn)行競爭評估，有些國家選擇對部分重點領(lǐng)域（如美國和歐盟）的現(xiàn)行政府管制進(jìn)行競爭評估，還有一些國家（如日本）選擇對現(xiàn)行和擬議的政府管制均進(jìn)行競爭評估。在競爭審查的實施主體上，澳大利亞設(shè)立了獨立的審查委員會，新加坡主要通過管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，日本和韓國則由管制機(jī)構(gòu)和競爭主管機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)。在競爭審查的內(nèi)容和方式上，則大多數(shù)國家借鑒了經(jīng)濟(jì)合作與開發(fā)組織（OECD）于2007年推出的《競爭評估工具書》，比如通過制定本國的“競爭核對清單”和“初始評估+全面評估”兩步走的方式具體實施。

目前看來，我國公平競爭審查制度與韓國、日本等國采用的OECD競爭評估規(guī)則類似，一方面由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中進(jìn)行自我審查，另一方面由國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)“建立健全工作機(jī)制、指導(dǎo)公平競爭審查制度實施工作，并及時總結(jié)成效和經(jīng)驗，推動制度不斷完善，在條件成熟時組織開展第三方評估”。但是，在制度覆蓋的范圍方面，我國的制度要大大超過上述這些主要經(jīng)濟(jì)體。西方國家的競爭審查主要是針對“管制措施”展開的，而我國的競爭審查對象涉及所有可能影響競爭的政策措施，這在很大程度上彰顯了我國改革的決心。

當(dāng)然，制度實施的效果還有待實踐的檢驗。特別是考慮到西方國家的競爭審查通常建立在歷史悠久的“管制評估”和“競爭政策優(yōu)先”的理念基礎(chǔ)之上，我國要在短時間內(nèi)對所有可能妨礙競爭的政策措施予以審查，難度可想而知。這也是我國的公平競爭審查制度目前暫以“自我審查”為主的原因之一。

但是，不論如何，公平競爭審查制度的實施，都將促使我國在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從“形式法治”邁向“實質(zhì)法治”，即不僅看政策措施是否“合法”（有無上位法依據(jù)），還要看是否“合理”（是否可能具有排除、限制競爭的效果）。毫無疑問，公平競爭審查制度將一方面促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革、形成公平競爭市場，另一方面推動對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則、促進(jìn)我國對外開放。