英國與歐盟：艱難的“離婚”談判

李航

歐盟希望英國交600億歐元“分手費(fèi)”，英國則提出，作為多年來上交會(huì)費(fèi)第二多的成員國，希望在脫歐后分得200億歐元?dú)W盟財(cái)產(chǎn)，以彌補(bǔ)其對歐盟的債務(wù)。

3月29日，在歐洲聯(lián)盟60歲壽辰過后第四天，英國首相特蕾莎·梅觸發(fā)歐盟《里斯本條約》第50條，正式啟動(dòng)英國脫歐程序，走上了與歐盟“離婚”之路。在與歐盟維持44年的“婚姻關(guān)系”后，英國成為首個(gè)謀求脫離歐盟的國家。

這是一場難度很大的“離婚”，耗時(shí)長，談判難度大，考驗(yàn)英國脫歐的決心以及歐盟的凝聚力。“離婚”后，脫離了歐洲統(tǒng)一大市場的英國經(jīng)濟(jì)前景，也充滿了不確定性。

從公投到啟動(dòng)脫歐

走完全部“離婚”程序，要經(jīng)歷漫長的時(shí)間。僅僅從2016年6月23日啟動(dòng)全國脫歐公投，到2017年3月29日英國政府觸動(dòng)《里斯本條約》第50條，就花去了整整9個(gè)月的時(shí)間。

英國當(dāng)初加入歐盟，在享受歐洲統(tǒng)一大市場帶來的經(jīng)濟(jì)好處的同時(shí)，始終與歐盟保持若即若離的關(guān)系，未加入申根區(qū)，也不使用歐元。究其原因，除了地理位置偏離歐洲大陸和“光榮孤立”的傳統(tǒng)，英國一直未完全信服這個(gè)自己并非創(chuàng)始會(huì)員的歐洲政經(jīng)聯(lián)盟。

不少英國人認(rèn)為，歐盟機(jī)構(gòu)官僚化，無法有效限制移民。而根據(jù)歐盟法律，人員自由流動(dòng)是其基本的法則之一。隨著近年來歐盟經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，經(jīng)濟(jì)略勝一籌的英國進(jìn)一步滋長了脫歐情緒。2016年6月，52%的選民投票選擇英國退出歐盟。20天后，特蕾莎·梅接替卡梅倫成為英國新首相。她大幅改組內(nèi)閣，并委任多名脫歐派人士進(jìn)入內(nèi)閣。

當(dāng)年10月，特雷莎·梅公布脫歐時(shí)間表，宣布英國將在2017年3月底之前啟動(dòng)《里斯本條約》第50條。11月，英國最高法院在梅政府針對一位“留歐派”女士的上訴案中，以8比3裁定英國政府?dāng)≡V，判定其觸發(fā)《里斯本條約》第50條需要經(jīng)過議會(huì)投票。

2017年1月17日，特蕾莎·梅在講話中首次給出明確的“脫歐路線圖”，表示已經(jīng)為“硬脫歐”做好了準(zhǔn)備。2月8日，特蕾莎·梅向議會(huì)提交簡短的脫歐法案，并獲得了議會(huì)通過。盡管這之后還有許多波折，導(dǎo)致脫歐授權(quán)法案在國會(huì)上下兩院之間來回折騰，但英國女王伊麗莎白二世3月16日最終批準(zhǔn)脫歐法案，授權(quán)特蕾莎·梅正式啟動(dòng)脫歐程序。

3月29日，特雷莎·梅寫的一封6頁的脫歐“分手信”，經(jīng)英國駐歐盟大使蒂姆·巴羅交予歐洲理事會(huì)主席唐納德·圖斯克手中，表明英國為尋找自身在全球秩序中的新位置，正式觸發(fā)《里斯本條約》第50條。

《里斯本條約》是在“難產(chǎn)”的《歐盟憲法條約》基礎(chǔ)上修改、簡化而成的，2009年才生效（當(dāng)時(shí)的英國首相是工黨的戈登·布朗，之后是保守黨的卡梅倫）。該條約第50條款用260個(gè)詞指出，退歐國家將用2年的時(shí)間，與歐盟談判它們之間未來的關(guān)系。

爭搶談判主導(dǎo)權(quán)

“離婚”談判將在英國政府與歐洲理事會(huì)之間進(jìn)行。歐洲理事會(huì)由留在歐盟的27個(gè)成員國的領(lǐng)導(dǎo)人組成。為了防止歐洲一體化進(jìn)程再遭重大挫折，歐盟的目標(biāo)是要讓英國為脫歐行為付出沉重代價(jià)，以儆效尤。

對于這場談判，特蕾莎·梅的具體目標(biāo)是，英國退出歐洲統(tǒng)一大市場和歐洲關(guān)稅同盟，控制中東歐流向英國的移民，在2018年底之前與歐盟簽署一個(gè)有利于英國的自由貿(mào)易條約。而且，英國希望在與歐盟進(jìn)行脫歐談判的同時(shí)，與歐盟成員國“平行”進(jìn)行雙邊自由貿(mào)易的談判。

歐盟針鋒相對，制定談判時(shí)間表，試圖抓住談判的主導(dǎo)權(quán)：迅速出臺英國脫歐的指導(dǎo)方針草案，任命巴尼耶（Michel Barnier）為歐盟委員會(huì)首席談判官（草案一旦通過4月29日的歐盟峰會(huì)，將成為巴尼耶的談判基礎(chǔ)）。草案對于談判順序以及英國退出進(jìn)程大約持續(xù)多久，與英國有很大分歧。

草案指出，從現(xiàn)在起到2019年英國完成脫歐的過渡期內(nèi)，英國仍須接納及遵守歐盟條規(guī)，包括繼續(xù)為歐盟預(yù)算做出貢獻(xiàn)，以及受到歐盟的司法審查。直到歐盟各國政府批準(zhǔn)關(guān)于英國脫歐的“指導(dǎo)方針草案”，歐盟才會(huì)與英國開始實(shí)質(zhì)性談判。

草案強(qiáng)調(diào)，談判初期，雙方必須首先就英國脫歐的關(guān)鍵條款達(dá)成一致，然后才能制定未來貿(mào)易關(guān)系的規(guī)則;只有當(dāng)英國離開歐盟之后，歐盟與英國的自由貿(mào)易協(xié)定才能簽訂。在此期間，歐盟不允許成員國單獨(dú)與英國進(jìn)行貿(mào)易談判。

草案還提出，在談判雙方—英國政府和歐洲理事會(huì)—達(dá)成共識的前提下，為期兩年的談判時(shí)間表可以被延長。英國則希望，在兩年內(nèi)結(jié)束有關(guān)英國和歐盟未來關(guān)系的談判。

面對歐盟“苛刻”的談判底線，特蕾莎·梅可能選擇再次揚(yáng)言把英國變成低稅的西方“新加坡”，以此來贏得貿(mào)易方面的讓步，并在未來達(dá)成無關(guān)稅協(xié)定。

對此，德國副經(jīng)濟(jì)部長Matthias Machnig表示，只有特蕾莎·梅政府在稅率和監(jiān)管方面做出避免有害競爭的承諾，歐盟未來才可能和英國達(dá)成貿(mào)易協(xié)議。年初德國財(cái)長朔伊布勒在達(dá)沃斯表示，企業(yè)稅率急速下降不會(huì)被容忍。此類評論傳遞出的情緒表明，默克爾堅(jiān)定認(rèn)為一些問題沒有商量余地。

特蕾莎·梅則在“分手信”中稱，如果英歐未能談判達(dá)成全面公平的協(xié)議，將削弱雙方的安保合作。此言遭到歐盟官員批評。歐洲議會(huì)首席脫歐談判員費(fèi)爾霍夫斯塔特回應(yīng)稱，歐議會(huì)不容許英國將自身的軍事及情報(bào)力量當(dāng)成籌碼。特蕾莎·梅隨后表示，她的言論絕非恐嚇，又承認(rèn)在脫歐完成前，歐盟公民仍可自由進(jìn)出英國，但表示她相信“沒協(xié)議總比差的協(xié)議好”，指“歐洲一些人提出懲罰英國，我不會(huì)簽署一份這樣的協(xié)議”。

法國總統(tǒng)奧朗德稱，英國脫歐對英國民眾而言將是痛苦的。其實(shí)，英國離開歐盟后，歐盟成員國中只有法國具有安理會(huì)常任理事席位，歐盟在世界政治舞臺上的整體分量會(huì)降低。所以，大熱的法國總統(tǒng)候選人馬克龍稱，他的優(yōu)先考慮是歐盟及其公民的利益，強(qiáng)調(diào)不想懲罰英國，而期望英歐能締結(jié)新關(guān)系。

財(cái)務(wù)問題糾纏不休

除了在談判議程上設(shè)檻，歐盟還使出撒手锏，拋出高額“分手費(fèi)”話題。歐盟表示，除非“分手費(fèi)”問題解決，否則不會(huì)與英國討論簽訂貿(mào)易協(xié)定。高額分手費(fèi)似一記重拳，試圖打亂特蕾莎·梅脫歐的節(jié)奏。

“分手費(fèi)”涵蓋了英國以往做出的眾多尚未兌現(xiàn)的承諾，歐盟希望英國承擔(dān)這些承諾，并支付歐盟官員的養(yǎng)老金，包括愛爾蘭救助貸款在內(nèi)的救助金，以及用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金等，共計(jì)600億歐元。據(jù)英國歐洲改革研究中心近期的報(bào)告，600億歐元的“分手費(fèi)”超過了英國每年的國防預(yù)算。

高額“分手費(fèi)”立刻遭到英國的反對，指責(zé)歐盟漫天要價(jià)。英國政府律師認(rèn)為，英國沒有法律義務(wù)支付任何費(fèi)用。特蕾莎·梅表示，英方準(zhǔn)備履行承諾支付一定數(shù)目的“分手費(fèi)”，但不會(huì)支付2016年11月以后開始的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)費(fèi)用。

英國更是提出，作為40多年來向歐盟上交會(huì)費(fèi)第二多的成員國，英國應(yīng)該從歐盟財(cái)產(chǎn)中分得一杯羹，希望在脫歐后分得200億歐元財(cái)產(chǎn)，以彌補(bǔ)其對歐盟的債務(wù)。

財(cái)務(wù)問題糾纏不休，勢必影響整個(gè)談判的進(jìn)程。英國脫歐還要面臨移民問題，主要指勞動(dòng)力流動(dòng)性問題。

特雷莎·梅認(rèn)為，英國邊界對移民的疏松程度，是影響英國經(jīng)濟(jì)健康的重要因素。她重申了致力于減少數(shù)以萬計(jì)移民的目標(biāo)。然而英國衛(wèi)生、建筑、酒店服務(wù)和農(nóng)業(yè)部門等，大量依靠歐盟農(nóng)民工。一下子切斷與歐盟的關(guān)系，將導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺，勢必對英國經(jīng)濟(jì)不利。因此，英國傾向于與歐盟就移民問題簽訂一個(gè)持續(xù)幾年的過渡安排，并建立一個(gè)類似目前針對非歐盟移民的簽證系統(tǒng)。

金融業(yè)談判最具挑戰(zhàn)，因?yàn)槿魏尾焕恼勁星熬?，都將損害倫敦作為國際金融中心的地位。對此，特蕾莎·梅在給歐盟的“分手信”中稱，希望英國與歐盟最終簽訂的協(xié)議涵蓋金融服務(wù)業(yè)。

脫歐的后續(xù)代價(jià)

在全球化的時(shí)代潮流下，選擇分裂，脫歐談判雙方都不可避免要承受代價(jià)。脫歐談判能否按照《里斯本條約》第50條設(shè)定的兩年內(nèi)完成，尚不得知。而持久的談判，將導(dǎo)致歐洲市場一段時(shí)間的不確定性，同時(shí)會(huì)嚴(yán)重影響投資者信心，還會(huì)增加歐洲乃至世界金融市場的波動(dòng)。

可以確定的是，如果達(dá)成最終的協(xié)議，必定需要?dú)W盟與英國的相互妥協(xié)、折衷。但是為了防止其他歐盟國家效仿英國脫歐，歐盟妥協(xié)的空間相對小，英國妥協(xié)空間相對會(huì)大，以求得脫歐的成功。

與歐盟“離婚”后，英國將喪失在歐盟機(jī)構(gòu)中扮演的角色，對歐盟的影響力會(huì)弱化，失去針對部分歐盟企業(yè)制定貿(mào)易規(guī)則的權(quán)力，可能從此無法以優(yōu)惠條件進(jìn)入歐盟這個(gè)最大外部市場。

據(jù)英國國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究所報(bào)告，離開歐洲單一市場后，英國與歐盟的貿(mào)易總額將下降22%至30%。英國脫歐后，大筆歐盟資金撥款的喪失，將使若干行業(yè)受到影響，特別是在大學(xué)和新興生物技術(shù)公司的研究和開發(fā)領(lǐng)域。英國科技產(chǎn)業(yè)會(huì)擔(dān)憂無法從歐盟獲得熟練工人。數(shù)據(jù)顯示，在2009年至2015年之間，英國約1/6技術(shù)部門新員工來自歐盟的其他國家。

英國建筑業(yè)也會(huì)受到影響。根據(jù)皇家特許測量師學(xué)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，英國近18萬建筑工人中，大約8%來自歐盟其他國家。在該行業(yè)面臨年齡、技能危機(jī)的背景下，“硬脫歐”將拉響勞工風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)。此外，一旦英國脫歐，貿(mào)易遵循WTO制定的關(guān)稅規(guī)則，農(nóng)業(yè)部門也要承受不小的損失。

這場“離婚”還刺激蘇格蘭計(jì)劃再次舉行脫英公投。盡管英國國會(huì)不愿再給脫英公投以合法性支撐，但蘇格蘭首席大臣不依不饒：“這回情況完全不同，因?yàn)楫?dāng)年投票支持留在英國的蘇格蘭人，是投票支持英國作為歐盟成員國，但如今情況已非如此?！?/p>

總之，這場“離婚”談判種種的不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)因素，決定了英國與歐盟博弈的激烈和焦灼，使得英國脫歐之路勢必行之艱難。