電力體制改革兩年回顧：好的、壞的與討厭的

張樹(shù)偉

備受關(guān)注的電改走過(guò)兩年時(shí)光。不論成敗，改革開(kāi)啟了中國(guó)電力行業(yè)的變革序幕。好與不好，更多要留待歷史評(píng)價(jià)。

2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)<2015>9號(hào)文）正式公布并執(zhí)行。以此文件為綱領(lǐng)，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪的電力體制改革。它明確了電力改革的總體思路與若干原則，對(duì)電力發(fā)展涉及到的方方面面（不限于體制改革，而包括很多糾正市場(chǎng)失靈的激勵(lì)、限制措施，以及過(guò)渡時(shí)期的臨時(shí)性政策安排）提出了主要任務(wù)清單與目標(biāo)。

盡管文件本身存在著“改革內(nèi)容泛化，成為無(wú)所不包的大筐”的缺陷，但是之后陸續(xù)出臺(tái)的改革細(xì)則內(nèi)容聚焦在體制、機(jī)制與擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)的政策變革上，開(kāi)始做正確的事。兩年以來(lái)，相關(guān)的改革工作在陸續(xù)開(kāi)展，特別體現(xiàn)在輸配電價(jià)核算、大用戶(hù)雙邊交易、省級(jí)電力市場(chǎng)試點(diǎn)、放開(kāi)增量（乃至存量）售電與配電等方面。大部分省份與地區(qū)，都制定了電力改革方案并進(jìn)行了程度不同、進(jìn)度不一的試點(diǎn)與試驗(yàn)。相應(yīng)的，各項(xiàng)改革措施具有象征意義、程序性意義乃至最終的實(shí)質(zhì)意義。

與此同時(shí)，關(guān)于改革的目標(biāo)、方向與目前的成效等出現(xiàn)了爭(zhēng)議性的討論，比如對(duì)于電價(jià)下降如何評(píng)價(jià)，對(duì)于棄風(fēng)限電是否改善的前景、對(duì)于市場(chǎng)建設(shè)是否方向正確并可持續(xù)等問(wèn)題。

在這樣一個(gè)改革中間節(jié)點(diǎn)上，本文不期望給出一個(gè)全景式的概括，而擬對(duì)已經(jīng)或者正在發(fā)生的主要變革，初步給出“好的”（近期出現(xiàn)的好的趨勢(shì)）、“壞的”（發(fā)生了嚴(yán)重扭曲，或者新的潛在問(wèn)題，容易造成各種隱患，影響改革的可持續(xù)性）、”討厭”（長(zhǎng)期存在的、關(guān)鍵性的影響效率與長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題）的評(píng)價(jià)，分析可能的風(fēng)險(xiǎn)與前景。

“好的”事情：實(shí)質(zhì)性改變是好的

電價(jià)原來(lái)還可以如此便宜。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電價(jià)水平的討論受利益集團(tuán)主導(dǎo)，呈現(xiàn)兩個(gè)誤導(dǎo)性的傾向。一個(gè)是總拿占用電量不到15%的居民用電說(shuō)事，二是基于匯率轉(zhuǎn)換去比較幾乎不可貿(mào)易的電力商品的價(jià)格。這二者均存在邏輯、可比性、有無(wú)政策含義等諸多問(wèn)題。并且，對(duì)于長(zhǎng)期價(jià)格的上漲預(yù)期呈現(xiàn)一邊倒的態(tài)勢(shì)。

大用戶(hù)直購(gòu)、輸配電價(jià)核算以及市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，使得形成的價(jià)格水平相比政府標(biāo)桿電價(jià)，不同程度的下降，可以達(dá)到1-2毛錢(qián)之多。人們終于有機(jī)會(huì)意識(shí)到電價(jià)原來(lái)還可以如此便宜，并且應(yīng)該如此便宜。電價(jià)作為體現(xiàn)供需的機(jī)制，終于跟體現(xiàn)政策目標(biāo)的額外電價(jià)手段，有了比較明顯的區(qū)分。

當(dāng)然，以“市場(chǎng)形成的價(jià)格”作為參考系，有些降價(jià)是過(guò)頭的（以下部分討論），而有些地區(qū)仍舊不夠，比如甘肅這種已建成風(fēng)電、光伏容量早就超過(guò)自身用電負(fù)荷幾倍的地區(qū)，其市場(chǎng)形成的價(jià)格應(yīng)該是在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)接近于零，高耗能大用戶(hù)理應(yīng)享受這種水平的電價(jià)。而目前的價(jià)格水平，距離這一“有效率的水平”差距甚遠(yuǎn)。因此，這一局面也無(wú)法在長(zhǎng)期意義上釋放“停止新建機(jī)組”的有效信號(hào)，無(wú)法形成對(duì)過(guò)剩電力消化的激勵(lì)，惡化了棄風(fēng)限電、過(guò)剩還繼續(xù)建設(shè)等各種問(wèn)題。

打破電網(wǎng)壟斷邁出實(shí)質(zhì)步伐。

過(guò)去的電網(wǎng)，基本是集電力的輸配、售電、調(diào)度、建設(shè)為一體的壟斷企業(yè)，并且由于定價(jià)模式缺乏獨(dú)立的輸配電價(jià)，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，往往是市場(chǎng)中的唯一買(mǎi)家（從電廠）與唯一賣(mài)家（用戶(hù)），具有巨大的市場(chǎng)力量。這次的改革，在主輔分離的基礎(chǔ)上，有效地在放開(kāi)新增配售電、制定獨(dú)立的輸配電價(jià)方面進(jìn)行了改革，削弱了壟斷力量。

當(dāng)然，壟斷業(yè)務(wù)的分離，仍舊是需要在財(cái)務(wù)、功能乃至所有權(quán)上更加進(jìn)一步的分割，以降低其市場(chǎng)的控制力，給其他獨(dú)立市場(chǎng)主體以平等競(jìng)爭(zhēng)的可能。目前亟需探討的是，如何防止電網(wǎng)從內(nèi)部遭“搶劫”——不同業(yè)務(wù)之間與內(nèi)外的收益轉(zhuǎn)移。

對(duì)未來(lái)的改變目標(biāo)設(shè)定了明確的時(shí)間表。

對(duì)于電力現(xiàn)貨市場(chǎng)、發(fā)用電計(jì)劃，目前都明確了2017-2020年的時(shí)間表。不管這些進(jìn)度的安排是否隨著時(shí)間的推移而變得現(xiàn)實(shí)或者不現(xiàn)實(shí)，具有明確的時(shí)間表無(wú)疑對(duì)評(píng)價(jià)改革的進(jìn)程提供了有效的參考系。

基于競(jìng)爭(zhēng)的政策設(shè)計(jì)越來(lái)越多，而基于規(guī)劃的越來(lái)越少。

市場(chǎng)要保持基本的活力，具有長(zhǎng)期的技術(shù)進(jìn)步與升級(jí)的激勵(lì)，公平的競(jìng)爭(zhēng)不可少，而我國(guó)傳統(tǒng)的“水多了加面，面多了加水”式的規(guī)劃模式，本質(zhì)是限制與排斥競(jìng)爭(zhēng)的。從國(guó)家能源局等機(jī)構(gòu)完成的電力體制改革細(xì)則文件來(lái)看，無(wú)論是電量、電力還是價(jià)格，基于競(jìng)爭(zhēng)的政策設(shè)計(jì)越來(lái)越多，而基于規(guī)劃的越來(lái)越少。從“十三五”開(kāi)始取消大部分“協(xié)調(diào)式”的能源與電力規(guī)劃，徹底改造其方法論與范式有了市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)與支撐。這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

交易中心與市場(chǎng)建設(shè)，具有程序性意義。

目前，全國(guó)各省以及地區(qū)成立了眾多的交易中心與市場(chǎng)，盡管基本開(kāi)展的都是月度尺度以上的電量交易，而缺乏更加體現(xiàn)供需的短期市場(chǎng)，以及調(diào)度模式的改變。但是，這些事情，無(wú)疑是具有程序意義的。人們可以從中學(xué)到很多東西，促進(jìn)市場(chǎng)的進(jìn)一步擴(kuò)大與成熟，包括但不限于軟硬件準(zhǔn)備、營(yíng)銷(xiāo)與法律事務(wù)等。

“壞的”事情：機(jī)制缺失與不可持續(xù)性

低電價(jià)成為可以不擇手段的目標(biāo)，不具有可持續(xù)性。

現(xiàn)在有了低電價(jià)，不意味著未來(lái)不應(yīng)該漲，不應(yīng)該高。如果伴隨著原材料、能源投入的大幅上漲（比如去年下半年煤炭市場(chǎng)展現(xiàn)的那樣），那么電價(jià)的上漲是應(yīng)該并且必須的。

要靈活的體現(xiàn)“應(yīng)該高，還是應(yīng)該低”，靈活的機(jī)制，而不是政府的自由量裁與指定價(jià)格是不可缺少的。

目前低電價(jià)的取得，部分來(lái)源于過(guò)去中央政府定價(jià)的虛高，也不得不說(shuō)同時(shí)也存在著大量地區(qū)，屬于“不擇手段”實(shí)現(xiàn)的部分低價(jià)。比如，通常人為進(jìn)一步分割市場(chǎng)，讓更多的電廠與更少的用戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)，造成局部更大的供需失衡實(shí)現(xiàn)的。

這些“非理性”低價(jià)格的出現(xiàn)，或者來(lái)源于競(jìng)價(jià)者的認(rèn)識(shí)不足，短期虧損也在所不惜，或者來(lái)源于其他的扭曲政策。這些扭曲的政策（比如部分地區(qū)對(duì)電廠發(fā)電量的考核），造成了部分電廠即使經(jīng)濟(jì)上發(fā)一度虧一度（指的是發(fā)電收益還不能覆蓋可變成本，而不是會(huì)計(jì)意義上的虧損），但是礙于其他目標(biāo)，也必須拿到發(fā)電的份額。這完全是對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)干預(yù)造成的非理性行為。

輸電電價(jià)核算仍舊沒(méi)有足夠透明的方式。

輸配電價(jià)核算關(guān)系到整個(gè)電力體制改革的成本與收益，需要客觀、明確的標(biāo)準(zhǔn)去界定合理與否，并體現(xiàn)動(dòng)態(tài)激勵(lì)原則。主要的測(cè)算參數(shù)，比如有效資產(chǎn)的認(rèn)定、合格成本的標(biāo)準(zhǔn)與范圍、收益率指標(biāo)等都需要詳盡的規(guī)定。這是高度專(zhuān)業(yè)化的。目前，這一測(cè)算的過(guò)程仍舊是不透明的，特別是涉及到不同的地區(qū)、用戶(hù)以及電壓等級(jí)之間交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題上。

一般而言，輸電網(wǎng)是大部分用戶(hù)共用的，很難分得清楚誰(shuí)用的多，誰(shuí)用的少，需要所有用戶(hù)均攤。但是配電網(wǎng)可以找到較好的方式去區(qū)分誰(shuí)是主要的受益者。因此只基于電壓等級(jí)的測(cè)算，可能會(huì)產(chǎn)生較大的用戶(hù)間的交叉補(bǔ)貼。需要找到一種公眾可以更好理解的方式，以破除“黑箱”模式。

監(jiān)管力量與能力的加強(qiáng)仍舊沒(méi)有提上日程。

隨著壟斷力量的削弱，市場(chǎng)出現(xiàn)了更多的參與主體，特別是在售電、增量配電、交易中心方面。但是，市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是以明確的規(guī)則，以及規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行為前提的，這些都離不開(kāi)有效、透明的監(jiān)管。而監(jiān)管的力量與能力，在過(guò)去“振臂一呼、應(yīng)者云集”的指揮思維環(huán)境下，是嚴(yán)重不足的，這是一項(xiàng)需要盡快提上日程的工作。

對(duì)投資自由決策權(quán)的干涉仍舊存在，即使是煤電。

要建立競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)，伴隨著兩大基本原則——第一，允許人拿著自己的錢(qián)犯錯(cuò)誤；第二，不是正確的事情就是政府需要做的。前者涉及到投資自主決策權(quán)的問(wèn)題。而后者涉及是否激勵(lì)相容的問(wèn)題，如果是，就不需要政府層面介入去指揮。

2016年，煤電行業(yè)裝機(jī)出現(xiàn)了多種意義衡量（供需平衡、利用率，包括無(wú)法足夠回收投資的跌落的電價(jià)水平）上的過(guò)剩。中央能源管理部門(mén)再一次出現(xiàn)了控制總量的沖動(dòng)，給未來(lái)的必要的煤電內(nèi)部?jī)?yōu)化、煤電技術(shù)持續(xù)進(jìn)步等超越總量平衡的結(jié)構(gòu)與效率問(wèn)題帶來(lái)了陰影。

“討厭”的事情：歷史路徑依賴(lài)

一些長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)思維方式、利益集團(tuán)誤導(dǎo)仍舊極大地妨礙著我們的進(jìn)步。這些“討厭”的事情包括：

電力調(diào)度數(shù)據(jù)不公開(kāi)。

調(diào)度運(yùn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)上網(wǎng)公開(kāi)是理解很多問(wèn)題的基礎(chǔ)，特別是棄風(fēng)棄光、長(zhǎng)距離輸電是否靈活運(yùn)行、調(diào)度是否足夠公正、系統(tǒng)冗余程度與備用水平等。

我國(guó)的發(fā)電與用電需求仍舊在系統(tǒng)平衡上是分離的，而調(diào)度具有較大的在年內(nèi)很多時(shí)間尺度上的自由量裁權(quán)。系統(tǒng)平衡的方式缺乏明確的規(guī)則，特別是偏差如何界定、誰(shuí)去彌補(bǔ)、成本如何測(cè)算等問(wèn)題。

這一調(diào)度數(shù)據(jù)的不公開(kāi)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了對(duì)電力行業(yè)幾乎所有問(wèn)題的理解。我國(guó)應(yīng)該出臺(tái)類(lèi)似歐盟數(shù)據(jù)透明化工程（EU Transparency Regulation N °543/2013），以及美國(guó)信息公開(kāi)法令等法律規(guī)定，保證電力調(diào)度數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)上網(wǎng)公開(kāi)，以便于公眾與社會(huì)各界的理解。

“上大壓小”與長(zhǎng)距離輸電的基荷運(yùn)行方式。

在波動(dòng)性的可再生能源出現(xiàn)以后，“大”往往成為提高電力系統(tǒng)靈活性的巨大障礙。因?yàn)榭稍偕茉磳O大的消損各種機(jī)組與系統(tǒng)整體的利用水平，重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施都將因?yàn)槔盟降南陆刀L(zhǎng)期成本迅速上升，從而變得經(jīng)濟(jì)上不可行，成為“擱置資產(chǎn)”。

從整個(gè)系統(tǒng)而言，需要從系統(tǒng)靈活性提升的迫切性角度出發(fā)，盡快停止“上大壓小”工作，以及考慮提前退役大容量的火電機(jī)組與仍舊事實(shí)上處于基荷運(yùn)行的輸電線路，特別是高壓大容量跨區(qū)線路。系統(tǒng)靈活性提升的方面，仍舊沒(méi)有在政策討論與出臺(tái)中得到足夠的重視。

調(diào)峰服務(wù)的泛化

標(biāo)桿電價(jià)與年度發(fā)電計(jì)劃構(gòu)成了計(jì)劃時(shí)期電力管理的完整體系。但是這一體系隨著改革的深入將被陸續(xù)在各個(gè)時(shí)間尺度上打破，從而使得所謂的“調(diào)峰服務(wù)”的泛化成為一個(gè)問(wèn)題。

面對(duì)著波動(dòng)的需求與更大波動(dòng)的可再生能源，要求機(jī)組完全可控可調(diào)（否則，不是這樣就意味著“服務(wù)”）已經(jīng)是完全不合理、產(chǎn)生巨大效率損失的要求。與此同時(shí)，大鍋飯式的調(diào)峰服務(wù)平衡模式需要盡快改變，而代之以更適合調(diào)峰的專(zhuān)業(yè)化機(jī)組。比如擴(kuò)大已建成的天然氣單/聯(lián)合循環(huán)機(jī)組（啟停、爬坡、往復(fù)迅速，固定資產(chǎn)投資小）的應(yīng)用范圍。

在這些方面，既有的電力改革文件基本沒(méi)有涉及，或者存在自我沖突的問(wèn)題，迫切需要從機(jī)構(gòu)改革、政策變化等角度予以糾正。

結(jié)語(yǔ)

以市場(chǎng)化為基本特征的電力改革，其總的目標(biāo)，是反映電力價(jià)格（價(jià)值）在時(shí)間、空間以及出力靈活上的變化，這是世界各國(guó)共同的追求。要在我國(guó)盡快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，堅(jiān)持市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善監(jiān)管規(guī)則、打破過(guò)去的路徑依賴(lài)是必不可少的。電力體制改革兩年以來(lái)，益處多多，特別是在程序性與象征意義上。但是也存在一些隱憂(yōu)，以及一些嚴(yán)重影響市場(chǎng)建設(shè)可持續(xù)的問(wèn)題。

作為本文的結(jié)束，以上的表格作為筆者對(duì)過(guò)去兩年電改工作的主要評(píng)價(jià)。希望引發(fā)更多的討論。