山西省綜改區(qū)的法律問題研究

摘 要 為促進(jìn)綜改區(qū)加快轉(zhuǎn)型，山西省委、省政府對(duì)太原高新技術(shù)開發(fā)區(qū)及太原武宿綜合保稅區(qū)等園區(qū)進(jìn)行整合，山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，采用先行先試方法，加快發(fā)展，為全省的經(jīng)濟(jì)增長提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文將對(duì)山西省綜改區(qū)的法律問題進(jìn)行研究并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 山西省 綜改區(qū) 法律問題

作者簡介：奧美玲，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：商法。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.072

一、山西省綜改區(qū)建設(shè)歷程

2010年12月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，山西積極開展了先行先試的探索實(shí)踐，轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得積極進(jìn)展，在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)機(jī)制、增強(qiáng)市場主體活力等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷取得新的進(jìn)展。轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)設(shè)立和啟動(dòng)建設(shè)以來，特別是《總體方案》獲批以來，深入貫徹落實(shí)《總體方案》，省委、省政府確定了“總體方案-實(shí)施方案-年度行動(dòng)計(jì)劃”的推進(jìn)思路和分年度實(shí)施“重大改革、重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、重大課題”的推進(jìn)模式（其中重大改革是主線，重大事項(xiàng)是載體，重大項(xiàng)目是抓手，重大課題是前沿），制定出臺(tái)了2013-2015年的《實(shí)施方案》，部署了“5111”重點(diǎn)任務(wù)（50項(xiàng)重大改革、100項(xiàng)重大事項(xiàng)、100項(xiàng)重大項(xiàng)目、10個(gè)重大課題）；分年度出臺(tái)了綜改《行動(dòng)計(jì)劃》，2013年《行動(dòng)計(jì)劃》部署了“1235”重點(diǎn)任務(wù)，即10項(xiàng)重大改革、20項(xiàng)重大事項(xiàng)、30項(xiàng)重大項(xiàng)目、5個(gè)重大課題。2014年《行動(dòng)計(jì)劃》部署了“3675”重點(diǎn)任務(wù)，即30項(xiàng)重大改革、60項(xiàng)重大事項(xiàng)、70項(xiàng)重大項(xiàng)目、5個(gè)重大課題。2015年以來，省委、省政府把綜改區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)領(lǐng)和抓手，作為全面深化改革的切入點(diǎn)，作為激發(fā)發(fā)展活力、推進(jìn)“六大發(fā)展”和實(shí)施“六權(quán)治本”的重大舉措，統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)型綜改和全面深化改革，年初，省政府下發(fā)了2015年《行動(dòng)計(jì)劃》，部署了“2285”重點(diǎn)任務(wù)，即20項(xiàng)重大改革、20項(xiàng)重大事項(xiàng)、80項(xiàng)重大項(xiàng)目、5個(gè)重大課題，任務(wù)涉煤炭管理體制改革、國資國企改革、金融業(yè)改革、科技體制改革、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等方面。另外，要求各市開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作和建立城市工商資本“下鄉(xiāng)”引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制改革任務(wù)，各省級(jí)試點(diǎn)縣開展完善金融擔(dān)保服務(wù)體系、環(huán)保第三方治理改革任務(wù)。2017年2月25日，中國共產(chǎn)黨山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)工作委員會(huì)、山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)管理委員會(huì)揭牌儀式在太原舉行，標(biāo)志著山西轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)工作再提速。

二、山西省綜改區(qū)存在的法律問題

（一）合同能源管理法律問題

2010年6月2日發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布的《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，其支持的主要是節(jié)能效益分享型合同能源管理。山西省綜改區(qū)合同能源法方面存在的問題：

第一，政策支持創(chuàng)新度不足。山西省是國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，政策方面應(yīng)該把本省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向納入考慮框架，并且對(duì)于與民生、公共服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目給予政策上的傾斜。并且通過政府的鼓勵(lì)創(chuàng)新、部門之間的配合聯(lián)動(dòng)，形成相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善行業(yè)規(guī)范，豐富市場模式。

第二，融資渠道單一。合同能源管理作為一種新興的機(jī)制，存在預(yù)期效益不確定和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估值較高的特點(diǎn)。所以，相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)在涉及此類項(xiàng)目時(shí)往往信心不足，并且在有效的擔(dān)保比較缺乏的情況下，金融機(jī)構(gòu)能提供的融資資源也會(huì)比較少。

第三，管理監(jiān)督需要加強(qiáng)。至今，山西省專門針對(duì)合同能源管理項(xiàng)目的監(jiān)管制度存在缺失，只是每年采用企業(yè)自查以及根據(jù)經(jīng)信委核發(fā)的方案組成考核組進(jìn)行重點(diǎn)抽查。但是，項(xiàng)目中具體的日常實(shí)施過程情況則依賴企業(yè)的自我監(jiān)督，其中不乏民生和公共項(xiàng)目，存在較大的隱患。

（二）稅收政策法律化問題

當(dāng)前，山西綜改試驗(yàn)區(qū)首先要樹立的理念是減少對(duì)稅收政策的過度依賴，加快促進(jìn)稅收政策的法律化。稅收政策法律化是山西省綜改區(qū)稅收法治的內(nèi)在機(jī)理，過度依賴稅收政策會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)稅法公平內(nèi)涵的忽視。改革中的稅收土地等法律紅線不能碰，如果沒有相應(yīng)的法律授權(quán)，山西綜改試驗(yàn)區(qū)的改革就很難深入展開，也不會(huì)取得顯著的改革效果。以稅收政策和土地政策為例，國家都有明確的法律規(guī)定。山西省政府、山西省地稅局針對(duì)綜改試驗(yàn)區(qū)的涉稅文件相繼出臺(tái)，對(duì)山西綜改區(qū)有雙面的效應(yīng)。山西省正處于轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，稅收收入的持續(xù)增長，對(duì)加快綜改區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有保障作用。但是，我們還應(yīng)注意到由于省份均具有自身的特點(diǎn)，稅收法律化不應(yīng)把眼睛鎖定在增加財(cái)政收入及發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能上。

具體而言，山西省財(cái)政收入集中第二產(chǎn)業(yè)，過度依賴煤焦鐵等能源原材料等初級(jí)產(chǎn)品，對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力較弱，因此綜改區(qū)的稅收政策傾向于促進(jìn)發(fā)展循環(huán)型經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，然而由于地域位置的劣勢(shì)以及長期形成的根深蒂固的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及市場失靈、制度失靈的問題使得稅法的作用難以得到有效發(fā)揮，其公平導(dǎo)向功能缺失。

（三）生態(tài)補(bǔ)償法律制度實(shí)效性不強(qiáng)

回顧近些年來山西的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，結(jié)合上述分析，不難發(fā)現(xiàn)山西省生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)施和執(zhí)行效果并不理想，首先，山西省現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償立法規(guī)劃不完整。山西省現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏科學(xué)合理性。其次，山西省現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償法律制度中缺乏專項(xiàng)立法。山西省多年來的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)有相當(dāng)一部分停留在政策層面，隨意性按大，只有通過專門的立法明確補(bǔ)償主體與受償主體間的法律責(zé)任，加速生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位M(jìn)程，才能使現(xiàn)有法律制度的實(shí)效性得到全面的發(fā)揮。最后，山西省的法定生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域較窄。山西省是我國自然資源的富集區(qū)，資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主。經(jīng)過多年的開采和污染，山西也逐漸成為了我國的生態(tài)脆弱區(qū)，人們的生活環(huán)境也急劇惡化。因此，山西省對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建必須要滿足本省生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)的需求。山西省生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域包括煤炭資源、土地資源、森林及植被及水資源五個(gè)方面，補(bǔ)償領(lǐng)域較窄，不能滿足山西省生態(tài)環(huán)境的治理需求，如此構(gòu)建的法律制度的實(shí)踐效果可見一斑。

三、完善山西省綜改區(qū)法律政策的建議

（一）加快機(jī)制創(chuàng)新，完善行業(yè)規(guī)范

首先，創(chuàng)新機(jī)制推改革。不斷完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，要求牽頭部門切實(shí)擔(dān)負(fù)牽頭職責(zé)，定期召開協(xié)同推進(jìn)會(huì)議，配合部門積極配合，共同推進(jìn)改革；健全部門對(duì)市縣改革的指導(dǎo)機(jī)制，綜改《行動(dòng)計(jì)劃》部署的市縣改革任務(wù)，牽頭部門要編制指導(dǎo)工作方案，采取多種形式，積極開展有針對(duì)性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；落實(shí)改革任務(wù)“一事一表”、“一月一報(bào)”制度，對(duì)照細(xì)化工作方案，按月檢點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展，對(duì)于未按照序時(shí)進(jìn)度推進(jìn)的要明確原因，及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)上。強(qiáng)化工作推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，出臺(tái)了改革任務(wù)項(xiàng)目化管理辦法、分類推進(jìn)辦法和第三方評(píng)估辦法，將改革任務(wù)視為項(xiàng)目，實(shí)行從規(guī)劃、決策到實(shí)施、驗(yàn)收的全過程管理，根據(jù)改革的事權(quán)歸屬、條件成熟程度等對(duì)改革任務(wù)實(shí)施分類推進(jìn)，探索引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)改革進(jìn)展和效果開展獨(dú)立、公正、客觀評(píng)估。其次，加強(qiáng)行業(yè)管理，出臺(tái)行業(yè)規(guī)范。綜改區(qū)進(jìn)入深化發(fā)展階段，合同能源管理法也應(yīng)當(dāng)規(guī)范運(yùn)行。行業(yè)自律在綜改區(qū)改革中特別是針對(duì)改革中的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用，因此晚上行業(yè)規(guī)范，制定與山西省低于和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的合同能源管理指南，完善行業(yè)規(guī)范，速市場的拓展與深化顯得尤為重要。最后，在企業(yè)的進(jìn)入和退出機(jī)制上要嚴(yán)格細(xì)化。從診斷到設(shè)計(jì)再到運(yùn)營，節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)性、綜合性以及融資能力均需具備較強(qiáng)的能力，因此在相關(guān)程序中的專業(yè)人員應(yīng)具備合格的能力，這就要求通過立法形式對(duì)其從業(yè)人員進(jìn)行篩選和約束。

（二）注重發(fā)揮改革試點(diǎn)和基層實(shí)踐的“探路”作用

一是積極爭取國家層面的試點(diǎn)布局，目前我省開展的低熱值煤發(fā)電項(xiàng)目核準(zhǔn)、國家低碳城市試點(diǎn)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點(diǎn)、新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、中小城市綜合改革試點(diǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)、主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、光伏扶貧試點(diǎn)、大同采煤沉陷區(qū)國家先進(jìn)技術(shù)光伏示范基地、太原西山生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)國家新能源示范等62項(xiàng)國家級(jí)試點(diǎn)示范扎實(shí)推進(jìn)，先期開展的部分試點(diǎn)已取得明顯進(jìn)展。全力爭取開展煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革、動(dòng)力煤衍生品交易、電力體制綜合改革等試點(diǎn)。

二是結(jié)合實(shí)際自主布局一批省級(jí)層面試點(diǎn)，15項(xiàng)省級(jí)試點(diǎn)正在有序開展。繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，探索開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，批復(fù)晉城巴公鎮(zhèn)為省級(jí)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。

三是市縣、企業(yè)各具特色開展改革實(shí)踐，涌現(xiàn)出一批改革亮點(diǎn)。另外，我們積極協(xié)調(diào)加強(qiáng)綜改的宣傳力度，山西電視臺(tái)、山西日?qǐng)?bào)、山西經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)等省內(nèi)主要媒體利用專欄、專版等形式，對(duì)煤炭管理體制改革、國資國企改革、行政審批制度改革、金融振興、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等作重點(diǎn)報(bào)道。

（三）提高綜改區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度實(shí)效性

山西省現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎攲釉O(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，這無疑是生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善的一大障礙。要提高其科學(xué)性，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。山西省生態(tài)補(bǔ)償立法與同一時(shí)期的生態(tài)環(huán)境惡化狀況有密切聯(lián)系，立法質(zhì)量難保障，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的能力。若長此以往下去，必然會(huì)影響地方立法的實(shí)效。就目前山西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法來看，大多數(shù)規(guī)范文件是在生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題么后，立法者迫切需要解決當(dāng)前困境，彌補(bǔ)當(dāng)前立法缺位的不足，而此時(shí)的立法必然會(huì)存在一定的滯后性和盲目性，不具備科學(xué)的預(yù)測作用。因此，山西省生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和總體協(xié)調(diào)能力，適時(shí)修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，不僅要對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，解決社會(huì)矛盾；還要發(fā)揮立法的事前規(guī)制功能，對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化的防治要有針對(duì)性，能夠起到預(yù)防作用，逐步推進(jìn)山西省生態(tài)補(bǔ)償立法的體系化建設(shè)。

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