古德諾與威爾遜的政治行政二分思想的比較及其現(xiàn)實(shí)意義

林宏

[摘 要]政治與行政二者之間的關(guān)系是當(dāng)代公共行政學(xué)理論研究中起點(diǎn)也是貫穿其中的核心命題，關(guān)于二者之間的關(guān)系學(xué)者威爾遜和古德諾都有論述，對(duì)比分析二者的觀(guān)點(diǎn)異同有助于更好地了解政治與行政之間的關(guān)系，也有助于正確認(rèn)識(shí)公共行政學(xué)學(xué)科地位的建立，同時(shí)還能在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)有所關(guān)照。

[關(guān)鍵詞]威爾遜；古德諾；政治與行政二分

[中圖分類(lèi)號(hào)]D09 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）11 — 0052 — 02

政治與行政二者之間的關(guān)系是行政學(xué)研究中的一個(gè)核心命題，一方面它涉及公共行政的學(xué)科身份定位，即公共行政要成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科，構(gòu)建獨(dú)立的研究體系，需要體現(xiàn)其與政治之間明確的區(qū)分?！靶姓芾硌芯康哪康木驮谟诎研姓椒◤慕?jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，并使它們深深根植于穩(wěn)定的原則之上。①”

盡管學(xué)術(shù)界提到政治與行政二分時(shí)都會(huì)把焦點(diǎn)放在威爾遜與古德諾身上，但是正像威爾遜在《行政學(xué)研究》中提到的那樣，最早意識(shí)到行政獨(dú)立性地位的研究并不是在美國(guó)開(kāi)始的，而是發(fā)源于歐洲。德國(guó)學(xué)者布隆赤里認(rèn)為在一個(gè)國(guó)家中有政治活動(dòng)和行政活動(dòng)兩方面的基本活動(dòng)，這兩種基本活動(dòng)的區(qū)分在于兩者所承擔(dān)的國(guó)家事務(wù)側(cè)重方面有所差異，即“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)， 而行政管理則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此， 政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍， 而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治②”

從行政這一概念本身來(lái)說(shuō)，最早在古希臘和羅馬時(shí)代，亞里士多德將國(guó)家權(quán)力分成議事、行政和審判三種，其中行政指的是國(guó)家中的官職及其承擔(dān)的相應(yīng)事務(wù)，這一時(shí)期“行政”概念特別強(qiáng)調(diào)其作為一種官職的含義。到中世紀(jì)，開(kāi)始關(guān)注行政的職能意義，闡述行政的職能意義主要是從與法律的對(duì)比中得出的：強(qiáng)調(diào)法律與行政的關(guān)系是制定法律與執(zhí)行法律的關(guān)系，因此中世紀(jì)“行政”概念是執(zhí)行法律的職能。在后期三權(quán)分立觀(guān)點(diǎn)提出后行政才被賦予了權(quán)力的內(nèi)涵，最初洛克提出立法權(quán)、行政權(quán)、聯(lián)盟權(quán)的分立時(shí)立法權(quán)與行政權(quán)、聯(lián)盟權(quán)的地位是不平等的，立法權(quán)被列為最高權(quán)力，而且行政權(quán)力整體上屬于政治權(quán)力。從威爾遜開(kāi)始，區(qū)分了抽象意義的執(zhí)行性權(quán)力即政治和具體的執(zhí)行權(quán)力即行政，標(biāo)志著正式提出了政治和行政二分的觀(guān)點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上討論了行政學(xué)作為一門(mén)單獨(dú)學(xué)科建立的必要性。后美國(guó)學(xué)者古德諾在《政治與行政》中進(jìn)一步探討政治和行政兩者之間的區(qū)分與協(xié)調(diào)。

另一方面，對(duì)二者關(guān)系的討論仍存在很大的爭(zhēng)議，部分學(xué)者認(rèn)為近代行政學(xué)的發(fā)展己經(jīng)證明政治行政二分在政治現(xiàn)實(shí)中的不可行，因?yàn)槊撾x了政治的影響，無(wú)法體現(xiàn)公共行政本身的學(xué)科意義和價(jià)值，在區(qū)分行政管理與私人部門(mén)管理時(shí)容易陷入困境。甚至有的學(xué)者直接提出公共行政就是政治的一種表達(dá)方式，行政學(xué)科建立的基礎(chǔ)，也就是承擔(dān)行政職能的官僚制組織體系本身也與政治本分有直接的聯(lián)系。

部分認(rèn)為傳統(tǒng)行政學(xué)嚴(yán)格追隨政治行政二分法所確立的行政學(xué)研究的基本理論框架，并進(jìn)一步探討政治與行政二分的現(xiàn)實(shí)意義，如借此分析我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，如黨政分開(kāi)問(wèn)題。但也有學(xué)者認(rèn)為發(fā)現(xiàn)我國(guó)的黨政分開(kāi)不能等同于政治和行政之間的區(qū)分，但是這種 “不等于”并不表明黨政分開(kāi)與政治與行政二分沒(méi)有契合點(diǎn)，對(duì)我國(guó)政治發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。除此之外，更具現(xiàn)實(shí)意義的是按照“政治與行政二分”理論設(shè)計(jì)的村級(jí)治理的分權(quán)化模式，即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的二分。

一、威爾遜的政治與行政二分思想

1886 年，美國(guó)第28任總統(tǒng)、學(xué)者伍德羅·威爾遜于在《政治科學(xué)》季刊中發(fā)表《行政學(xué)之研究》，成為行政學(xué)誕生的標(biāo)志。論文發(fā)表后引起了學(xué)術(shù)界的巨大反響和討論。文章論述了行政學(xué)產(chǎn)生的背景和必要性，將行政學(xué)從政治學(xué)中區(qū)分出來(lái)，賦予其獨(dú)立的學(xué)科地位。文章大致包括行政學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生的原因、產(chǎn)生和發(fā)展的時(shí)間、在討論歐洲普魯士國(guó)王時(shí)期的政治現(xiàn)實(shí)以及法國(guó)政治現(xiàn)實(shí)并與美國(guó)政治現(xiàn)實(shí)對(duì)比的基礎(chǔ)上分析為什么行政學(xué)的萌芽和出現(xiàn)不是在大洋此岸的美國(guó)而是大洋彼岸的歐洲，以及由此進(jìn)一步對(duì)比之后得出美國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中對(duì)人民主權(quán)到和公眾輿論的地位決定了民主制國(guó)家和君主制國(guó)家的差異導(dǎo)致美國(guó)的公共行政學(xué)產(chǎn)生時(shí)間相對(duì)較晚，同時(shí)也提出當(dāng)時(shí)的文官制度改革為行政學(xué)這門(mén)實(shí)踐性極強(qiáng)的學(xué)科準(zhǔn)備了相應(yīng)的人員——即中立、高效的文管系統(tǒng)，最后總結(jié)了行政學(xué)的研究原則和方法。

威爾遜對(duì)政治和行政的不同論述體現(xiàn)在，他認(rèn)為行政是政府中最明顯的部分、是行動(dòng)中的政府、是執(zhí)行性和操作性的部分，行政是政府最顯而易見(jiàn)的組成部分。但是早期學(xué)者的研究主要集中于國(guó)家的本質(zhì)、主權(quán)的本質(zhì)以及地位、人民權(quán)利和君主特權(quán)的博弈等政治學(xué)研究的內(nèi)容。

在政治和行政區(qū)分方面，威爾遜認(rèn)同布隆赤里的觀(guān)點(diǎn)，但是他認(rèn)為二者之間的關(guān)系不僅僅是意志和對(duì)應(yīng)的行動(dòng)之間的差異，因?yàn)榧词故侵辛⒌男姓藛T為了完成任務(wù)，他們?cè)谶x擇相應(yīng)的手段不可避免的將自己的意志體現(xiàn)其中。結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也就是1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了參議員彭德?tīng)栴D起草的《1883年彭德?tīng)栴D聯(lián)邦文官法》之后，美國(guó)進(jìn)行了文官制度改革，從此之后美國(guó)文官制度成為通過(guò)考試選取中立的文官的功績(jī)制取代政黨色彩明顯的政黨分贓制。威爾遜認(rèn)為文官制度改革的意義除了體現(xiàn)在人事任用制度的改革避免了政黨分肥制所帶來(lái)的政府官員行為的低效率、短期性，政策執(zhí)行的不穩(wěn)定性等負(fù)面影響，更為值得關(guān)注的方面在于通過(guò)培養(yǎng)一支訓(xùn)練有素的文官隊(duì)伍為行政機(jī)構(gòu)帶來(lái)高效的活動(dòng)。

二、古德諾的政治與行政二分思想

繼威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》后，美國(guó)行政學(xué)者古德諾于1900年發(fā)表了《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》。作為行政學(xué)學(xué)科研究歷史上的的第一本專(zhuān)著，古德諾全面、系統(tǒng)地對(duì)威爾遜提出的“政治與行政二分法”觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行了進(jìn)一步深入的分析探討。

古德諾將政府的功能分為兩類(lèi)，一種是國(guó)家意志的表達(dá)，另一種為國(guó)家意志的執(zhí)行。按照三權(quán)分立的分權(quán)原則極端形式，這兩種功能應(yīng)該分別交給不同的機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，然而事實(shí)上政治實(shí)踐卻要求這兩種功能之間的協(xié)調(diào)，為了達(dá)成這種協(xié)調(diào)必須有一方在獨(dú)立性方面做出妥協(xié)。在哪一方最后就獨(dú)立性地位上做出妥協(xié)時(shí)引入了民治政府這一決定性因素，基于人民主權(quán)的保障和人民意見(jiàn)的尊重，國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須從屬于表達(dá)機(jī)構(gòu)，這也體現(xiàn)了理論范疇內(nèi)探討國(guó)家職能的絕對(duì)區(qū)分并不能等同于政治現(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)的絕對(duì)分立觀(guān)點(diǎn)，同時(shí)也說(shuō)明了古德諾的在其著作中用大篇幅討論政治與行政之間協(xié)調(diào)的理論基礎(chǔ)。

另外值得關(guān)注的是古德諾在分析如何實(shí)現(xiàn)表達(dá)機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制時(shí)，基于美國(guó)特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，主要采取法外形式也就是通過(guò)政黨對(duì)政府機(jī)構(gòu)中承擔(dān)執(zhí)行職能的官員的人事控制來(lái)實(shí)現(xiàn)同時(shí)為了維護(hù)美國(guó)的憲政體制和憲政精神，避免政黨功能過(guò)于強(qiáng)大導(dǎo)致的行政管理有效性損失以及導(dǎo)致民治政府建立的基礎(chǔ)受到威脅，必須將政治對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制維持在一定限度內(nèi)。盡管這一政治現(xiàn)實(shí)得到了古德諾的認(rèn)同與稱(chēng)頌。但從政黨的功能角度來(lái)說(shuō)，結(jié)合當(dāng)時(shí)文官制度改革的現(xiàn)實(shí)來(lái)分析，同樣不可避免的看到在文官任用采用改革后的功績(jī)制前存在的政黨分肥制度帶來(lái)的嚴(yán)重腐敗問(wèn)題。

三、對(duì)比分析及其現(xiàn)實(shí)意義

1.古德諾與威爾遜觀(guān)點(diǎn)對(duì)比分析

從背景上說(shuō)，威爾遜和古德諾提出的政治與行政二分的觀(guān)點(diǎn)都是在《彭德?tīng)栴D法案》之后，政治與社會(huì)層面都看到政黨分肥制度所帶來(lái)的低效率、腐敗泛濫的負(fù)面影響。因此無(wú)論是理論研究還是現(xiàn)實(shí)層面都需要在人事制度上建立一套中立、穩(wěn)定、高效的文管系統(tǒng)來(lái)完成執(zhí)行性的事務(wù)。而文官所從事的活動(dòng)恰恰是政治與行政二分后行政性的事務(wù)，這也為他們提出二分觀(guān)點(diǎn)提供的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

除此之外，通過(guò)兩人闡述自己觀(guān)點(diǎn)的文本分析不難看出，威爾遜的二分論出發(fā)點(diǎn)是作為獨(dú)立學(xué)科的行政學(xué)提供理論依據(jù)，所以在闡述自己觀(guān)點(diǎn)時(shí)更多地從詳細(xì)的學(xué)科構(gòu)建的角度討論行政學(xué)研究的背景、主題、方法等內(nèi)容；而古德諾的觀(guān)點(diǎn)闡述主要從抽象了理論出發(fā)，沒(méi)有具體探討行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的事務(wù)。與威爾遜相比古德諾闡述觀(guān)點(diǎn)的視角更開(kāi)闊，將行政看做一個(gè)整體分析外部環(huán)境如何影響行政功能。另外古德諾二分思想的重點(diǎn)還體現(xiàn)在，除了提出政治和行政區(qū)分的必要性，著重分析現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境下二者協(xié)調(diào)的必要性，并結(jié)合美國(guó)現(xiàn)實(shí)提出美國(guó)的政治實(shí)踐中政黨在二者協(xié)調(diào)的過(guò)程中扮演的重要角色。

2.政治與行政二分論對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義

政治與行政二分理論的現(xiàn)實(shí)意義在于，首先從公共行政學(xué)科的學(xué)科獨(dú)立性方面，堅(jiān)持二分思想為行政學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科的深入研究探討提供了基礎(chǔ)理論支撐，促進(jìn)行政學(xué)理論知識(shí)的系統(tǒng)和完善，為越來(lái)越復(fù)雜的行政事務(wù)提供科學(xué)和理論指導(dǎo)；尤其是在我國(guó)，作為后來(lái)引進(jìn)學(xué)習(xí)和研究的公共行政學(xué)，我國(guó)當(dāng)今的研究方向中仍致力于學(xué)科的科學(xué)化和本土化。只有認(rèn)識(shí)到行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立地位才能保證其研究的科學(xué)性，在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)具體情況構(gòu)建具有中國(guó)特色的行政學(xué)理論提高其指導(dǎo)實(shí)踐的學(xué)科地位。

其次，學(xué)界對(duì)威爾遜與古德諾二人的二分研究多集中于探討其對(duì)我國(guó)黨等分開(kāi)的指導(dǎo)意義。一方面政治與行政的區(qū)分有助于保持行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，能夠作為一種組織邊界將政治性事務(wù)和私人事務(wù)排除在行政機(jī)關(guān)之外，避免黨政不分帶來(lái)的混亂和低效。當(dāng)然，古德諾在分析二者關(guān)系時(shí)大量論述的是如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)，也就是說(shuō)在實(shí)踐中首先要看到我國(guó)的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制與西方政黨制度的不同，因此，簡(jiǎn)單使用政治與行政二分理論探討我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)首先應(yīng)當(dāng)看到政治制度的差異性。但是在我國(guó)行政體制改革的大背景下，探討黨政分開(kāi)，保持行政機(jī)構(gòu)相對(duì)的獨(dú)立性仍有一定指導(dǎo)意義。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究〔M〕.彭和平，竹立家，譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.

〔2〕F·J·古德諾.政治與行政〔M〕.王元，譯.北京：華夏出版社，1987.

〔3丁煌.《西方行政學(xué)說(shuō)史》〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，1999.

〔4〕張康之.對(duì)政治與行政二分原則的審查〔J〕.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002.

〔5〕劉亞平，山姆·布朗.政治行政兩分：起源、爭(zhēng)議與應(yīng)用〔J〕.中山大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010.

〔6〕胡象明.政治與行政兩分法：思想淵源及其評(píng)價(jià)〔J〕.中國(guó)行政管理，1999.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?