張飛強(qiáng)
(長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)
城市周邊永久基本農(nóng)田劃定問題研究
張飛強(qiáng)
(長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院 陜西 西安 710064)
“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策?;巨r(nóng)田作為耕地的精華,其科學(xué)合理的劃定與保護(hù)已經(jīng)成為目前耕地保護(hù)研究的重要課題。本文從永久基本農(nóng)田和城市周邊范圍界線的概念出發(fā)進(jìn)行解釋,通過確定城市周邊范圍界線,最終劃定城市周邊永久基本農(nóng)田,并對城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作中存在的問題進(jìn)行總結(jié)。
城市周邊范圍界線;永久基本農(nóng)田;城市周邊規(guī)模
耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),如何合理有效的利用耕地資源,是事關(guān)我國生產(chǎn)糧食安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的主要問題。在我國,保護(hù)耕地的核心內(nèi)容就是保護(hù)基本農(nóng)田,基本農(nóng)田是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的要求,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1]。自改革開放以后,城市是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū),用地擴(kuò)張既有其合理性,又表現(xiàn)出一定的盲目性。建設(shè)占用質(zhì)量好的耕地和耕地保護(hù)兩者的矛盾是由來已久的問題,隨著城市人口和用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大,對城市周圍的耕地保護(hù)還將繼續(xù)產(chǎn)生巨大壓力。因此通過在城市周圍劃定永久性基本農(nóng)田,確定城市范圍界線,引導(dǎo)和制約城市理性發(fā)展顯得尤為重要[2]。
(一)永久性基本農(nóng)田。在基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定出農(nóng)業(yè)配套設(shè)施完善、土壤肥沃、地力上等的一部分作為永久性基本農(nóng)田,用于保障一定時期商品糧供應(yīng)和轄區(qū)內(nèi)人口對糧食的需求。對永久性基本農(nóng)田實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施,實(shí)行農(nóng)田用途管制(生產(chǎn)糧食),加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對土壤地力實(shí)施綜合保護(hù)。永久性基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,長期(至少50年)不變[3]。
(二)城市周邊范圍界線。城市周邊范圍界線(Urban Growth Boundary)是城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地的分界線,是控制城市無序蔓延而產(chǎn)生的一種技術(shù)手段和政策措施,也是城市在某一時期進(jìn)行空間拓展的邊界線。城市發(fā)展邊界之內(nèi)未開發(fā)的、并且規(guī)劃為可開發(fā)的土地應(yīng)為未來一定年期的發(fā)展項(xiàng)目預(yù)留足夠的土地,滿足未來一定年期城市發(fā)展的土地需求[4]。
城市周邊范圍界線也就是城市周邊發(fā)展范圍,通過預(yù)測未來城市周邊發(fā)展規(guī)模,進(jìn)而劃定城市周邊范圍界線,所以要合理確定城市周邊范圍線,就需要合理預(yù)測城市周邊發(fā)展規(guī)模。
城市用地規(guī)模預(yù)測的方法很多,有人均定額指標(biāo)預(yù)測法、趨勢預(yù)測法、分區(qū)測算法方法、回歸預(yù)測、線性規(guī)劃模型預(yù)測等。從目前我國城市和土地利用規(guī)劃、城市用地管理的實(shí)際工作來看,人均定額指標(biāo)預(yù)測是最常用的方法,因此本文也采用這種方法來預(yù)測城市周邊合理用地規(guī)模。該方法的一般思路是首先合理預(yù)測規(guī)劃期末城市人口規(guī)模Pt,然后根據(jù)城市用地現(xiàn)狀及可調(diào)整范圍確定人均用地指標(biāo)A,然后計算城市用地規(guī)模S[5]。計算公式為:
S=Pt×A
通過確定城市周邊范圍界線,以此來限制城市發(fā)展范圍,避免了城市“攤大餅”式的盲目擴(kuò)張,與此同時,將城市周邊原有基本農(nóng)田中不符合基本農(nóng)田劃定要求的上一輪確定的基本農(nóng)田調(diào)出,將符合基本農(nóng)田劃定要求的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田。
(一)應(yīng)劃入城市周邊永久基本農(nóng)田的是。1.城鎮(zhèn)周邊、道路沿線和平原壩區(qū)尚未劃入基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地[6];2.尚未劃入基本農(nóng)田的已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;3.有條件建設(shè)區(qū)面積比例超過規(guī)劃編制規(guī)程要求的地區(qū),要將超比例部分的優(yōu)質(zhì)耕地劃入;4.與已有劃定基本農(nóng)田集中連片,質(zhì)量等別達(dá)到所在縣(區(qū))域平均水平以上的耕地;5.自身聚集度高、規(guī)模較大,有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地;6.農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田;7.正在實(shí)施改造的中、低產(chǎn)田。
(二)不得劃入城市周邊永久基本農(nóng)田的是。1.國務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪退耕還林、還草耕地;2.原則上25度以上的坡耕地,零星分散、規(guī)模過小、不適宜耕作、質(zhì)量較差的耕地;3.遭受嚴(yán)重污染且無法治理的嚴(yán)格控制類耕地;4.因自然災(zāi)害、生產(chǎn)建設(shè)嚴(yán)重?fù)p毀無法復(fù)耕的耕地;5.小城鎮(zhèn)建設(shè)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃或?qū)嵤┓桨钢幸颜加玫幕巨r(nóng)田;6.各類生態(tài)用地(如:自然濕地、飲用水源保護(hù)區(qū)等);7.位于垃圾堆放場、化工企業(yè)、礦山等污染源周邊且符合國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)防治范圍內(nèi)的耕地;8.河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)不適宜穩(wěn)定利用的耕地;9.未納入基本農(nóng)田整備區(qū)或者改造整治的零星分散、規(guī)模過小、不易耕作、質(zhì)量較差的耕地;10.以及其他確因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不宜作為永久基本農(nóng)田保護(hù)的土地。現(xiàn)狀為建設(shè)用地、未利用地以及質(zhì)量不符合要求的其他農(nóng)用地需劃出。
(三)城市周邊永久基本農(nóng)田調(diào)整要求。1.為了響應(yīng)保護(hù)耕地的國策,嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田,原有基本農(nóng)田調(diào)出需要提供強(qiáng)有力地支撐性文件以及證明材料,以避免基本農(nóng)田調(diào)整的隨意性。2.不僅調(diào)出需要提供材料證明,未劃入永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地若不劃為基本農(nóng)田也需要提供相應(yīng)的文件,以此保證基本農(nóng)田的保護(hù)數(shù)量。3.通過成立專門的基本農(nóng)田核查小組,對城市周邊基本農(nóng)田劃定成果進(jìn)行復(fù)查,著重檢查原有基本農(nóng)田調(diào)出地塊,主要采用對比高清影像和實(shí)地踏勘論證的方法,逐一核查每個地塊,以確保城市周邊基本農(nóng)田保質(zhì)保量的完成國家的任務(wù)。
(一)過分注重經(jīng)濟(jì)建設(shè),對基本農(nóng)田功能認(rèn)識不充分。經(jīng)過我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài),但是由于各省區(qū)、各城市都面臨經(jīng)濟(jì)增加的巨大壓力,在城市規(guī)劃和建設(shè)中仍在堅持經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的原則,基本農(nóng)田劃定往往只重視其生產(chǎn)功能,而忽視基本農(nóng)田的生態(tài)景觀價值功能,城市周邊沒有了基本農(nóng)田,也就失去了城市重要的“綠心”和“綠帶”,但目前大部分城市對此認(rèn)識明顯不足。
(二)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,與其他各類規(guī)劃銜接難度大。大城市周圍永久基本農(nóng)田劃定是區(qū)域土地利用規(guī)劃的一個重要組成部分,其核心任務(wù)在于確定城市發(fā)展邊界,保護(hù)城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地,規(guī)劃受到自然、社會經(jīng)濟(jì)、政策等多方面的影響;而經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃更多的是從城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮問題。出發(fā)點(diǎn)不一致,加上規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,導(dǎo)致各類規(guī)劃之間的銜接難度大。
(三)城市規(guī)模預(yù)測可能偏大,不利于控制和引導(dǎo)城市理性發(fā)展。地方以經(jīng)濟(jì)為中心,在大城市周圍永久基本農(nóng)田劃定中,為了給城市建設(shè)和發(fā)展預(yù)留更多空間和用地指標(biāo),對城市用地規(guī)模的預(yù)測可能超出真實(shí)用地需求,達(dá)不到合理控制城市建設(shè)用地規(guī)模,引導(dǎo)城市合理建設(shè)、理性發(fā)展的目的。
(四)受行政干預(yù)較多,布局合理性可能不足。城市周邊永久基本農(nóng)田劃定具有很強(qiáng)的政策性,政府可能出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的目的,對永久基本農(nóng)田的布局會有一定的干擾,消弱了技術(shù)在基本農(nóng)田劃定中的地位,加上不同部門之間缺乏有效的溝通機(jī)制,可能造成基本農(nóng)田布局的合理性不足,降低后期管理的效果。
[1]石磊.基本農(nóng)田調(diào)整劃定研究[D].河南城建學(xué)院,2012.
[2]魏延安.劃定城郊永久基本農(nóng)田的積極意義[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2014.
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[4]石偉偉.武漢市城市發(fā)展邊界的設(shè)定研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2008.
[5]錢鳳魁,王秋兵,邊振興,董秀茹.永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)理論探討[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2013,03:22-27.
張飛強(qiáng)(1991.08-),男,漢,陜西商洛人,碩士,長安大學(xué),研究方向:土地利用規(guī)劃與房產(chǎn)研究。