促進(jìn)依法行政，助推法治政府建設(shè)

■史兆琨

在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記高屋建瓴地指出，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

“公益訴訟人針對上述問題向被告發(fā)出檢察建議后，其仍沒有正確履行監(jiān)管職責(zé)，致使國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。”2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院作為公益訴訟人，就慶云縣環(huán)境保護(hù)局不依法履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點工作后全國首例行政公益訴訟案件。2016年6月20日，慶云縣法院依法作出判決，支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請求，責(zé)令慶云縣環(huán)保局依法履職。

自2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議作出決定，授權(quán)最高檢在北京等13個省區(qū)市開展為期二年的提起公益訴訟試點，截至2017年3月，試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟案件5654件，其中訴前程序5074件、提起訴訟580件。提起訴訟的案件中，法院已審結(jié)80件，判決的案件均支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。

檢察機(jī)關(guān)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，促進(jìn)了依法行政，推動了法治政府建設(shè)。

行政公益訴訟促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政嚴(yán)格執(zhí)法

2016年11月5日，最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大常委會第二十四次會議上作了《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》，明確提出通過督促行政機(jī)關(guān)或相關(guān)社會組織履行職責(zé)，推動侵害公益問題的解決，不僅是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作的重要內(nèi)容，也是公益訴訟制度價值的重要體現(xiàn)。

近兩年來，這項旨在充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家和社會公共利益的重大制度改革，在探索中規(guī)范、在創(chuàng)新中發(fā)展，交出了一份合格的階段性答卷。

截至2017年3月，各試點地區(qū)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件4166件，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件730件，國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件935件。從案件數(shù)量上看，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域最多。

以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域為例，內(nèi)蒙古檢察機(jī)關(guān)在開展“保護(hù)北疆生態(tài)屏障專項監(jiān)督活動”中，督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)草原植被2014.59公頃，補(bǔ)種各類被毀林木1374株，一些長期非法開墾草原、非法采礦、采砂等行為得到了有效遏制。吉林省檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)長白山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)，共督促林業(yè)主管部門整改清收林地4萬公頃，恢復(fù)濕地3.9萬公頃，長白山生態(tài)保護(hù)中存在的突出問題得到了有效解決。

行政公益訴訟在為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失方面也不容小覷。記者采訪獲悉，吉林省長春市國土資源局怠于履行職責(zé)一案中，某房地產(chǎn)開發(fā)公司欠繳土地出讓金近1.4億元，所涉項目也未開工建設(shè)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，該土地使用權(quán)重新收歸國有。截至2017年3月，試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共通過公益訴訟試點挽回直接經(jīng)濟(jì)損失65億余元，其中，收回國有土地出讓金54億余元。

嚴(yán)格履行訴前程序，妥善用好訴訟監(jiān)督方式

露天堆放原煤，毫無覆蓋措施，在有風(fēng)的日子，煤塵隨風(fēng)而起。內(nèi)蒙古自治區(qū)額濟(jì)納旗檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)了上述情況，經(jīng)過調(diào)查后又發(fā)現(xiàn)，運煤專線立交橋施工路段亦未采取降塵、防塵措施，施工車輛經(jīng)過時塵土飛揚。

2016年10月8日，額濟(jì)納旗檢察院依法向額濟(jì)納旗環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議，要求其依法履行職責(zé)，采取有效措施進(jìn)行監(jiān)管。收到檢察建議后，額濟(jì)納旗環(huán)境保護(hù)局召集策克口岸各煤炭經(jīng)營企業(yè)召開煤塵污染專題治理會議，進(jìn)行安排部署。2016年10月13日，額濟(jì)納旗環(huán)境保護(hù)局向檢察機(jī)關(guān)匯報了煤塵污染專題治理計劃。策克口岸8家煤炭企業(yè)積極開展煤塵污染環(huán)境治理工作，采取加大灑水頻次、安裝移動式噴霧等有效防塵措施。策克口岸管委會完成了運煤專線和運煤立交通道建設(shè)工程。由此，策克口岸煤塵污染得到了有效遏制。

最高檢在謀劃和推進(jìn)公益訴訟試點工作中，要求檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前，必須嚴(yán)格履行訴前程序，依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。最高檢民事行政檢察廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在實踐中，大多數(shù)公益受損的問題經(jīng)過訴前程序就得到了有效解決。雖然檢察建議對被建議行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制性的法律效力，但是如果行政機(jī)關(guān)不予整改糾正，即面臨被檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的風(fēng)險。

檢察機(jī)關(guān)在開展行政公益訴訟中具有天然優(yōu)勢

相比較柔性的檢察建議而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有更為明顯的剛性色彩。有些行政相對人不履行法律義務(wù)，甚至抗拒行政機(jī)關(guān)處罰，嚴(yán)重侵害了社會正常管理秩序。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟介入后，不少行政相對人因為檢察機(jī)關(guān)的震懾力，開始主動履行義務(wù)。

湖北省武漢市洪山區(qū)青菱湖從2007年開始一直存在違法圍網(wǎng)圍欄養(yǎng)殖，造成湖泊污染，嚴(yán)重破壞了青菱湖水體環(huán)境。當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T雖然多次監(jiān)管，但由于該問題屬于歷史遺留問題，實施阻力較大，檢察機(jī)關(guān)對行政主管部門起訴后，相關(guān)違法行為人主動配合行政執(zhí)法，積極整改，青菱湖長達(dá)34.56萬米圍欄圍網(wǎng)全部被拆除，投肥投餌養(yǎng)殖現(xiàn)象完全杜絕，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定的不利因素得到了徹底化解。

“客觀來講，與其他起訴主體相比，檢察機(jī)關(guān)具有天然優(yōu)勢。”在中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)教授馬懷德看來，這種優(yōu)勢主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表者的權(quán)威性、作為訴訟參與人的專業(yè)性、具有履行職務(wù)的便利性等方面。

檢察機(jī)關(guān)辦理了大量行政公益訴訟案件，為完善相關(guān)法律提供了實踐樣本。安徽省檢察院檢察長薛江武建議，應(yīng)盡快啟動公益訴訟制度立法，明確公益訴訟制度的法律依據(jù)。如果能結(jié)合設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院改革，將構(gòu)建公益訴訟制度與跨行政區(qū)劃檢察院改革統(tǒng)籌推進(jìn)，可能會為維護(hù)公共利益、促進(jìn)法治政府建設(shè)開辟新的有效途徑。（本報北京6月20日電）

（本文發(fā)表于2017年6月21日《檢察日報》第1版）