檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)一年間

■徐盈雁

一年多前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出決定，授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省區(qū)市開(kāi)展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作。

一年多后，正在舉行的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議，將聽(tīng)取最高檢關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告。

一年間，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟試點(diǎn)中，都做了哪些工作、辦理了哪些案件、又為全面推行公益訴訟制度積累了哪些有益經(jīng)驗(yàn)？近日，記者在最高檢民事行政檢察廳進(jìn)入了深入采訪。

破 冰

2015年7月1日，我國(guó)法治發(fā)展史上再添濃墨重彩一筆：十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高檢以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，在北京等13個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)立即展開(kāi)行動(dòng)。

“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，也是黨和人民賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任?！弊罡呷嗣駲z察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)曹建明要求各試點(diǎn)地區(qū)檢察院深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重要指示精神，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央決策部署上來(lái)，按照人大常委會(huì)授權(quán)決定，積極穩(wěn)妥推進(jìn)提起公益訴訟試點(diǎn)工作。

最高檢和試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一思想、深化認(rèn)識(shí)，敢于擔(dān)當(dāng)、攻堅(jiān)克難。

“在最高檢層面，我們注重頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮‘總指揮’作用，確保試點(diǎn)工作按照中央要求的軌跡有序運(yùn)行?！弊罡邫z民事行政檢察廳廳長(zhǎng)鄭新儉介紹說(shuō)，曹建明檢察長(zhǎng)多次主持召開(kāi)最高檢黨組會(huì)和司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，就開(kāi)展試點(diǎn)工作謀篇布局。2015年7月2日，最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，對(duì)試點(diǎn)案件的范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟和訴訟請(qǐng)求等作出明確規(guī)定；明確試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。今年1月，最高檢出臺(tái)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索來(lái)源、線索移送、立案程序、調(diào)查核實(shí)、舉證責(zé)任、訴前程序等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化與規(guī)范。

“在試點(diǎn)院層面，我們注重溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮試點(diǎn)院‘主力軍’作用，爭(zhēng)取各方關(guān)心和支持，形成保護(hù)公共利益合力?！编嵭聝€表示，試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)爭(zhēng)取地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，積極匯報(bào)試點(diǎn)工作部署和進(jìn)展情況；與政府法制辦、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)建立常態(tài)化溝通平臺(tái)，通報(bào)相關(guān)情況，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)；與法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，就公益訴訟案件審理達(dá)成共識(shí)。

2015年12月，山東省慶云縣檢察院提起首例行政公益訴訟案件，江蘇省常州市檢察院提起首例民事公益訴訟案件——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)從此破冰。

起 航

今年6月30日，北京市石景山區(qū)檢察院對(duì)該市工商局石景山分局不依法履行職責(zé)行為，向區(qū)法院提起行政公益訴訟。至此，在試點(diǎn)一周年之際，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。

試點(diǎn)一年，檢察機(jī)關(guān)用一組數(shù)據(jù)交出了一張“期中”成績(jī)單：截至今年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益案件線索1416件，辦理公益訴訟訴前程序案件809件，提起訴訟23件；發(fā)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益案件線索233件，國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件線索205件，食品藥品安全領(lǐng)域案件線索88件。

那么，這些案件都是怎么辦理的？據(jù)最高檢民行廳副廳長(zhǎng)賈小剛介紹，根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起一起公益訴訟，需要完成發(fā)現(xiàn)線索、訴前程序和提起訴訟“三步走”。

“試點(diǎn)中，我們積極摸排線索，暢通案件來(lái)源渠道?！辟Z小剛說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中深入摸排，及時(shí)將侵害社會(huì)公共利益的違法行為，或者行政機(jī)關(guān)怠于、不依法履行職責(zé)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，納入監(jiān)督視野；依法進(jìn)一步完善信息共享、線索移送、案件協(xié)查、結(jié)果反饋等工作機(jī)制，形成以民事行政檢察部門(mén)為主導(dǎo)、相關(guān)職能部門(mén)積極協(xié)作配合的工作格局。

“辦好訴前程序案件，充分發(fā)揮檢察建議的功能作用。”賈小剛表示，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序：在提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟，“有的地方正在探索采取公告的方式履行民事公益訴訟的訴前程序”；在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)，“注重與行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接，規(guī)范訴前檢察建議的制發(fā)程序和內(nèi)容，并加強(qiáng)對(duì)檢察建議落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督”。

“用好訴訟這一監(jiān)督方式，既要慎用，又要敢用。”賈小剛告訴記者，訴訟是檢察機(jī)關(guān)辦理公益案件的最后手段，也是最剛性的監(jiān)督手段。

“以檢察建議作為前置手段，提高了監(jiān)督效率，節(jié)約了司法資源。而有了提起公益訴訟的后續(xù)手段作為保障，檢察建議的效力明顯提升。”賈小剛說(shuō)。

揚(yáng) 帆

試點(diǎn)一年多來(lái)，一些可喜的變化正在悄然發(fā)生：

截至2016年6月，檢察機(jī)關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)采納檢察建議糾正違法或履行職責(zé)的有814件，占77.75%。

“檢察機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)提起行政公益訴訟，有效改善了以往因行政機(jī)關(guān)的違法行為，使國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受損害，但無(wú)人訴、無(wú)法訴、不愿訴而導(dǎo)致違法行為缺乏有效司法監(jiān)督的現(xiàn)象，有效改變了公益保護(hù)主體缺位的狀況?！编嵭聝€表示。

截至2016年6月，檢察機(jī)關(guān)已辦理民事公益訴訟訴前程序案件59件，相關(guān)社會(huì)組織根據(jù)檢察建議已提起訴訟11件。

“相關(guān)社會(huì)組織特別是環(huán)境保護(hù)組織提起民事公益訴訟的熱情越來(lái)越高，與檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作的意愿也更加強(qiáng)烈。”賈小剛說(shuō)。

在賈小剛看來(lái)，在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和法院、行政機(jī)關(guān)配合下，檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起公益訴訟，有效保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

貴州省錦屏縣7家石材公司長(zhǎng)期違法排污，縣環(huán)保局兩次收到檢察建議仍未依法履行監(jiān)管職責(zé)，縣檢察院提起公益訴訟，法院依法判決確認(rèn)縣環(huán)保局行為違法。該縣認(rèn)真整改，責(zé)令相關(guān)污染企業(yè)停產(chǎn)整頓，并對(duì)全縣非煤礦山進(jìn)行集中整治。

在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題和困難?！皩?duì)檢察機(jī)關(guān)而言，提起公益訴訟是一項(xiàng)全新的檢察工作，需要邊實(shí)踐、邊探索、邊總結(jié)。”賈小剛說(shuō)。

2016年9月26日，最高檢專(zhuān)門(mén)召開(kāi)深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作電視電話會(huì)議，總結(jié)一年來(lái)的試點(diǎn)情況，分析存在的問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步加大公益訴訟案件辦理力度作出部署。

“檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)的主要目的，就是通過(guò)在部分地區(qū)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，掌握工作規(guī)律，為更大范圍改革實(shí)踐提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，也為完善相關(guān)法律制度提供實(shí)踐依據(jù)?！辈芙鳈z察長(zhǎng)在這次電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)。

“下一步，我們將通過(guò)強(qiáng)化工作督導(dǎo)、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)等方式加大公益訴訟案件辦理力度，同時(shí)嚴(yán)格案件審批報(bào)備，確保提起公益訴訟案件質(zhì)量。”鄭新儉表示。

破冰起航待揚(yáng)帆。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)在邁開(kāi)步子之后，一定會(huì)出路子，取得預(yù)期效果。（本報(bào)北京11月3日電）

（本文發(fā)表于2016年11月4日《檢察日?qǐng)?bào)》第1版）