完善中國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治立法的若干思考

高麗華 岳文俊 劉冬梅※

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100； 2.浙江水利水電學(xué)院 水利與環(huán)境工程學(xué)院 浙江 杭州 310018)

完善中國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治立法的若干思考

高麗華1岳文俊2劉冬梅1※

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100； 2.浙江水利水電學(xué)院 水利與環(huán)境工程學(xué)院 浙江 杭州 310018)

2015年國(guó)家出臺(tái)全面打好農(nóng)業(yè)面源污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，2017年農(nóng)業(yè)部也對(duì)今年農(nóng)業(yè)污染防治工作進(jìn)行了全面部署，力爭(zhēng)到2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染得到有效治理。為此筆者從立法角度分析了我國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治的現(xiàn)狀及不足，指出我國(guó)農(nóng)業(yè)污染立法存在立法過(guò)于分散、可操作性不強(qiáng)、缺乏專業(yè)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任不健全、對(duì)綠色生產(chǎn)激勵(lì)不足等缺陷，并吸收借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出了相應(yīng)的解決措施，以期幫助我國(guó)立法進(jìn)一步完善。

農(nóng)業(yè)污染；跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) ；法律責(zé)任 ；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

農(nóng)業(yè)污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不合理的農(nóng)藥化肥施用、畜禽糞便排放、農(nóng)田廢棄物處置以及耕種措施等造成的面源污染和溫室氣體排放超過(guò)了環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力，構(gòu)成從水體、土壤、生物到大氣的污染[1]。為此我國(guó)從中央到地方出臺(tái)了不少政策法規(guī)，用于防治農(nóng)業(yè)污染，取得一定成效，但總體防治效果不容樂(lè)觀。主要原因在于我國(guó)立法過(guò)于分散、可操作性不強(qiáng)、缺乏專業(yè)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任不健全、對(duì)綠色生產(chǎn)激勵(lì)不足。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治立法的現(xiàn)狀

中國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)污染防治的立法主要是分散地規(guī)定在以防治工業(yè)污染為主的環(huán)境法律中，所以按照工業(yè)污染防治的立法思路，大致的可以說(shuō)農(nóng)業(yè)污染防治形成了以《環(huán)境保護(hù)法》基本法為核心，下設(shè)相關(guān)的配套性法律保障實(shí)施的立法體系。具體而言，首先由《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治工作作出一般性和指導(dǎo)性規(guī)定，要求全方位、多角度全力攻克農(nóng)業(yè)污染難題。其次配套性的實(shí)施法《大氣污染防治法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》等對(duì)防治農(nóng)業(yè)污染的基本事項(xiàng)、參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任和監(jiān)管措施進(jìn)行全面規(guī)定，保障農(nóng)業(yè)污染有法可依，有章可循。再次，我國(guó)立法者又以相關(guān)的配套的行政法規(guī)或規(guī)章對(duì)實(shí)施法作補(bǔ)充解釋，進(jìn)一步細(xì)化立法，規(guī)定具體的指標(biāo)和任務(wù)。比如《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》《肥料登記管理辦法》《全國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作條例(試行)》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》。最后，地方政府為了貫徹執(zhí)行中央的指導(dǎo)意見(jiàn)，在不超出上位法的范圍內(nèi)，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，出臺(tái)地方性法規(guī)和規(guī)章，用于指導(dǎo)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)污染防治工作。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治立法存在的不足

(一)法律政策過(guò)于分散，對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治工作的指導(dǎo)不足

現(xiàn)有的涉及該方面的內(nèi)容分散在諸多的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，這些法律、法規(guī)、規(guī)章立法的重點(diǎn)并不在于防治農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)業(yè)污染更多只是立法者根據(jù)需要在其中加入的一些原則性要求，盡管?chē)?guó)家也出臺(tái)了一些化肥、農(nóng)藥、禽畜養(yǎng)殖的專項(xiàng)單行法規(guī)，這些絕大多數(shù)是部門(mén)規(guī)章，威懾力不強(qiáng)，再加上這些規(guī)章本身就不夠完善，根本無(wú)法對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治工作進(jìn)行全面、有效指導(dǎo)。另外，關(guān)于秸稈廢棄物、農(nóng)膜回收的規(guī)定僅有一些地方地法規(guī)和規(guī)章，威懾力不夠。所以分散性立法無(wú)法統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)污染防治工作，亟需一部綜合性立法對(duì)農(nóng)業(yè)污染有關(guān)政府部門(mén)的職責(zé)、參與者的權(quán)利和義務(wù)、安全機(jī)制和懲罰措施均進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。

(二)相關(guān)立法可操作性不強(qiáng)

現(xiàn)行立法關(guān)于農(nóng)業(yè)污染的規(guī)定比較抽象化、原則化，可操作性不強(qiáng)，通常只是針對(duì)某一問(wèn)題提出一般性的要求，而無(wú)具體規(guī)定，導(dǎo)致很多時(shí)候防治農(nóng)業(yè)污染只是一句口號(hào)。比如《農(nóng)藥安全使用管理?xiàng)l例》中防治農(nóng)藥污染環(huán)境的規(guī)定被集中規(guī)定在第五章，雖然比《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定詳細(xì)，但還主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)正確施用農(nóng)藥，而對(duì)具體如何預(yù)防農(nóng)藥污染，并沒(méi)有說(shuō)明。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條強(qiáng)調(diào)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無(wú)害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田。令人遺憾的是該法也同樣沒(méi)有規(guī)定科學(xué)使用化肥的基本要求，更沒(méi)有規(guī)定違法者的法律責(zé)任。通過(guò)上述分析我們不難看出，盡管我國(guó)法律已經(jīng)要求“科學(xué)、合理施用化肥”，其立法目的也是為了避免化肥、農(nóng)藥的過(guò)量施用造成農(nóng)業(yè)污染，但是這樣的規(guī)定太過(guò)寬泛，實(shí)踐中難以把握，影響法律的執(zhí)行效果與可操作度。

(三)管理主體眾多，缺乏專業(yè)的跨部門(mén)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)業(yè)污染的管理主體眾多，國(guó)家環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、林業(yè)局等都是管理主體。但是各部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)，互不通氣，導(dǎo)致環(huán)境管理面臨著三種體制障礙：中央和地方政府之間、政府部門(mén)之間、環(huán)保部門(mén)內(nèi)部之間的障礙。體制障礙的存在使得上下級(jí)之間、部門(mén)之間出現(xiàn)虛報(bào)、瞞報(bào)環(huán)境信息，造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。另外體制障礙還誤導(dǎo)各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致大量人力和財(cái)力的浪費(fèi)。與其它領(lǐng)域的行政執(zhí)法不同，環(huán)境行政執(zhí)法具有技術(shù)含量高、不容易認(rèn)定、與經(jīng)濟(jì)政策聯(lián)系密切和違法后果嚴(yán)重等特點(diǎn)。不僅需要執(zhí)法主體必須具備環(huán)境專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技術(shù)，還需要執(zhí)法主體設(shè)置執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以便實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域的執(zhí)法能力。

(四)農(nóng)業(yè)污染防治的法律責(zé)任不健全

法律責(zé)任為農(nóng)業(yè)污染防治法律制度提供強(qiáng)制力和保障力，是其重要內(nèi)容。但我國(guó)目前涉及農(nóng)業(yè)污染防治的立法很多沒(méi)有設(shè)置法律責(zé)任，即使部分條文規(guī)定了法律責(zé)任，也大多只是原則性或指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏層次，缺乏可操作性，通常難以適用。比如，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定“劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于防治衛(wèi)生害蟲(chóng)，不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材”，但卻沒(méi)有規(guī)定農(nóng)藥使用者未履行該義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任，導(dǎo)致該法律條文形同虛設(shè)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 46條雖然對(duì)化肥污染環(huán)境規(guī)定了法律責(zé)任，但太過(guò)原則化，實(shí)踐中難以適用?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條規(guī)定：使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。事實(shí)上，目前我國(guó)環(huán)境立法關(guān)于化肥的規(guī)定大多是“科學(xué)、合理使用”的原則性規(guī)定，強(qiáng)制性規(guī)定很少，而且也由于不科學(xué)、不合理使用化肥的群體超多，所以實(shí)際中很難按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定來(lái)追究污染者的責(zé)任。這樣的法律責(zé)任，明顯不能夠?qū)`法者形成足夠的威懾，也不能及時(shí)保護(hù)受害者利益，最終不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

(五)對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)激勵(lì)不足

步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，綠色發(fā)展成為重要發(fā)展理念，但我國(guó)尚未形成一個(gè)綠色的生產(chǎn)環(huán)境。粗放式發(fā)展投入小、見(jiàn)效快，而綠色發(fā)展則投入高、見(jiàn)效慢。尤其是大多綠色生產(chǎn)會(huì)增加農(nóng)民的環(huán)保投入，污染雖然會(huì)減少，但是生產(chǎn)成本往往也會(huì)增加，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)藥、化肥等減施項(xiàng)目導(dǎo)致收入減少、支出增加的農(nóng)民，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持，農(nóng)民普遍“綠色轉(zhuǎn)化”不強(qiáng)。所以很難從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與污染防治工作的積極性，這是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)污染防治缺乏成效的關(guān)鍵原因。在缺乏環(huán)境保護(hù)上位法的情況下，我國(guó)下位法已先行先試了一些良好的補(bǔ)貼政策。

三、國(guó)外農(nóng)業(yè)污染防治立法的經(jīng)驗(yàn)

(一)日本

日本農(nóng)業(yè)污染防治立法注重系統(tǒng)性、配套性及可操作性。如在防治禽畜糞便污染方面，日本出臺(tái)了《家畜排泄物法》、《惡臭防治法》及《防治水污染法》等7部法律。這些法律形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，相互配合，共同發(fā)揮作用。在防治農(nóng)業(yè)投入品污染方面，日本出臺(tái)了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，同年又配套出臺(tái)了《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》，此后又分別制定了配套性法規(guī)《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質(zhì)法》。從以上所述不難看出，日本從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到食品質(zhì)量安全等各個(gè)環(huán)節(jié)都以一部綜合性立法為指導(dǎo)，并出臺(tái)專項(xiàng)政策予以配合，形成一個(gè)完整的體系，盡量減少法律盲區(qū)。并且，這些法律規(guī)定也明確具體，非常具有可操作性。如《水污染防治法》對(duì)《家畜排泄物法》規(guī)定的“一定規(guī)模以上”進(jìn)行了明確界定，即：養(yǎng)豬數(shù)量多于2000頭，養(yǎng)牛數(shù)量多于800頭，養(yǎng)馬數(shù)量多于2000匹。日本針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民而形成的完善的農(nóng)業(yè)污染防治體系，農(nóng)業(yè)污染治理取得顯著效果。

(二)英國(guó)

英國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的規(guī)定非常詳細(xì)，可操作性很強(qiáng)。為了真正有效防治農(nóng)業(yè)污染，英國(guó)環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)專門(mén)發(fā)行了由技術(shù)專家編制的《防治農(nóng)業(yè)面源污染方法清單:使用手冊(cè)》，針對(duì)土地使用、土壤保護(hù)、規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)投入品使用和農(nóng)場(chǎng)管理等5個(gè)方面，歸納和整合了44個(gè)防治農(nóng)業(yè)污染的方法。在化肥控制方面，《肥料手冊(cè)》是英國(guó)關(guān)于作物施肥的最全面、最詳細(xì)的指導(dǎo)性文件。該文件指導(dǎo)農(nóng)牧民提供如何進(jìn)行土壤取樣、化驗(yàn)、如何計(jì)算土壤和肥料養(yǎng)分供應(yīng)量、如何合理施肥等。包含全部重要的農(nóng)作物和草場(chǎng)，文件甚至詳細(xì)到單位換算公式、記錄表格的樣本等[2]。為了降低農(nóng)業(yè)活動(dòng)對(duì)水體造成的污染，英國(guó)政府環(huán)境署和DEFRA共同發(fā)起實(shí)施了《敏感流域農(nóng)業(yè)操作指南：降低農(nóng)業(yè)活動(dòng)的水污染》項(xiàng)目。該項(xiàng)目由經(jīng)驗(yàn)豐富、受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的專家對(duì)參加該項(xiàng)目的農(nóng)民免費(fèi)進(jìn)行培訓(xùn)，農(nóng)民可與專家進(jìn)行充分的交流和咨詢，并可參加由專家組織的參觀活動(dòng)。

(三)美國(guó)

美國(guó)非常重視通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)公眾參與農(nóng)業(yè)污染防治，1996年啟動(dòng)的環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，該計(jì)劃是由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法》授權(quán)通過(guò)的，環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)，通過(guò)向農(nóng)場(chǎng)主提供技術(shù)支持、教育培訓(xùn)、和財(cái)政支持的方式解決農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題。在該計(jì)劃的指導(dǎo)下，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)場(chǎng)主或者牧場(chǎng)主簽訂長(zhǎng)達(dá)5-10年不等的合同，約定由管理機(jī)構(gòu)向農(nóng)場(chǎng)主或者牧場(chǎng)主提供激勵(lì)支付和分?jǐn)偝杀?，分?jǐn)偝杀究梢哉嫉睫r(nóng)牧場(chǎng)主花費(fèi)總成本的75%以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)計(jì)劃50%的資金都運(yùn)用于治理禽畜養(yǎng)殖污染，從而有效的防治了美國(guó)的農(nóng)業(yè)污染，對(duì)于保障國(guó)民生存質(zhì)量起到了重要作用。

美國(guó)環(huán)境法律責(zé)任有較強(qiáng)的針對(duì)性和層次性,對(duì)于一般性違法行為或者過(guò)失違法，對(duì)其從輕或者免除處罰，促使其自我糾正，對(duì)于嚴(yán)重違法行為則量以重刑。如對(duì)于一般性生產(chǎn)資料如化肥的違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，罰款在1000-5000美元之間,較為嚴(yán)重的可以處 1-3年監(jiān)禁；但對(duì)于涉及人民生命安全和健康的農(nóng)藥、獸藥等重要生產(chǎn)資料,違法生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的罰款達(dá)數(shù)十萬(wàn)美元，最高可達(dá)100萬(wàn)美元，嚴(yán)重的違法行為可判處10年監(jiān)禁，高額罰款和10年監(jiān)禁使敢于以身試法者望而卻步[3]。

四、完善建議

(一)出臺(tái)專項(xiàng)法律政策，注重綜合立法

分散性立法關(guān)于農(nóng)業(yè)污染的原則性規(guī)定不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)污染形勢(shì)，因此就農(nóng)業(yè)污染防治立法可以有這樣兩種思路。第一、出臺(tái)一部全面調(diào)整農(nóng)業(yè)污染防治工作的綜合立法或高等級(jí)政策，對(duì)相關(guān)政府部門(mén)職責(zé)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)利及義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)制定、保障機(jī)制及處罰措施等進(jìn)行系統(tǒng)、完整的規(guī)定，并確立農(nóng)業(yè)污染防治工作的重要地位。第二，基于中國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)污染防治非常緊迫的現(xiàn)實(shí)，且已對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重阻礙，進(jìn)而對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成重大影響，同時(shí)也給我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易上遭遇綠色貿(mào)易壁壘埋下了巨大的隱患，因此農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題比一般環(huán)境污染問(wèn)題更具有嚴(yán)重性和緊迫性，且農(nóng)業(yè)污染復(fù)雜多樣，一旦造成，其治理恢復(fù)將消耗巨大的資源代價(jià)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)，對(duì)此，建議出臺(tái)專項(xiàng)的單行法規(guī)對(duì)其進(jìn)行特別規(guī)定，使其與農(nóng)業(yè)污染防治法相互配合，共同發(fā)揮作用。

(二)細(xì)化立法、重視可操作性

美國(guó)農(nóng)業(yè)立法對(duì)化肥、農(nóng)藥的控制制定了具體的指標(biāo)，英國(guó)農(nóng)業(yè)立法也規(guī)定的十分細(xì)致，對(duì)如何進(jìn)行土壤取樣、化驗(yàn)、如何計(jì)算肥料養(yǎng)分供應(yīng)量、如何施肥等均作出詳細(xì)規(guī)定，文件甚至詳細(xì)到單位換算公式、記錄表格的樣本等，其細(xì)致程度堪稱“世界典范”[4]。相反，我國(guó)的立法卻比較抽象化與原則化，往往缺乏可操作性。我國(guó)有關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)存的各項(xiàng)管理辦法、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行修改和完善，細(xì)化其內(nèi)容。對(duì)義務(wù)性規(guī)范從實(shí)體到程序、從行為模式到法律后果都要做出詳細(xì)具體的規(guī)定。我國(guó)有不少農(nóng)業(yè)污染防治法律規(guī)范沒(méi)有對(duì)義務(wù)性規(guī)范從行為模式到法律后果做出具體、可操作性規(guī)定[5]。如關(guān)于不合理施用農(nóng)藥造成環(huán)境污染的法律責(zé)任規(guī)定，從法律到行政法規(guī)都是空白，這樣的后果會(huì)使法律變成空架子。

(三)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)部門(mén)溝通

現(xiàn)行環(huán)保機(jī)構(gòu)面臨的種種障礙，歸根結(jié)底是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、中央監(jiān)管與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)管與公眾參與相結(jié)合的原則，由一個(gè)部門(mén)來(lái)行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)[6]。從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到山林保護(hù)，從農(nóng)業(yè)投入品到農(nóng)業(yè)食品安全和廢棄物回收利用等。統(tǒng)一由該部門(mén)負(fù)責(zé)，使其充分協(xié)調(diào)各管理主體之間的農(nóng)業(yè)污染防治工作，促使部門(mén)之間、上下級(jí)之間充分進(jìn)行溝通交流，不但可以強(qiáng)化跨部門(mén)、跨區(qū)域的執(zhí)法能力，還能節(jié)約執(zhí)法成本，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)管理。另外還必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染防治監(jiān)督管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)以及監(jiān)督管理設(shè)備的現(xiàn)代化建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法人員的專業(yè)性和技術(shù)性[6]。

(四)制定有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、可操作性強(qiáng)的法律責(zé)任

美國(guó)環(huán)境法對(duì)不遵守該法的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的處罰做出有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、具有可操作性的規(guī)定，因此農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)良好。相反，法律責(zé)任缺乏層次性、可操作性、缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)卻是我國(guó)法律的通病，加上執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，使得很多時(shí)候我國(guó)的環(huán)境立法只是一句空話。農(nóng)業(yè)污染覆蓋范圍廣、影響眾多、一旦受到污染防治難度極大，所以今后的農(nóng)業(yè)污染防治立法中應(yīng)該汲取這方面教訓(xùn)。第一、制定有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、具有可操作性的法律責(zé)任，輕者輕罰、重者重罰，打消農(nóng)業(yè)污染者的污染投機(jī)心理，從使其根本上不敢污染。第二，還須健全配套性法律規(guī)范，在制定法律的過(guò)程中遵循可操作性、時(shí)效性以及協(xié)調(diào)性原則，從而逐步指引和規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，平衡利用資源和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。第三、為了更好的發(fā)揮法律的作用，相關(guān)立法已無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力，必須推陳出新，完善法律責(zé)任。

(五)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高公眾參與度

應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是目前公認(rèn)的最有效的防治措施。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測(cè)的資金投入，普遍建立環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和環(huán)境評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制，創(chuàng)立農(nóng)村飲用水安全工程，保障農(nóng)村飲水安全。同時(shí)，借鑒國(guó)外防治經(jīng)驗(yàn)，拓寬融資渠道，爭(zhēng)取政府資金，社會(huì)資金，農(nóng)民自備資金共同介入，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則，共同參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保型農(nóng)民實(shí)行硬件補(bǔ)助、無(wú)息貸款、稅收減免等優(yōu)惠政策來(lái)促使其綠色轉(zhuǎn)型。對(duì)于因農(nóng)藥，化肥減施項(xiàng)目受影響的農(nóng)民，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和支持，從根本上激發(fā)廣大公眾參與的熱情，鼓勵(lì)公眾參與。

[1]李亮，農(nóng)業(yè)立體污染防治與中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法[M]，求索，2013.11：184-113.

[2]劉 坤，任天志，吳文良，等.英國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防控對(duì)我國(guó)的啟示[M].農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)，2016，35(5):817-823.

[3]劉冬梅，管宏杰.美日農(nóng)業(yè)面源污染防治立法及對(duì)中國(guó)的啟示[M].世界農(nóng)業(yè)，2008，4：35-37.

[4]李霞.美、德生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度建設(shè)及對(duì)中國(guó)的啟示[M].世界農(nóng)業(yè)，2015，8：102-105.

[5]汪 勁.從日本水污染防治立法探討我國(guó)《水污染防治法》的修改[M].上海社會(huì)科學(xué)，1995，14(7)：8-10.

[6]蔡守秋，李建勛.土壤污染防治法綱論[M].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3)：125-135.

[7]秦敏,朱建春,劉小童.農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新[M],西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，1(17)：155-160.

[8]董紅.我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度探析[M].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，1(15)：135-139.

[9]魏欣.中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染管控研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué).2014：26.

[10]李義松，陳昱晗.轉(zhuǎn)型背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)面源水污染防治立法實(shí)施路徑[M].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015.43(3)：141-143.

《基于供應(yīng)鏈的陜西農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理模式研究》(QN2012053)

高麗華(1992—)，女，陜西延安人，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)

劉冬梅(1971—)，女，陜西咸陽(yáng)人，西北農(nóng)林科技大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)