當(dāng)代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 四川 成都 611433)

當(dāng)代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 四川 成都 611433)

在我國,糧食安全始終是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立的重大全局性戰(zhàn)略性問題。近幾年,我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展,糧食消費(fèi)平穩(wěn)增長,供需基本平衡,糧食市場總體保持穩(wěn)定,糧食供應(yīng)得到了較好的保證,我國糧食安全形勢總體上較好，但仍然暴露出不少嚴(yán)峻的糧食安全問題，尤其是生產(chǎn)方面以及流通和儲(chǔ)備管理以至安全預(yù)警方面都面臨著巨大挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)層面的自給自足，流通和儲(chǔ)備層面的科學(xué)化管理是保證我國糧食戰(zhàn)略安全的重要內(nèi)容。

糧食安全；糧食生產(chǎn)；糧食流通和儲(chǔ)備

一、糧食安全的概念以及演變

20世紀(jì)70年代，糧食安全這一概念正式被提出，隨著時(shí)間的推移，糧食安全的內(nèi)涵和外延不斷被豐富和擴(kuò)展，糧食安全的概念主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展變化。

第一階段，糧食安全提出階段。1973年11月16日聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)將糧食安全定義為：任何時(shí)候所有人都有能力獲得充足的維護(hù)生命和健康的食物，但是這一概念比較宏觀，于是糧農(nóng)組織在此基礎(chǔ)上提出，糧食儲(chǔ)存量在同一年糧食消費(fèi)量17%-18%的這個(gè)范圍內(nèi)，才達(dá)到了糧食安全。

第二階段，糧食安全發(fā)展階段。198年2月，糧農(nóng)組織在糧食國際首腦會(huì)議上把糧食安全的新概念定義為：糧食安全的最終目的是保證所有人隨時(shí)都能買得到且能買得起能夠維持生活的基本食物。

第三階段，糧食安全概念的成熟階段。1995年10月第二次世界糧食大會(huì)通過的《世界糧食大會(huì)各國行動(dòng)計(jì)劃》再一次對(duì)糧食安全的概念進(jìn)行了充分闡述，這就是:所有人在任何時(shí)候都能獲得足夠的富有營養(yǎng)的和安全的食物，來滿足健康的膳食需要和合理的喜好。也就是在保證糧食產(chǎn)量,穩(wěn)定糧食供給和儲(chǔ)備以及增強(qiáng)人民購買力的前提之下，還突出強(qiáng)調(diào)了糧食的質(zhì)量安全以及營養(yǎng)健康的重要性。

與此同時(shí)，我國對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了不斷變化和發(fā)展的過程1994年我國政府根據(jù)我國具體情況，提出了符合我國基本國情的“糧食安全”，即能夠提供給所有人數(shù)量充足、質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)安全的糧食。

二、我國糧食安全的現(xiàn)狀分析

黃季焜在《中國的糧食安全面臨巨大挑戰(zhàn)嗎》認(rèn)為，目前中國已是世界上糧食最安全的發(fā)展中國家之一，中國目前不存在對(duì)國家糧食安全構(gòu)成巨大威脅的因素。他還認(rèn)為，雖然未來糧食自給率將有所下降，但到2020年還將能保持90%左右。[1]吳志華等在《以合理成本保障糧食安全》中認(rèn)為中國的糧食安全成本過高，其大大地超過了人口和居民收入水平的增長，卻沒有相應(yīng)地提高糧食安全水平。[2]屈寶香認(rèn)為盡管目前我國糧食安全狀況良好，但安全的隱患嚴(yán)峻，中國糧食的需求是穩(wěn)定增長的，但中國人均耕地、人均擁有水資源很少，而且耕地減少速度很快，現(xiàn)有耕地在不斷退化，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。因此，必須高度重視糧食安全問題。[3]

糧食生產(chǎn)低彈性,且具有較大的不穩(wěn)定性,而糧食需求為剛性需求,這一特性決定了供需之間的常態(tài)為短期不均衡,長期動(dòng)態(tài)調(diào)整,而且兩者極其容易產(chǎn)生背離,引起糧食價(jià)格劇烈波動(dòng)。如果僅從糧食供給的絕對(duì)總量和庫存的充足,就輕率接納“糧食過?！奔跋嚓P(guān)言論,貿(mào)然減少糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)備,很可能會(huì)給國家乃至國際社會(huì)帶來嚴(yán)重危害甚至是災(zāi)難。(1)糧食連續(xù)十一年增產(chǎn),挑戰(zhàn)了農(nóng)業(yè)豐歉交替的自然規(guī)律,依賴的是為對(duì)包括財(cái)政資源在內(nèi)的各種資源高強(qiáng)度開發(fā)和使用。(2)雖然糧食產(chǎn)量持續(xù)增多,但進(jìn)口也同時(shí)達(dá)到空前規(guī)模,這恰恰是受到市場真實(shí)需求推動(dòng)的結(jié)果,表明目前的糧食供給未能充分滿足潛在需求,空間巨大,尤其是飼料用糧。(3)國內(nèi)糧價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)超加關(guān)稅后的進(jìn)口糧價(jià),說明糧食生產(chǎn)效率低下、市場不均衡、價(jià)格直接補(bǔ)貼政策已經(jīng)嚴(yán)重扭曲了市場。(4)糧價(jià)年年上漲,種糧收益卻持續(xù)下降,表層原因?yàn)槌杀驹黾?根本原因在于受生產(chǎn)效率低下和資源短缺催生的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的過度使用受糧食補(bǔ)貼和最低收購價(jià)遞增預(yù)期引發(fā)的投入品價(jià)格提前上漲,受糧價(jià)推動(dòng)的物價(jià)上漲,以及受人力成本的貨幣化和顯性化的綜合推動(dòng)。(5)消費(fèi)者對(duì)食物需求的多樣性遠(yuǎn)沒有滿足,表現(xiàn)為飼料用糧需求的快速增長,飼料用糧和畜牧產(chǎn)品的進(jìn)口持續(xù)加速增長。(6)糧食庫存高,卻仍需進(jìn)口,說明國內(nèi)市場流動(dòng)性不足,供需不匹配,糧食市場內(nèi)在調(diào)控機(jī)制沒有充分啟動(dòng)。[4]

綜上所述，糧食安全并沒有像很多人所看到的那樣已經(jīng)出現(xiàn)“糧食過剩”的局面，相反，我們現(xiàn)在仍然存在許多嚴(yán)重的隱藏性問題。對(duì)于影響糧食安全的根本性問題并沒有真正的認(rèn)識(shí)和了解，并且在此基礎(chǔ)上的提出解決問題的進(jìn)一步措施。

三、我國糧食安全面臨的問題分析

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還十分薄弱

第一，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平嚴(yán)重偏低。據(jù)資料顯示，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平仍然處于初級(jí)階段。從農(nóng)機(jī)裝備來看，我國的耕種收割綜合機(jī)械化水平僅為32.4%，與先進(jìn)國家相比還有較大差距，總體上僅有法國20世紀(jì)50年代、韓國20世紀(jì)70年代末的水平。[5]

第二，我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施落后。主要表現(xiàn)在：(1)大量水利工程年久失修。目前，全國耕地中有較為完善的灌溉設(shè)施的水澆地僅占 50%左右。[6](2)設(shè)施配套不全，有效灌溉設(shè)施不足，現(xiàn)有的水利設(shè)施大多是20世紀(jì)60年代修建的，有的配套率不到 20%，渠系破損，整體灌溉水平下降明顯，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。(3)江河的防洪能力不斷下降，大江大河一般只能防20年一遇的洪水，中小河一般只能防10年一遇的洪水。

(二)人均可耕種的土地面積逐步減少

一方面，人口增加，人均耕地占有量減少。據(jù)預(yù)測到了2030年，我國人口達(dá)到16億峰值時(shí)，即使耕地仍保持在 2005年的1.221億公頃總量不變，人均耕地也會(huì)下降到0.076 公頃。[7]另一方面，耕地總量卻在不斷減少。國家規(guī)定的全國 18 億畝耕地，是不可逾越的紅線。1998 年我國糧食播種面積達(dá)到 17.07億畝，以后幾年逐年下降，到 2003 年減少到建國以來最低點(diǎn) 14.91億畝，5年間減少2.16億畝，年均減少 4320萬畝。2004年我國糧食播種面積有所恢復(fù)，達(dá)到15.24億畝，但仍處于較低水平。[8]我國耕地面積一直在“紅線”附近徘徊，堅(jiān)持18億畝的耕地面積紅線任重而道遠(yuǎn)。

同時(shí)，我國根底質(zhì)量較差，根據(jù)《中國耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》報(bào)告顯示：優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評(píng)定總面積的比例分別為 2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國優(yōu)質(zhì)土地少，有水資源保證和灌溉設(shè)施的耕地只占耕地總量的39.9%。[9]

(三)農(nóng)業(yè)科技體系不健全

據(jù)統(tǒng)計(jì)分析表明，在我國糧食持續(xù)增長的1978-1996年間，技術(shù)進(jìn)步對(duì)糧食單產(chǎn)提高的總貢獻(xiàn)中，品種、栽培耕作、防災(zāi)減災(zāi)和土壤改良等成為最關(guān)鍵的技術(shù)要素。[10]盡管近些年來，我國農(nóng)業(yè)科技水平得到了顯著地提高，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果巨大，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比還存在明顯差距。

第一、農(nóng)業(yè)科技投入不足。在科研投入上，我國農(nóng)業(yè)科技投資一直處于較低水平，到目前，我國農(nóng)業(yè)科技投資占農(nóng)業(yè)總投資的比重也僅為0.2%左右，而這一比重的世界水平為1%，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)超過5%。第二、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果的推廣和應(yīng)用轉(zhuǎn)化率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有30%-40%，很多科研成果不能發(fā)揮實(shí)際作用，而農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家成果轉(zhuǎn)化率已達(dá)70%-80%[11]。第三、農(nóng)業(yè)科技人才嚴(yán)重缺乏。盡管我國存在不少大中專培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才的高校，但是與美日等發(fā)達(dá)國家每萬名農(nóng)業(yè)人口中有40名農(nóng)業(yè)科技人員相比,中國僅有6名。農(nóng)業(yè)科技部分人員流動(dòng)量大，也為農(nóng)業(yè)科研工作的開展造成了影響，研究水平一直難以得到提高。目前，我國農(nóng)村勞動(dòng)力中，接受過初級(jí)職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)的占3.4%，接受中等職業(yè)教育的占 0.13%，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá) 76.4%。[12]與發(fā)達(dá)國家相比，存在著很大的差距。

(四)流通和儲(chǔ)備市場化體系有待完善

一方面，糧食市場制度還不健全。市場組織制度不健全，缺乏整體布局；市場交易制度混亂，違法亂紀(jì)現(xiàn)象屢見不鮮；市場監(jiān)管薄弱，缺乏必要的監(jiān)管措施；市場進(jìn)入和退出沒有“門戶”，不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系；市場缺失信用，誠信欠缺等基礎(chǔ)性建設(shè)，還是中國糧食市場建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，糧食市場體系不完善。市場主體表現(xiàn)不成熟，農(nóng)民文化和科技水平較低；市場地區(qū)分布不平衡，集中度較低，散亂分布；市場現(xiàn)代化水平不高，不少市場的交易方式還處在原始階段；國內(nèi)國外兩個(gè)市場沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、我國糧食安全問題的解決措施

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高抵御自然災(zāi)害的能力

在認(rèn)識(shí)方面，充分樹立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施先行意識(shí)。對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，各級(jí)政府應(yīng)予以充分的認(rèn)識(shí)和重視，在制定相關(guān)政策時(shí)從更長遠(yuǎn)角度著眼，立足改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。在投資方面，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資進(jìn)一步加大，加快重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)工程建設(shè)，提高投資效率。在管理方面，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌管理工作進(jìn)一步加強(qiáng)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)競爭性基礎(chǔ)建設(shè)要按照一般生產(chǎn)企業(yè)運(yùn)作；非競爭性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既要講究經(jīng)濟(jì)效益，也講究資本保值；對(duì)小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行產(chǎn)權(quán)效率和產(chǎn)權(quán)明晰，可以實(shí)行誰投資誰擁有的原則；逐步建立和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施法律保障體系，規(guī)范行為。

(二)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，嚴(yán)守18億畝紅線不破

觀念層面，要正確處理保護(hù)耕地與建設(shè)用地的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本立足點(diǎn)，進(jìn)一步完善和實(shí)施爭取耕地保護(hù)政策。在耕地保護(hù)的時(shí)候，不能僅從耕地?cái)?shù)量方面著手，更應(yīng)該注重從耕地質(zhì)量方面來保護(hù)，不斷提高耕地質(zhì)量，要數(shù)量和質(zhì)量并重，強(qiáng)調(diào)“耕地動(dòng)態(tài)總量平衡”。耕地作為半自然的生態(tài)系統(tǒng)，有著重要的生態(tài)功能，所以要從整個(gè)生態(tài)角度來保護(hù)耕地。制度層面，以嚴(yán)格的政策制度保護(hù)耕地，完善領(lǐng)導(dǎo)班子成員政績考核機(jī)制，對(duì)耕地保護(hù)負(fù)全責(zé)，明確責(zé)任，嚴(yán)格管理，將其作為考核政績的重要內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格考核，防止耕地流失。法律層面，立法上，進(jìn)一步加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)法建設(shè)；執(zhí)法上，強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督，對(duì)一切破壞耕地行為的責(zé)任人和行為人予以堅(jiān)決查處，維護(hù)法律的莊嚴(yán)性和權(quán)威性。

(三)健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，提高科技轉(zhuǎn)換率

首先，科技體制的建立應(yīng)充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，著力解決科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的問題，提高科研成果的轉(zhuǎn)化率，發(fā)揮最大效益。通過引入競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)科技人員從事科技創(chuàng)新應(yīng)予以鼓勵(lì)和支持，全面調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)業(yè)科技和推廣人員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，設(shè)法改善科技人員的工作和生活條件，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性。其次，改革現(xiàn)有的科技體制，加速農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。最后，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，積極利用外資，鼓勵(lì)對(duì)于非政府部門的投資，建立多層次、多渠道的農(nóng)業(yè)科技投資體系。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)民科技培訓(xùn)，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的直接使用者，農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高，對(duì)于農(nóng)業(yè)科技的推廣和成果的轉(zhuǎn)化都起到積極地作用。

(四)改革糧食流通體制，建立完備的糧食儲(chǔ)備制度

首先，把糧食現(xiàn)代流通置于先導(dǎo)地位，大力實(shí)施糧食現(xiàn)代購銷經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)工程、儲(chǔ)備物流網(wǎng)絡(luò)工程、精深加工網(wǎng)絡(luò)工程、三級(jí)市場體系工程、信息網(wǎng)絡(luò)工程的“糧食現(xiàn)代五大網(wǎng)絡(luò)工程”。

其次，要堅(jiān)持糧食市場化改革和健全以市場化作為基本的改革發(fā)展取向，完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的糧食市場體系，形成全國統(tǒng)一的現(xiàn)代化物流系統(tǒng)。

最后，逐步形成一個(gè)以中央儲(chǔ)備為主，地方和民間資本參與為輔的糧食儲(chǔ)備體系。在儲(chǔ)備規(guī)模上保持適度、合理，鼓勵(lì)更多非政府資本進(jìn)入糧食的儲(chǔ)備流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備的現(xiàn)代市場體系，便于對(duì)國際國內(nèi)糧食市場的變化做出快速反應(yīng)，做到強(qiáng)管理，快反應(yīng)。

五、結(jié)論

1、對(duì)我國的糧食安全的評(píng)價(jià)需要秉持科學(xué)、謹(jǐn)慎的態(tài)度。糧食安全干系重大，涉及到我國社會(huì)的方方面面，因此對(duì)它的評(píng)價(jià)也要全面的看待，簡單的“以量取勝”或者以短期糧食的“十一連增”來得出我國糧食安全已經(jīng)得到保證這樣的結(jié)論是危險(xiǎn)的。

2、針對(duì)存在的糧食安全隱憂，我們必須優(yōu)化戰(zhàn)略,提前布局，以多種農(nóng)產(chǎn)品均衡發(fā)展為目標(biāo),建立全局性的農(nóng)業(yè)支持和保障體系。包括：需要對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革，整合政府管理職能；充分考慮飼料用糧增長的需求,需及早布局保障大豆、玉米的產(chǎn)業(yè)安全和食品安全；正確處理糧食生產(chǎn)與非糧食生產(chǎn)的關(guān)系,農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、調(diào)整相關(guān)農(nóng)業(yè)政策,確保扶持力度。保證在糧食生產(chǎn)方面積極的財(cái)政政策,但對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和調(diào)控需要轉(zhuǎn)換思路。要以未來我國城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的變化來布局糧食、肉蛋奶、蔬菜瓜果的生產(chǎn),有重點(diǎn)地制定糧食進(jìn)口戰(zhàn)略和計(jì)劃,適度休耕、輪作,以進(jìn)口換土地修復(fù)改善；對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼資金管理等方面通過法律法規(guī)進(jìn)行明確化和長期化,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)未來的預(yù)期以及對(duì)政策執(zhí)行的安全感和規(guī)范化提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

4、建立新的產(chǎn)業(yè)政策和進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制。當(dāng)進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害時(shí),國家應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)和個(gè)人提供調(diào)整援助。在合規(guī)的前提下,同時(shí)使用關(guān)稅和非關(guān)稅措施保護(hù)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

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陳慧(1987-)，男，漢族，云南瀘西人，碩士研究生，助教，畢業(yè)于西南石油大學(xué)，就職于成都藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，政治學(xué)與行政學(xué)方向；穆紅莉(1990-)，女，漢族，四川合江人，本科，助教，畢業(yè)于西南石油大學(xué)，就職于成都藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，化學(xué)工程與工藝研究方向。